现代国家的财政治理不仅体现为征收层面的民主法定，更反映在支出层面的民主制约。环保税收入的专款专用要通过各级地方政府的预算编制得以形式示明，其后，在各级政府部门的严格预算执行下得以实质落实，最后，还要对预算权的行使施以监管，确保专款专用规则下的过程规范和结果有效。追根溯源，衡量各级政府落实环保税收入专款专用原则的最为直观标准便是各级政府预算编制的明确性和规范化程度。预算国家的构筑主要围绕“统一”和“监督”而展开[34] ，经过2014 年预算法的修改，政府预算统一的目标已基本实现[35] ，建立于明确性基础之上的统一预算编制造就了一个透明公开的政府，由此，政府的收支权力都被限制于其编制的预算之中。但社会除了需要一个公开透明的政府以外，更期盼一个负责任的政府。为规范环保部门的具体预算收支过程，发挥人大在预算过程中的预算监督作用就尤为必要，尤其是对于当下中国而言，加强地方人大建设更显迫切。
尽管新修订的预算法强化了各级人大的民主监督作用，但不容乐观的是，我国的人大预算监督仍处于形式化阶段，未能摆脱预算监督权悬空的困境。[36] 这导致政府预算更多体现部门管理者意志而非全体公众意志，也因此衍生出许多权力滥用等问题。长期以来，地方政府挪用排污费收入，改变环保预算支出用途的违法行为时有发生，很多时候在预算编制或预算调整环节就已偏离预算法初衷。因此，在过去，排污费虽名义上专项用于污染防治，但经费挪用现象普遍，相当比例的资金有时用于经常性支出，如人员经费等；部分地方政府甚至会因排污费收入的存在及其专款专用性质而削减对环保部门的预算拨款，这同样实质性改变了环保预算支出的用途。究其根源，上述现象的产生原因之一在于地方人大未能有效发挥其预算监督功能。在我国，人大有“橡皮图章”之称，地方人大对政府预算和决算偏向形式上的监督，一方面，地方人大自身能力不足，缺乏了解预算的专业人士，在较短的会议期内很难准确找出政府预算中的错误，民主表决缺乏充分知情这一前提；另一方面，地方人大的权力受到诸多限制，预算法中并无规定人大有预算的修正权和否决权，使得我国呈现出人大预算监督的疲软特性，行政机关编制预算其实在很大程度上就具有决定性的权力。
自新预算法实施以来，地方政府根据预算法“规范政府收支行为”“强化预算约束”“加强对预算的管理和监督”“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的立法宗旨，以及习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60 周年大会上的讲话中所提出的“加强和改进监督工作”和“加强和改进人大工作”的要求，在促进地方人大建设、充分发挥人大预算监督职能方面努力开创新局面。近年来，一些省级地方人大常委会进行了一些有益尝试，并取得了一些成效，具体表现在：① 审查监督内容不断丰富。主要体现在将“四本预算”全部纳入审查监督范围，因地制宜完善全口径预算体系，推动部门预算决算审查监督全覆盖。② 审查监督制度逐步健全。这主要反映在加强预算审查监督立法工作，加强预算审查监督配套制度建设等方面。③ 审查监督程序日益规范。这集中体现为在预算编制阶段提前介入和开展预算“三阶段”审查。④ 审查监督力量逐步加强。这表现为建立预算决算审查监督专家库，成立预算审查监督代表联络员队伍，实行预算审查监督第三方协作。⑤ 审查监督形式不断完善。这反映在积极推动预算执行在线监督，加强对政府支出预算和政策的审查监督，委托第三方实施专项资金绩效评价等方面。[37]
