海关行政处罚追责时效研究成果

时效是行为的期限限制。行政处罚时效制度作为规范行政机关行使海关行政处罚权的制度，它意味着，如果超过时效期间，行政机关对违法行为就不再处罚、执行。行政处罚的时效在现行立法中规定不多，有相当的内容仍是立法空白。但是，时效是行政处罚制度的重要内容，行政处罚时效的意义主要有三个：（1）具有稳定社会秩序的作用。在处于发展变化且社会关系又交错重合的现代社会，违法行为虽然是对社会的一种损害，但经过一定时效期间，该具体的被损害的社会关系就被其他众多相连的社会关系所覆盖，并迅速形成新的社会秩序（平衡），如果此时再要“恢复原状”，势必破坏已稳定的相互联系的其他社会关系，因此，时效制度有利于社会秩序的稳定。（2）提高行政处罚的效率，尽快及时地查证事实，适用当时的法律政策，予以处罚和执行，及时收到好的社会效果，打击违法，教育他人。如果没有时效限制，会促长便宜行政、官僚主义、拖拉作风，使行政处罚难以体现行政的效率要求和达到处罚的目的。（3）承担违法责任是由行为的危害性所决定的，而危害大小并不是一个永恒不变的结果，随着时间的推移，违法行为给社会造成的负面影响以及行政管理秩序的破坏都在减弱和得到恢复，说到底，相比较刑事犯罪程度而言，行政违法毕竟是轻违法、小危害，就这种轻违法、小危害而言，长年累月地抓着不放实在没有必要。试想，十年、八年以后，再去追究驾驶员闯红灯一事，这种危害后果是否存在？是否还有必要予以追究？所以，应当高度重视行政处罚“时效”制度的研究，并在今后立法中予以补充、完善。行政处罚的时效有四种：追诉时效、裁决时效、执行时效和救济时效。

行政处罚时效是许多国家行政处罚普遍采用的制度，《奥地利行政处罚法》第31条规定：“如行政被告在官署所规定的时效期间内（第32条第2项）未曾犯有足以追诉的行为者，不得追诉。”“行为经过前项时效，起算期间3年后，不得再为裁决，已裁决的处罚，不得再为执行。”《德国违反秩序法》第31条、第32条、第33条及第34条都是规定追诉时效与执行时效的。《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第38条明确规定：“行政处罚，应当在实施违法行为之日起的两个月内给予，对于持续性的违法行为，应当在发现违法行为之日起的两个月内给予。”我国台湾地区的《社会秩序维护法》第31条规定：“违反本法行为，逾二个月者，警察机关不得讯问、处罚，并不得移送法院。”我国的《行政处罚法》只规定了追诉时效，该法第29条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。”

根据《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；如果违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之时起计算”；《海关办理行政处罚案件程序规定》第17条规定了同样的内容。这就是海关行政处罚追诉时效的原则规定。这里包含如下几层含义：

（1）2年追诉时效是一般规定，或叫概括性规定，除此外，“法律另有规定的除外”，也就是说，法律列举规定中如有与2年不一致的，应按法律的这不一致的规定执行。例如，《治安管理处罚法》第22条规定：“违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”^[1]即治安管理处罚的时效为6个月，违反治安管理行为在6个月内公安机关没有发现的，不再处罚。2年、6个月等的追诉时效期限，意味着法定时效期间届满，行政机关即丧失处罚适用权，产生丧失处罚适用权的法律后果。但这是“职权适用”的丧失，而不是“职权”的丧失。因为职权只会根据法律赋予而产生，也只会根据法律变更、取消赋予而丧失，不会因为时效届满而丧失。(www.xing528.com)

