高校学生纪律发展历程：权利义务与法治化研究

中华人民共和国成立70多年来，高校与国家的关系发生了巨大的变化，有关高校学生纪律处分制度也随之发生巨大变化。相关法律制度对高校学生纪律处分的规定，大致可以分为以下三个阶段：

（一）高校学生纪律处分规定的探索阶段

自1952年院校调整，我国逐步建立起计划经济体制下的大一统的、高度集权的高等教育模式，所有高校都是公办院校，国家处于绝对的主导地位，政府举办高校、进行宏观管理，也直接干预高校的内部管理。政府身兼举办者、管理者和办学者三种角色，从而形成了以行政命令为主的高度集中的高校管理模式，政府与高校形成绝对的命令与服从的行政管理关系。

计划体制下的高等教育立法在这个过程中经历了诸多磨难。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年的《中华人民共和国宪法》都有关于教育的条款，对我国教育事业的根本问题作出规定。这一时期教育领域的主要精力在接收、改造和创办高校，相关的管理制度和法规的拟定也在同步进行，如关于高等教育的重要行政法规有：1950年8月的《高等学校暂行规程》、1950年8月的《专科学校暂行规程》、1954年7月的《高等学校课程考试与考查规程》、1956年5月的《中华人民共和国高等学校章程草案》等。基于当时的特殊背景和国家的主要任务，以上四部关于高等教育的法规除了规定学生应具备坚定正确的政治方向、服从党的领导并具有社会主义政治觉悟、遵守法律的规定外，没有对学生在校内的具体行为作出纪律要求。制定学生违纪处分条例还没有提上日程。

从1958年到1960年，与社会主义建设道路的探索相适应，我国在高等教育领域开始了一个突破“苏联教育模式”的教育革命。这一阶段的重要的高等教育规章有：1960年10月的《关于全国重点高等学校暂行管理办法》和1961年9月的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）（简称《高教六十条》）。《高教六十条》是根据我国高等教育的实际情况制定的高校管理条例，涉及高校工作的各个方面。到1963年初，全国试行这个条例的高校共222所，省、市、自治区的高校共27所。而后为了规范高校管理，1978年10月教育部又修订试行，基本沿用到1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》印发之前。《高教六十条》中对于高校学生纪律制度做了简单规定，如第三十二条第三款规定，学生要严格遵守国家法令、校规和学习纪律；第三十五条第二款规定，对于破坏学校纪律的学生，应该分情况给予批评教育，或者给予警告、记过、留校察看直至开除学籍的处分；第五十二条规定，系务委员会作为全系教学行政工作的集体领导组织，由正副系主任、系党总支书记、教学研究室主任及教师若干人组成，负责执行学校党务委员会、校务委员会的决议和校长的指示，并且讨论和决定本系学生的升级、留级、退学和奖惩等事项。1978年教育部对《高教六十条》进行了修改，基本精神未变。直到1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》发布以前，我国高校都是以《高教六十条》进行运作的。《高教六十条》相较于以前来讲，应该说有很大进步，在规范学生行为、维护高校秩序方面发挥了积极的作用，但是也显而易见，并无对学生纪律处分的程序性规定，更无对学生权利救济途径的规定。

