高校法律地位：权益保护与治校问题

法律地位通常是指主体在法律关系系统中所属的法律类别、所具有的法律属性，以及由此相应所产生的权利义务等。高校的法律地位决定着高校的行为能力和行为方式。经过多年来的高等教育体制改革，高校的法律地位发生了根本性的变化。其中有些变化已经在立法中得以体现，还有一些触及权力和利益重新分配的变化虽未被立法所肯定，也在事实上发生着，并对社会运作提出了新的问题与挑战。明确高校法律地位对规范学校权利义务、保护学生合法权益、实现依法治校具有重要意义。

（一）我国高等学校法律地位的历史演进

近现代意义上的我国高等学校萌芽于19世纪末期。但由于当时的政治体制依然是清王朝的封建专制统治，官方和民间的教育正途依然是科举制度。因而在此阶段出现的新的教育机构在专业设置、办学水平等方面都存在着缺陷，而且整个萌芽阶段的高等学校发展举步维艰、荆棘坎坷。

历经漫长的抗日战争和国内战争，伴随着中华人民共和国的成立，中国的高等教育再次面临变迁与转型的压力。由于中华人民共和国成立初期以及之后的很长一段时间内，中国的政治经济社会体制等方方面面都受到苏联模式的影响，使得高等教育体制也面临同样的问题，即怎样用苏联模式来改造我国的高等教育体制，如何使之适应中国政治经济体制的需要。面对这种迫切的现实需要，在政府主导的决策层的推动之下，中国自上而下地开始进行高等教育体制的改革与转型。

随着中国政治体制改革的进行与深化，在实施改革开放之后，中国的高等教育体制进入了一个新的历史时期。以1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁发为标志，中国的高等教育体制再次转型。这次转型虽然仍是体制内的转型，但是这种教育体制内的转型是与政治经济体制的转型同步进行的。我们仍然强调借鉴外国的先进办学经验，但是这种借鉴已经突破了过去那种断章取义式的、纯粹制度移植式的借鉴方式，开始着眼于对高等教育本质、功能、作用、价值的追求，注重从高等教育的内涵上去重新塑造适合中国国情的体制，对原有的高等教育体制在宏观层面及微观层面都进行着进一步的改革与转型，而且这种转型才刚刚开始。

（二）我国高等学校法律地位的发展态势

由于政治经济体制的演进，在对高等教育的价值、本质尚未形成正确认识的情况下，模仿他国的办学模式，希望通过简单地模仿能够确立中国的高等教育体制，然而就是这种舶来的体制使得中国的高等教育一路走得极其不易。

1.从政治化走向社会化

从第一个近现代意义的中国高等学校的建立，至中华人民共和国成立之后雨后春笋般出现的高校、学院的成立，整个高等学校的发展历史都是围绕着政治体制的转变而进行的。几乎每一次高等教育体制的改革与转型都有着深刻的政治背景。这就使得作为高等学校在功能定位上也被赋予了更多的政治功能，而不是单纯地承担着社会功能。由于不同时期的不同需要，高等学校的社会功能和政治功能的比重也呈现出相关变化。从整体发展趋势来看，高等学校还是从政治化逐渐地走向社会化，其中有政治体制稳定的原因，也有社会民主、社会权利发展的功劳，还有高等学校自身价值的回归。

2.从行政权力主导走向学术权力主导

学术系统和行政系统共同构成了高等学校系统，由此派生的学术权力与行政权力也共存于统一体系，二者彼此依赖，又彼此矛盾，在此消彼长的冲突与协调中主宰着高等学校的权力结构。从权力的属性和根源来看，学术权力是高等学校的根本属性要求，也是高等学校安身立命之根本，而行政权力是高等学校有效运转的基本需要，是对学术权力的有力保障。但是行政权力在发挥保障作用的同时，也会产生双刃剑效应，会对学术权力不断地吞噬，出现行政权力的泛化。从高等学校的萌芽、培育、发展、改革的整个历程来看，大多数时候行政权力占了上风。但是透过高等教育改革的态势，“学者治校”呼声越来越高，象征学术权力的学术组织逐渐成熟，学术权力在逐渐增强，行政权力主导型的高等学校逐渐向学术权力主导型的高等学校过渡。