基于前述现状，一方面要赋予省级地方人大有效行使监督的预算否决权和修正权，实际上，例如湖北省武汉市已有过人大否决政府预算的先例[38] ，但法律规范中的权力空置使得这种预算否决现象极为罕见，人大代表在预算专业素养方面的缺失进一步使预算否决难觅踪迹。为此，有必要从预算法的高度赋予各级人大以预算修正权和否决权[39] ，根据政府预算安排的偏离程度恰当行使预算修正权或否决权。作为修正权与否决权的折中，在预算审批时的分项表决以及针对某些重点支出项目的单独否决权，也应成为今后制度完善的一个方向，这可以扬长避短— 缓释人大代表在预算审查方面的专业性缺失，相应发挥出不同人大代表在不同领域的专长和兴趣，如某些人大代表可能更关注环保议题，就相关支出项目可着意审查，进而在与其他代表交谈沟通时表达其较具专业性的见解，而“可以单独否决”某一项或某几项支出的可能性，又反过来对行政机关施加更大的压力。总之，各级地方人大应重点审查环保税收入预算支出安排的妥当性，确保该部分税款专项用于地方环境治理。在预算审批环节，针对政府预算草案中明显违背环保税专款专用原则的情形，地方人大代表可对政府预算中关于环保税款的支出计划提出质疑，由预算编制部门负责人进行解释，在证实预算编制确有违法时，可由地方人大及其常委会根据预算草案的错误程度，依法行使预算调整权或预算否决权。另一方面，人大预算监督不应只限于事前审批环节，而是贯穿于整个预算全过程，包括事中预算调整和事后绩效监督等环节[40] 。在事中预算调整阶段，应当严格限制政府部门预算调整权的实施，特别需要严格规范不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂。为防范地方政府在预算执行过程中采取跨越式预算调剂的方法改变环保税的特定支出目的，造成节能环保支出规模的缩减，对于省内各地方关于环保科目的预算调剂应当得到各地方人大的批准决定，例如《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强省级预算审查监督的决定》中有所回应，“调减省级预算安排的农业、水利、教育、科技、社会保障、环保预算资金的，须经省人民代表大会常务委员会审查和批准”。在事后绩效监督阶段，应对环保税的支出绩效进行监督，确保环保税用到实处、发挥出应有的环境治理效应。
除了地方人大的权力设置以外，其组织能力建设也十分必要。具体而言，应从以下几个方面着力。① 加强地方人大预算工作委员会与财政、税务、环保、审计等政府部门的沟通联络机制，打破环保税的征收缴纳、预算安排、具体开支和绩效评价等环节之间的行政隔阂和信息不对称，促成人大对政府分工管理环保税收支信息的更加全面了解，以更好地发挥地方人大组织对政府权力的全方位监督。例如，2013 年，湖北省人大常委会预算工作委员会分别与省财政厅、省审计厅、省国税局、省地税局签署了《关于建立沟通协调工作机制的若干规定》，建立了人大与财税审计部门的沟通协调工作机制。借鉴于此，针对环境治理问题的突出性和严峻性，有必要在环保税实施后，扩展该机制的政府参与部门范围，将环保管理部门、环境监测机构等加入其中，以此增强地方人大对本地区环保税收支和环境治理成效等信息的精准认识，推动人大与政府部门间信息共享、沟通协调和工作配合的常态化和规范化。② 增强地方人大预算工作委员会成员的专业知识，形成组织成员知识结构的复合化。不仅要吸纳专家学者参与人大预算监督咨询，更要从地方人大自身的组织人才建设下功夫，实现预算工作委员会由官僚机构向专业机构转轨，具体组成人员可由财政部门、税务部门、审计部门等行政官员、专家学者、人大代表等组成，在对某一问题进行预算审查和监督时，例如环保税的预算收支，还应当让环保部门参与进来。
（二）环保税预算过程：民主、规范、绩效、公开(www.xing528.com)
在环保税支出的政府预算阶段，应当体现出民主、规范、绩效和公开等现代公共预算品质，通过提升预算民主，拓宽公众参与环保税预算过程的权利路径，严格规范政府部门预算支出行为，确保每一笔环保税的支出都遵循预算法治理念，建立以结果为导向的绩效预算机制，根据预算执行效果的反馈情况，科学评价和监管预算部门的支出正当性，推动各级地方环保部门预算公开化，打造公开透明的责任政府与阳光财政。只有基于民主预算、规范预算、绩效预算和公开预算的现代化预算治理，才能为环保税的专款专用建立公众参与、权力规范、绩效保证和公开透明的预算民主氛围和预算法治环境。由排污费向环保税转换之后，地方应当重点突出环保税收支过程的预算法治原则，从构筑民主、规范、绩效和公开的地方预算制度出发，培育省内地方民众参与预算收支过程，监督政府环境治理权力行使的民主精神和权利意识，完善各地方环保部门执行预算的实体准则和程序规则，对于违反环保税支出规定的不法行为加以法律追责或政治问责，建立环保税支出的绩效考核机制，将支出效果与环境治理成效相对接，推进各级环保部门主动、及时且全面地公开环保预算，让民众知悉政府收取和支出环保税的基本信息，在保障公民知情权的基础上发挥社会监督力量。