（二）高校学生纪律处分规定的创建阶段

1978年十一届三中全会的召开，标志着我国进入改革开放的时代，随着高校招生的恢复，高等教育发展迅速，对高校学生管理提出了新的挑战和要求。虽然当时教育体制改革与教育立法工作进展缓慢，但仍有部分法规出台并发挥了积极作用。教育部曾于1978年12月颁布了《高等学校学生学籍管理的暂行规定》（简称《暂行规定》），对学籍管理的各个环节进行了系统梳理和规范，是我国第一份系统的规范高校学生管理的重要文件。1983年1月教育部颁布的《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》（简称《管理办法》）从某种意义上来讲是我国精英型高等教育学生学籍管理的范式。该规定将学生纪律处分的种类设定为警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍等六种，并明确规定了可给予勒令退学或开除学籍处分的五种情形。《管理办法》要求处分要“适当”，并要允许本人申辩、申诉和保留不同意见，对本人的申诉学校有责任进行复查。对学生作出勒令退学或开除学籍处分的，应由学校审批并报省（市、自治区）高教主管部门备案；对因有反党、反社会主义言论和行为而被开除学籍的，须报经省（市、自治区）党委有关部门审批，所有处分材料均归入本人档案。该规定对高校学生纪律处分做了比较全面的规定，不仅明确了高校学生纪律处分的种类和部分处分情形，更难得的是对处分原则、处分裁量、处分程序及学生权利救济、处分存档制度等作出规定，虽然存在立法层级较低、程序性规定较为简单、学生权利救济途径单一等问题，仍体现了教育法制建设的发展倾向，在当时的历史环境下，值得肯定。

1985年到1992年这段时期，是我国教育领域全面启动改革、摸索改革的新时期。1989年3月的《关于改革高校毕业生分配制度的报告的通知》，以及1990年7月的《普通高等学校招收自费生暂行规定》，应该说对于高校与学生之间的法律关系产生了一定的冲击，对以往高校学生自入学到毕业全由国家参照干部管理进行包办的管理模式提出了挑战，也随之带来一系列内部管理上的问题。随着社会体制改革的推进，高校学生管理制度进入了初步法制化时期：1989年11月国家教委颁布《高等学校学生行为准则（试行）》，1990年1月国家教委颁布《普通高等学校学生管理规定》（简称《管理规定》），同年9月颁发《高等学校学生安全教育及管理暂行规定》及《高等学校校园秩序管理若干规定》。如《高等学校校园秩序管理若干规定》第十八条规定：“对违反本规定，经过劝告、制止仍不改正的师生员工，学校可视情节给予行政处分或者纪律处分；属于违反治安管理行为的，由公安机关依法处理；情节严重构成犯罪的，由司法机关处理。师生员工对学校的处分不服的，可以向有关教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内作出处理决定。”这些规章在当时都曾发挥积极作用，尤其是1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》运行了15年，虽然现在看来，它有太多的缺陷，如学生处理和违纪处分标准过于含糊、缺乏对学生权益的救济制度、存在与国家基本法律不一致的特殊规定等，但在当时，作为普通高校学生管理的基础性规章，不仅从宏观层面指导和约束高校的学生管理工作，更为促进学生德、智、体等全面发展提供了法律保障。(www.xing528.com)

1992年邓小平南方谈话为高等教育体制改革提出了目标。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高校的权利和义务，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《教育法》，作为我国教育法律体系的“母法”，着力构建了新时期高等教育管理秩序的基本框架，为全面实施依法治理高等教育提供了基本依据。《教育法》的颁布，第一次以法律的形式确立了学校的纪律处分权，规定学校有权对受教育者实施处分；第一次以法律的形式明确了受教育者享有的权利与义务，规定受教育者应当遵守法律法规、学生行为规范及所在学校的管理制度，明确保护受教育者的合法权益，规定受教育者对学校给予的处分不服可向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或者依法提起诉讼。

（三）高校学生纪律处分规定创建阶段的发展阶段

1997年9月中共十五大召开，大会强调要进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法治，提出了依法治国，建设社会主义法治国家的战略目标。从1980年颁布《学位条例》到1995年实施《教育法》，一系列教育法律法规的制定和施行，结束了我国高等教育工作无法可依的局面。但是，完整系统的高等教育法尚未真正实现，因为没有专门法对高等教育所涉及的许多复杂关系和特殊问题进行专门规范。1998年8月29日全国人大审议通过《高等教育法》，以法律的形式进一步规范中央和地方、政府与高校的权责关系，扩大高校办学自主权和地方高等教育的管理权限，标志着我国高等教育法律体系基本确立。从历史的角度来看，该法作为总结中华人民共和国成立以来尤其是改革开放过程中高等教育法制建设的成果，是适应社会主义市场经济体制建设的需要，是高等教育改革和发展的必然结果，是一部具有一定总结性和前瞻性的法律，虽然在今天看来《高等教育法》仍属于宣言性立法，条文原则性、概括性和实体性较强，程序性要求较为缺乏。《高等教育法》仅在第四十一条授权高校的校长对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分。作为高等教育的基本法，没有也不可能对高校学生纪律处分做非常详细具体的规定，但是对于高校学生纪律处分权的规定依然过于简单、模糊，有待完善。