（三）我国高校法律地位的争论

在中国，直至20世纪90年代后期，才因为频发的高校与学生间的纷争而引起对高校法律地位的重视。此前，学校与学生间的纷争往往都是通过主管行政机关裁决或调解了事。随着法治教育的发展，法制理念普遍推行，学生权利意识提高，逐渐有教育纠纷走上诉讼之路，尤其是1998年发生的“田某案”，作为教育纠纷诉讼的一个里程碑案例，对我国高校法律地位的解读与界定产生了重要影响。但是司法实践并未解决根本性问题，在“田某案”后相关法律规范仍未明确高校的法律地位，司法实践的态度也不尽统一，学术界由此而引发的高校法律地位的争论也依然在进行。

1.事业单位法人说

我国学者最初将高校定位为“事业单位法人”。“事业单位法人”源于民事法律的《中华人民共和国民法通则》的规定。1986年实施的《中华人民共和国民法通则》第三章将法人分为企业法人和机关、事业单位、社会团体法人。1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》对《中华人民共和国民法通则》的规定做了进一步的阐释，该法规第二条规定，“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。学者认为，这里的“法人”主要是指民法意义上的法人，学校法人也只是民法上的一般法人，仅仅具有民事主体的资格。尤其是，我国《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）和《高等教育法》对学校法人地位所做的相关规定中，都只有关于学校在民事活动中独立承担民事责任的内容，如《教育法》规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”，并规定“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。1998年《高等教育法》颁行，规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，并规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。据此，传统观点认为，学校属于“事业单位法人”。

事业单位法人是我国特有的法律用语，“事业单位法人说”在我国有其产生的特定历史背景，该学说看似严格解读了现行法律法规的规定，但只能说是对立法的一种形式解读，具有片面性和局限性，没能很好解释高校“准行政行为”的权力来源，无助于现实问题的解决。因此，“事业单位法人说”已经难以适应新形势下高等教育活动的需求。目前法律法规虽未明确，但是我国事业单位系统庞大，种类繁多，缺乏类型化，如果根据现行法律制度，一方面将高校作为承担社会公共服务职能的事业单位，另一方面又通过民事法人资格来确定高校的法律责任，如此双重定位既不能清楚地定位高校的法律地位，而且容易让高校陷入不同法律关系的混淆之中。这也就是我们为什么常常面对一个非常尴尬的境地：一方面，我们习惯于将高校等作为事业单位，并将其区别于国家机关，但是高校却在行使着一些特殊的权力，如招生、授予学位、纪律处分等，从其属性上来看，这些权力都带有一定的公权力性质，但是高校本身又不等同于行政主体；另一方面，我们无论如何也无法将高校与学生之间的所有关系都定性为平等主体之间的民事关系，因此难以将彼此间发生的纠纷都纳入民事诉讼中，但是事业单位与其成员之间的争议又被排斥于行政诉讼之外。这一矛盾定位的原因在于我国社会结构中没有有效区分公域和私域，因而法律体系中也就没有公、私法的有效区分，且我国法人制度尚有待完善，在此之前，我国高校的法人权利只能直接从民法中获得依据。实现我国公法和私法的区分，明确高校的公法地位已显必要。

事实证明，“事业单位法人说”虽然严格解释了现行法律，但无法准确反映高校的法律定位，尤其是难以解释作为民事主体的高校为何会拥有诸如招生、处分、授予学位等权力。作为行政法规的《事业单位登记管理暂行条例》虽然界定了事业单位从事社会公共服务的职能，让高校似乎具有公法人的性质，但依然未能明确高校在行政法上的地位。根据后来实行的《高等教育法》第三十条的规定，也只能判断高校有资格作为民事主体参与民事活动，至于其是否享有其他主体资格，法律并未明确。如果仅从“事业单位法人”产生根据来看，高校似乎只能作为民事主体参与民事活动，如此则无法解释高校所享有的诸如招生、纪律处分、颁发学业证书等权力。因此，将法人制度仅限定于民法中的一项制度的传统观点未免有些片面，毕竟法人制度作为一种基本的法律制度，不管是在民事法律关系，还是在经济或行政法律关系中，甚至在刑事法律关系中，法人都可能作为主体，这实际上已经远远超出了民法的范畴。(www.xing528.com)

