行政问责作为一种制度创新，既没有规范的模式供人遵循，也没有现成的经验可资借鉴，需要在实践中不断探索，逐步加以完善。为了充分发挥行政问责的功效，应当做好以下几个方面的工作：
（一）确立责任行政理念
制度理念的更新是制度创新的前提。行政问责的制度化和规范化实质上是一个制度创新的过程，在这个过程中，必须根据法治社会的要求，实现权利与义务、权力与责任的平衡。各级行政机关及其工作人员都要进一步转变观念，充分地行使法律所赋予的权力，正确地履行其职责，以实现法律所预期的目的。
责任行政是指行政主体和行政公务人员必须对自己的行政行为承担责任。从法律上讲，法律对行政主体的授权具有双重意义：一方面赋予行政主体一定的行政职权，另一方面又为行政主体设定了一种责任或义务。在法治社会里，任何人都要为自己的行为对他人和社会负责，行政机关及其工作人员也不能因为其肩负行政管理任务而享有法外特权。为了保证行政权力在预定轨道上正确行使，必须着重做好以下几个方面的工作：一是深入持久地开展历史唯物主义教育，牢固树立公仆意识，全心全意地为人民服务；二是提高对依法行政的认识，逐步改变原来“重权力、轻义务，重管理、轻服务，重行政效率、轻行政程序”的观念；三是不断强化责任意识，正确行使行政权力，履行法定职责；四是自觉接受来自各方面的监督，避免或减少越权、失职等违法行政行为的发生。
（二）明确行政问责主体
行政问责主体不同于行政法制监督主体。行政法制监督主体既包括国家权力机关、国家司法机关和专门的行政监督机关，也包括国家机关之外的公民、政党、群团组织，具有广泛性；而行政问责主体因为有权决定是否实施问责和追究何种责任，能够直接处分问责对象的实体权利和义务，因而必须由法律明确设定，具有法定性。
行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须有特定的主体负责。因此，在行政问责立法中，应当着重解决好以下几个问题：第一，设定问责主体。违法行政行为的认定和追究权属于特定的国家机关。根据问责主体与行政系统之间的关系不同，可以将问责主体分为两大类：一是行政系统内部的“同体问责”的主体，主要是行政监察机关和公务员的任免机关；二是行政系统外部的“异体问责”的主体，包括国家权力机关和国家司法机关。第二，划分职责权限。不同的问责主体有着不同的问责对象、惩戒权限和工作方式，应当在分工负责的基础上相互配合、功能互补。一般来讲，权力机关的问责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责；司法机关对行政公务人员的问责只能通过个案的诉讼来实现。第三，规定问责机关与公民、组织的关系。国家机关之外的公民、组织作为行政法制监督主体，不能对问责对象作出直接产生法律效力的监督行为，只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机关的注意从而启动行政问责。
（三）拓宽问责适用范围
行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，具有广泛的适用范围。在现代法治国家中，行政机关及其工作人员承担行政责任是其行使职权的必然要求。根据责任行政的要求，每一种行政行为都必然与一定的行政责任相联系，每一个行政机关及其工作人员都应当为自己的违法失职行为承担法律责任。因此，每个行政公务人员，不论其职务高低、权力大小，无一例外地成为行政问责的对象，并为其职务行为承担必要的法律责任。
拓宽行政问责的适用范围，应当从问责对象和问责内容两个方面入手。首先，应当将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。行政问责的对象应当以行政首长为主，但又不仅仅局限于行政首长。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。其次，应当将行政问责的内容从重大安全事故，拓展到行政机关的各项工作。由于不同的行政机关和每个行政公务人员的工作内容、职责权限、考评标准存在差异，在规定行政问责的情形时，应按照权责一致的原则，采取定性和定量相结合的方法，尽可能做到既涵盖全面又兼顾个别，使之具有普遍的适用性和较强的可操作性。一般来讲，需要启动行政问责的情形应当包括：违法行政，滥用职权；违反程序，决策失误；执行不力，效能低下；管理不善，用人失察；防范不力，处置失当；泄露机密，违反纪律。总之，有权力就有责任，无论是行政首长实施的决策行为，还是一般行政公务人员的执行行为，无论是行政机关的集体行为，还是个人的职务行为，都应当纳入行政问责的范围。
（四）统一责任认定标准
认定和归结法律责任必须遵循一定的标准，即通常所说的归责原则。“归责是指依照法律规定或约定而形成的某种行为和某种法律上的不利后果之间的特定联系，这种联系表现为：对某种行为附加上某种不利的后果，这种附加最终要落实到与此行为有特定关系的法律主体身上”[245]。就公务员的法律责任来看，在如何归责方面主要有两种思路：一是主观归责主义，即以当事人的过错（故意或过失）为归责的重要依据，主要表现为“过错责任原则”以及在此基础上演化出来的“过错推定原则”；二是客观归责主义，即不考虑过错因素，以归责对象的客观特征作为归责的依据。基于普通法的传统，英美法系国家一般较为强调过错责任，实行的是客观上有违法行为和主观上有过错的双重原则。(www.xing528.com)