以构建参与式预算机制为中介疏通公众参与环境治理的通道。在环保税的实施阶段，围绕环保税的税收征管议题，形成多方主体的良性互动关系已普遍流行，例如国外很多政府都设立了诸如“绿色税收改革委员会”之类的机构，积极促成政府公共机构和私人主体之间的经常性对话和磋商。[41] 但这种侧重收入层面的征管协作机制，更多体现以政府税权为中心，未能凸显更强烈的民主韵味。在强调收支一体下的纳税人权利保护这一宪制民主课题下，如何在环保税收入的预算支出阶段，让民众更好地参与其中，建立起参与式预算下的财政民主机制，尤为关键。尤其是对环保支出而言，其同普通公众切身利益关联甚大，真实世界中，环保事权是一类向下倾斜的共享事权，基于环境信息以及区域资源禀赋的异质性，地方政府在环保支出层面掌握的话语权较大，这种格局有其合理性— 地方政府由于贴近辖区居民，故其提供之公共产品更契合居民的需求。然而，此种合理性尚存在于理论层面，真正转化为实践，还需要辖区居民不再扮演“沉默的大多数”，而是确能经由畅通的意见表达渠道反映诉求，这正是参与式预算与环保支出天然相适应的内在逻辑。
以预算法治为基石构筑环保税预算支出过程的行为规范。“规范预算是较为隐秘的现代预算品性表达，却是现代预算制度构建的基石要素。”[42] 预算治理现代化的首要之义便是推进预算法治化，新预算法的立法宗旨便体现于此。因此，保证环保税的专款专用原则，还需在预算法治框架内进行，具体应从预算控权和公共利益至上的观念革新，预算规范、全面、透明的原则厘定，技术、责任、程序等机制再造三方面破局。[43]
以绩效预算为核心建立环保税预算支出结果的有效保障。20 世纪80 年代后，澳大利亚、英国和美国等国家推行了一项“结果导向型的绩效预算改革”。在这场预算改革中，最为显著的特点就是以结果为导向、以绩效评价为关键、以分权为激励、以监督和责任为约束。[44] 我国现行预算法第12 条所列的几项预算原则中就有“讲求绩效”，且在预算的各个阶段都要求保证预算结果的绩效产出。为此，在强调落实环保税支出过程的专款专用原则的同时，也要注意确保支出的结果有效，规范性与有效性在现代政府预算中发挥着二重奏功能。[45] 对此，2018 年9 月中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确了“构建全方位预算绩效管理格局”的目标任务，这对于我国环保税的预算治理具有最高指导意义。因此，针对环境税部分的预算管理，应当在确立专项支出本位的基础上，着重强调环境税支出的效益评价，该评价标准离不开客观上的环境保护技术标准，更离不开主观上的社会公意评价标准。此外，应当厘清绩效预算之前提要义为规范预算之实现，只有符合环保税法收入准则和预算法支出准则的绩效预算管理行为方是正当且有效的。
以预算公开为依托开拓环保税预算权力行为的公众监督。2014 年预算法修订的一大亮点，就是实现了预算公开的制度化、法治化和规范化，第14 条规定对于经人大机关批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，政府负有公开义务，民众拥有公共财政知情权。因此，在环保税实施以后，地方应严格依照预算法的规定，确保各级环保部门主动和及时公开地方环保税支出相关的预算信息，以供社会监督，对于不依法公开的政府部门，应根据预算法律法规的相关规定给予相关责任单位和人员以法律追责或政治问责。
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