2.行政主体说

该类观点一般从高校所享有的招生、学生处分权等出发，认为高校属于法律、法规授权组织，具备行政主体资格。行政主体是指“依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此而产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织”。很显然，高校不属于行政机关，那么其是否属于法律、法规授权的组织？有学者认为，我国《教育法》第二十九条规定，学校及其他教育机构行使下列权利：按照章程自主管理；组织实施教育教学活动；招收学生或者其他受教育者；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的学业证书；聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；管理、使用本单位的设施和经费；拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；法律、法规规定的其他权利。在《教育法》赋予学校的九项权利中，如其中的招生权、学籍管理权、对师生的奖励和处分权、授予学历学位证书权等，“具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权的主要特征，在性质上应当属于行政权力或公共管理权力，因而高校是法律法规授权组织，具备行政主体资格”。有学者在分析“刘某某诉北京某高校学位案”时认为，《教育法》赋予高校的九项权利中，有些权利如招生权、学籍管理权、处分权、授予学业证书（包括毕业证和学位证）权等具有行政权力的性质。因此，高校在行使这些权力时，可以认为是法律授权的组织，可视为行政主体。

我国传统上习惯于将行政活动主要理解为国家行政机关的活动，但是随着社会的发展，公共行政还包括社会公共组织的行政。因此，随着公共管理的社会化，行政主体也表现出了多元化，公共社团和事业单位也可以行使一定的行政权力。因此，有学者认为，由于高校与学生之间是管理与被管理的关系，高校根据相关法律法规的授权在实施诸如招生权、学位授予权、奖励或处分权等的行政管理权时，受我国教育法律法规的限制和调整，独立承担法律责任，很明显，高校虽不是国家机关，但具有行政主体资格。也有学者从保护学生权利角度出发，提出高校在行政法律关系中，与教师和学生发生教育教学管理关系时，是行政主体。该种观点认为，在我国行政法律救济中，只有行政主体才是适格的被告，在高等学校教育管理中，当学生的权益受到侵害时，如果学校不是行政主体，就不能成为被告，故学生的权益无法得到保证，因而赋予高等学校行政主体资格不仅是必要的，而且是亟须的。

司法实践中，法院在1998年的“田某案”判决中确立并论证了学校作为行政主体的可能性和合法性，并引用了有关的法律、法规，进一步指出对因学校行使行政权力引起的争议，可以使用《行政诉讼法》予以解决。高校作为行政法上的特别法人地位在司法实践上得到了回应。司法实践中，为了解决这些矛盾，通过“法律法规授权组织”这一概念，将高校一些作为法律法规授权组织实施公权力的行为视为行政行为而纳入行政诉讼管辖范围。但这毕竟属于权宜之计，并未在根源上解决法律法规为何授权、何种情况下授权、对谁授权等基本理论问题。该案作为个例，在实践中并未得到后续司法实践的接受与立法上的认可，一定程度上来讲也仅具有宣告意义。因此，“行政主体说”虽然能解决高校为何享有对师生的行政处分权以及高校作为行政诉讼被告的法律地位，但是将高校笼统归于行政主体范畴，将高校与学生间的法律关系单纯视为行政法律关系，抹杀了高校作为民事主体的法律地位，因此并不能很好地解释现实中高校与学生间复杂而丰富的关系。

3.公务法人说

另有学者借鉴大陆法系国家的公务法人制度，将包括高校在内的事业单位法人定位于公务法人，是公法人中的一类。该种学说认为，公务法人具有四个不同于其他公法人的自身特点：公务法人是依照公法设立的公法人；是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，担负特定的行政职能、服务于特定的行政目的；享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能独立承担法律责任；与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系。这些特征与我国事业单位法人有很多类似之处，并认为将学校等事业单位定位于公务法人，区分公务法人与其利用者之间的不同种类的法律关系，有益于更新行政主体学说，改革现行管理和监督体制，提供全面的司法救济。