在行政问责实践中认定和追究相关人员的法律责任，必须坚持责任法定原则，综合考虑下列因素：其一，是否存在法定职责。对于行政公务人员来说，履行法定职责是一种法定的义务。“‘法律义务’是指对人们提出的某种要求，一种‘应为’之行为；具有自身的道德意识和法律意识的人们原则上不能不遵守这种要求”[246]。其二，问责对象是否有不（正确）履行法定职责的行为。履行法定职责的行为有作为和不作为之分，只有在未履行法定职责或不正确履行法定职责的情况下，才承担相应的法律责任。其三，责任人主观上是否存在过错。故意或过失，是行政公务人员在实施违法行为时的主观心态，是判断其责任有无和轻重的重要依据。其四，责任行为与损害事实之间是否存在因果联系。“因果关系是哲学上的范畴，是指客观事物之间的前因后果的关联性。若一现象的出现，是由另一现象的存在所引起的，则两现象之间即存在着前因后果的关联性，谓有因果关系”[247]。
（五）增加责任承担方式
行政机关的工作人员违法行使职权或不履行法定职责的行为，不仅会引起行政法律责任，而且还可能构成刑事法律责任、民事法律责任和违宪法律责任。由于这些责任的性质和追究主体不同，其责任形式也有所不同。其中，公务员承担行政法律责任的具体形式就有三类：一是精神处分，包括通报批评、警告、严重警告、训诫、记过、记大过等；二是职务处分，包括停职、降职、免职、撤职、调离、强制退休、开除或解雇等；三是薪俸处分，包括减薪、停薪、罚薪、停发补贴、减少退休金等。承担民事法律责任的方式主要有停止侵害，排除妨碍，返还财产，恢复原状，赔偿损失，以及赔礼道歉、恢复名誉等。承担刑事法律责任的基本方式是刑罚，包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑以及罚金、剥夺政治权利、没收财产等附加刑。
法律在规定责任形式的同时，不仅要明确各种责任的具体适用范围，还要解决好下列两个问题：一个是行政法律责任与其他法律责任之间的关系问题。由于各种法律责任的性质不同，彼此之间不应当是一种吸收关系，而应当相互独立，在空间上并存，在功能上互补。另一个是行政法律责任的追究程序与其他法律责任的追究程序之间的衔接问题，尤其是行政处分与刑事处罚何者优先的问题。在这个问题上，既然是不同的法律责任，就应当由不同的问责主体分别进行认定和追究，彼此之间不应该存在先后顺序。
（六）严格行政问责程序
追究公务员违法行政或不作为的法律责任，在一定程度上是对公务员某些权利的剥夺和限制，必须具有法定事由并经过法定程序。这就要求问责主体在行使职权时，既要依据实体法，也要遵循程序法。如果说，实体法规定的是问责的目的、对象、范围和标准，那么，程序法就是达到这一目标的步骤、方式、时限和顺序。在行政问责过程中，一旦违反法定程序，如顺序颠倒、超过期限和不符合法定形式，就会影响问责结果的公正，并损害责任人的程序权利。
当代法学家普遍认为，没有程序保障，就不可能有真正的权利保障。为了保障问责对象的程序权利，必须改变以往那种“重实体轻程序”的做法，依照法定程序实施问责。行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段：（1）立案，依职权或依申请启动问责程序；（2）调查，收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据，并听取当事人的陈述和申辩；（3）决定，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式；（4）通知，送达问责决定，告知救济途径；（5）执行，按照管理权限，落实惩戒内容。在为问责对象设计救济制度时，要妥善处理行政权与司法权的关系，区别对待不同的责任形式。“普通的惩戒处分，系行政机关为提高行政效率、加强队伍建设目的而作，为保障行政权的相对独立性，仍然以行政机关为最终的决定者；涉及基本人权的惩戒处分，如撤职、开除等较为严厉的制裁，必须受到公正的司法救济，否则即违背了法治国家的基本理念”[248]。
任何一种法律制度的实施，都需要有一个与之相适应的外部环境，行政问责也不例外。从大的方面来看，行政问责制度的完善和有效实施，有赖于市场经济和民主政治的发展以及法律制度的健全。从小的方面来看，要使行政问责制度充分发挥其作用，必须具备两个前提条件，即明确划分职责权限和推行政务公开。
实施行政问责的第一个前提条件是明确职责权限。要保证行政问责的有效实施，必须根据权责一致的原则，层层分解责任，将其落实到每一个单位、每一个岗位和每一个人员。对于行政公务人员来说，权力和责任是正比例关系，职务越高，权力越大，责任就越大；反之，职务越低，权力越小，责任也就越小。实施行政问责的第二个前提条件是政务公开。政府信息作为公共资源，除涉及国家安全、商业秘密和个人隐私之外，应当为社会所共有，行政机关不得独占或垄断。这就要求行政机关必须公开执法主体、职责权限、政策依据、办事程序和工作标准，自觉接受社会各方面的监督。
（原载《河北法学》2007年第2期）
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