（2）处罚追诉时效不仅是个时间期限问题，还有其他条件限制，那就是在时效内行政机关没有发现违法行为。《行政处罚法》《治安管理处罚法》及《海关行政处罚实施条例》都明确规定为“发现”或“没有发现”。也就是说，只有行政机关没有发现，才适用追诉时效，如果行政机关已经发现违法行为人的违法行为，即使过了2年、6个月的期间，仍然不适用追诉时效来限制行政机关的处罚权。但是，“发现”又是个什么概念或标准呢？我国刑法关于犯罪追诉时效的规定是：“在人民法院、人民检察院、公安机关采取强制措施以后，逃避侦查或者审判的，不受追诉时效期限的限制”。刑事追诉时效的条件限制是公、检、法是否采取强制措施标准，如果没有采取，就受时效期限限制；如果已采取了强制措施，就不受时效期限限制。行政处罚追诉时效不能像刑事追诉时效那样，以是否采取强制措施为标准。因为行政处罚在绝大多数情况下并不需要也没有规定要对违法行为人采取强制措施，这就使刑事追诉时效的强制措施不能适用于行政处罚。

“发现”是认定行为是否超过追究时效的关键。关于“发现”在理论界和司法实践中有不同观点。第一种观点认为，“发现”应当以案发为标准。案发即受害者或他人报案或公安机关、海关等在工作中发现存在违法的事实或嫌疑。但这个阶段还只有可能，因为并未查证属实。显然，不能以此知晓或可能来确定法律上的“发现”。第二种观点认为，“发现”应当以确认违法嫌疑人为标准。但由于所谓“发现”违法行为，实质上是“发现并有追诉意图”的含义，所以，违法行为人逃避而没有调查完毕或处罚不能作出，是追诉时效以外的问题。而不能当作“发现”。第三种观点认为，“发现”应当以公安、海关的立案为标准。笔者同意第三种观点。立案是表明行政机关有追诉的意思，所以，应当以立案标准来理解《行政处罚法》上规定的“发现”，如果行政机关在追诉时效内没有立案调查，则表明该机关没有追诉的意图，如果在追诉时效以内立案调查了，则不受两年追诉时效的限制。笔者以海关行政处罚为例，分析“发现”包含的含义：一是在两年内，海关查获违反海关法事实的嫌疑人并立案的，属于追究时效内；二是海关在两年内，根据立案条件，将尚未确认嫌疑人的违反海关法的事实予以立案，但在两年后才确认嫌疑人的，属于追究时效内；三是海关已经得知违反海关法的事实或嫌疑存在，但在两年后才确认嫌疑人并立案的，追究时效已过；四是海关两年内得知违反海关法的事实或嫌疑存在，并确认嫌疑人，但在两年后才立案的，追究时效已过。

（3）追诉时效期间起点的计算问题，是根据违法行为的状态不同而有所不同。对于大多数违法行为来说，一次行为或一个违法行为实行终了，后果随即发生或出现。例如，张三殴打李四，打人行为一实施即告完成，损害后果也随即发生。在这种情况下，追诉时效期限的起算是以违法行为发生之日起算。因为行为发生之日也是行为结束之日。但是，有些违法行为则不同，行为的实施或发生与行为的终了之间有一个过程，即行为有持续或者继续状态。所谓连续状态，指行为人在较短时间内，连续数次实施了违反行政法律、法规规定的同一种类，并且性质完全相同的行为。如某人在一个月内数次偷窃他人衣物、自行车。所谓继续状态，指违法行为开始实施后在一定时间内继续进行，没有中断或停止，而且违法行为造成的不法状态也处于持续状态中。如私藏枪支。无论这种持续或者继续状态有多长，都表明该行为的发生之日与终了之日有一个过程，在这种情况下，当然不能以违法行为开始实施之日作为时效起算点，而应以行为终了之日起算时效。有些时候，行为人的违法行为不止一个，而是可以独立的若干违法行为，这些违法行为的对象、主体、违法内容等都可能完全一样。例如，某驾驶员隔几日违反交通规则，这是几个违法行为，而不是一个违法行为处于持续或继续状态。这种情况下，追诉时效的起算应分别计算。因为是几个违法行为，应分别计算各个违法行为的追诉时效，以各个违法行为的发生之日为时效的起算点。