学界不乏与此相近的观点。如有学者提出，高校是根据法律、法规规章授权或行政机关委托承担某类公务的组织，这类组织不是国家行政机关，不能对外管理，但为保障公务的顺利实施，法律、法规规章授权或行政机关委托其行使与其所承担的公务有关的对外管理权。这类管理行为是代表行政机关做出的，属于公共行政的范畴。也有学者提出，高校等事业单位是准公权力主体。所谓准公权力主体，意指那些虽不具有权力属性，但却在实际事务中拥有某些权力、扮演着权力人角色的主体。高校作为一类准公权力主体，可以对公民合法的、宪法所授予的神圣的受教育权、劳动权等造成侵害，客观上充当着公权力的角色，因而也应当服从适用于公权力主体的法治原则。

公务法人制度以法国最具代表性。在法国，公务法人是以公务为基础的分权形式，对中央集权是一种限制。当“某一公务的实施需要一定的独立性时，法律把它从国家和地方的一般公务中分离出来，组成一个独立的实体，而这个独立的实体也就脱离了国家和地方团体的行政机关，以自己的名义享受权利和承担义务，被称为公务法人”，是“专门以公务为目的的法人”。据此，公务法人是专门为满足一个明确的特定目标而设定并提供服务的公共机构，不管其从属于国家还是地方政府，它在行使法律授予的行政权时具有法律上的独立地位，以自己的名义享受权利和承担义务，只接受国家或地方政府对其行使法律所规定的监督权。“公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事关系，也包括公法关系即行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。”法国将高校脱离行政性公务法人的系统而作为独立的一类，使高校获得更多的自主性，便于适应高校学术自由的需要。我国高校与法国高校的功能及特征都有相同之处，虽然目前尚无关于“公务法人”的制度，“公务法人”仍仅作为一个法学概念存在，但是理论上的借鉴将有助于现实问题的厘清。在我国法院将诉讼活动区分为民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼的前提下，用公务法人理论来解决高校的“事业单位法人”定位很有现实意义。

（四）我国高校属于公法人中的特别法人

确立高校的法律地位，应当建立在对高校组织特性认识的基础上。高校作为一种特殊的社会组织，具有不同于其他社会组织的组织特性。涂尔干曾经这样描述大学：“很少能找到一种机构，既是那么统一，又是那么多样，无论它用什么伪装都可以认出；但是，没有一个地方，它和任何其他机构完全相同。”^[13]从其产生及发展历史不难看出，高校区别于其他社会组织的核心特征在于其主要是围绕知识研究和传播而开展活动。当知识和高等教育在现代社会中扮演越来越重要的角色时，高校已经日益成为社会的“轴心机构”，成为社会发展的动力之源，也越来越多地卷入社会的政治、经济、文化等生活中，对高校实施适度并富于成效的控制实属必要。国家自然希望其能通过有力的控制来确保高校为公共利益服务，这些控制是不可避免的，而且适当的控制是有益的，毕竟实施教育是国家的责任，更何况这些控制在大多数时候是合理有效的，但是控制一旦过多，很可能会不适当、官僚化或者产生其他负面影响。国家控制的界限在何处？高校服务公共利益的责任以及抵制控制的底线又在何处？

在计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，我国高校的办学自主权得到重视，但体现自主权的法律地位并未确定。20世纪80年代以前，我国高等教育处于“与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的教育体制”之中，高等教育在由公共财政经费维持的科层化社会体制中，通过“集权化、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的行政管理”来实现。在这种体制下，高校的一切行为都直接或间接地涉及政府的行政管理，高校实际上具有类似政府机关内设机构的性质，是国家行政系统的一个组成部分，当然，在整个国家行政系统中，高校只是国家行政机关的附属物，是由公共财政拨款维持运转的不具备法人资格的事业单位。1985年中共中央、国务院发布《关于教育体制改革的决定》，提出“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。在简政放权的改革目标之中，“扩大高等学校办学自主权”第一次被提出。在此后中共中央、国务院发布的系列文件，如1993年的《中国教育改革和发展纲要》中，高等教育体制的改革目标不断被深化和完善。从教育体制改革历程来看，改革的每一步发展都是“由中央决策层设计，通过行政系统向下推行”，高校作为办学实体的自主性并未得到体现。高校与教育行政主管部门之间仍然是“以隶属性为基本特征、以命令与服从为基本内容的纵向型法律关系”，这种关系不仅是一种典型的行政法律关系，而且是一种典型的内部行政关系。可以说，国家虽然赋予高校一定的办学自主权，但是在高校与政府的传统关系没有得到根本改变之前，高校的办学地位不可能发生根本性的变化。而且，更为重要的是，不管政府文件中如何规定，高校的法律地位及办学自主权从未在立法上得以体现，这也意味着高校的办学自主权缺乏合法性，高校办学自主的法律地位并不确定。

直至1995年，我国制定颁行《中华人民共和国教育法》，从立法上确定了学校的法人地位。《教育法》第三十一条、《高等教育法》第三十条规定了高校的法人资格及自主办学的实体地位。但是随着政府的部分行政权力向高校转移，引发了政府与高校间部分具有行政性质的法律关系的变化，但是国家法律却未对其进行必要的规制，权力的扩张本性极易导致失范行为的发生。现实中高校学生纪律处分纠纷不断即是有力的证明。法律虽然赋予高校法人资格与“自主办学”的合法身份，但是对其所属法人的性质模糊、自主办学权利范围的界定笼统，既未明确高校与政府间、高校与学生间的法律关系，亦未对高校法人自主办学行为制定必要的规约，这导致实践中高校与学生间纠纷不断及纠纷解决不力。

我国当前正在推进依法治国和依法治校，实现高校管理的法治化，健全的法制保障固然必不可少，理论上的澄清与观念上的转变也极为重要。我国虽然并无公私法之分，但受大陆法系影响较深，很多方面较为相近。以大陆法系国家公法人的概念来解读我国高校有助于明确高校的法人性质与法律地位，有助于将依法治校从理想目标推向现实。教育法作为调整教育行政关系的法律规范的总称，在我国法律体系中应归为行政法，属于大陆法系国家公法的范畴。因此，作为我国教育法律体系重要组成部分的《教育法》和《高等教育法》在性质上都属于行政法的范畴，据此而设立的高校也应为公法人。

高校在性质上是公法人，但与国家机关公法人不完全相同，是国家为了特定目的而设立的公益性服务机构。高校一经设立，就负有提供高等教育服务的义务。《高等教育法》规定，我国高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。设立高校应当符合高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。从法律规定来看，我国高校是为公共利益而存在的为公众提供高等教育服务的公法人，由政府举办和维持，以提供非营利性的公共教育服务为目的，是为了公共利益而存在的主体，是高等教育行政链条上的最后一个环节。它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的。现代行政理论认为，在福利国家时代，“行政并非仅是国家实现法律与行政目标的手段，而是应当作为实现国家福利目的的工具，来满足社会正义的需要”。公共教育作为一种以公共利益为目的、为公众提供教育服务的活动，成为国家福利行政的重要组成部分。行使公共教育职能的主体随着行政内涵的发展而发生变化，成为独立于行政机关之外的行使行政职能的主体。这些主体本身并不属于发号施令的行政机关，它与作为机关法人的行政机关之间存在着既独立又合作、分工与对抗之关系。为达到对公共利益的分配和维护之目的，国家赋予高校一定的公共权力，当然，该权的行使必须符合国家和社会的公共利益，不可滥用。该公共权力具有双重性质，相对于国家而言，是一种权利，如高校可以依照章程自主管理，拒绝任何组织和个人的非法干涉，自主使用学校财产和经费等；相对于学生而言，又是一种公权力，是国家通过法律授予的招生、管理和奖惩学生等的权力。可以说，这种为分配和维护公共利益而行使的公共权力属于特殊的行政权力。虽然高校行使的部分权利具有公权力属性，但这并不意味着高校在任何场合都是行政主体，正如《高等教育法》规定高校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。据此，当高校实施不同行为、参与不同法律关系时，会出现不同的法律身份。因此，假如简单根据《高等教育法》仅将高校定位成民事主体，则无法解释高校拥有国家赋予的公共权力，且在事实上与学生之间处于不平等地位等现象。

综上所述，我国高校不仅具有公法人的共同特征，当前对自主权的要求也极为强烈。明确高校的公法人地位，尤其是将其与其他公法人加以适当区分，既符合我国高校的现实，也与国际趋势保持一致，对高校在法定范围内自主办学将起到积极的促进作用。