1999年起，普通高校开始大规模扩招，学生数量的剧增以及生源质量的下降给高校内部管理工作带来巨大压力，高校与学生间的摩擦与纠纷也不断产生。1990年教育部发布的《普通高等学校学生管理规定》在实施过程中暴露出诸多不足。为此，教育部不断出台用于引导和规范高校内部管理工作的规章及规范性文件。如1999年12月《教育部关于加强教育法制建设的意见》明确指出：“培养和造就21世纪的一代新人，根本上要靠法治、靠制度保障；教育改革和发展中出现的新情况和新问题，要求更多地运用法律手段予以调整、规范和解决。”此外，针对学校的法治观念和依法管理意识比较薄弱、依法治校的制度和措施还不健全、依法治校还没有完全成为学校的自觉行为等问题，2003年7月教育部出台了《关于加强依法治校工作的若干意见》，要求学校在日常教育教学活动中要树立以人为本的理念，自觉尊重并维护学生的人格权和其他人身权益，严格保护学生的受教育权；对学生的处分应当做到实事清楚、证据充分、依据合法，符合规定程序；要建立校内学生申诉制度，保障学生申诉的法定权利；对学生作出处分决定应当经过校长办公会议讨论通过，保障学生的知情权、申辩权，并报主管教育部门备案等，并将建立完善的权益救济渠道作为推进依法治校工作的目标。该意见可以说是对1990年《普通高等学校学生管理规定》的补充与完善，但是限于其规范性文件的效力问题，对高校学生纪律处分权的实施仅有一定的指导意义，未能从根本上解决高校学生纪律处分的权源及学生权利救济等问题，也未能就处分程序作出明确要求。

随后，根据教育实践的需求，国家陆续出台《国家教育考试违规处理办法》（2004年5月）、《高等学校学生行为准则》（2005年3月），并于2005年3月修订《普通高等学校学生管理规定》。它是在高等教育理念不断发展、国家法制建设不断完善、公民权利意识不断增强的背景下出台的，其要求高校学生管理应当遵循“育人为本，依法建章，规范管理，加强监督”的原则，体现“育人为本、德育为先”，不仅强化了高校的育人功能，也针对实践中的突出问题，强化了相关管理措施，如学生处理和违纪处分标准更加明确清晰、对学生违纪处理程序更加规范、确立了学生权益救济制度，进一步规范高校的学生管理工作。但是，作为部门规章，它对高校学生纪律处分权的规定及处分种类的设定，一直为学界所诟病，实践中也成为司法介入高校学生纪律处分纠纷的一大障碍。它的出台依然没能很好地解决高校学生纪律处分的相关问题，教育部出台的《全面推进依法治校实施纲要》（2012年11月，以下简称《实施纲要》）即可力证。《实施纲要》再次强调学生管理制度应当以学生为中心，体现公平公正和育人为本的价值理念，尊重和保护学生的人格尊严、基本权利，要求高校要切实提高运用法治思维和法治方式进行管理的能力，准确把握权利与义务、民主与法治、实体与程序、教育与惩戒的平衡，实现目的与手段的有机统一。该《实施纲要》作为规范性文件，并没有规范高校与学生的权利义务，仅仅是对已有规定的强调，是教育部在全面总结各地依法治校经验、做法的基础上研究制定的，其反映了实践中依法治校尚未真正实现。其所特别强调的内容，固然是某些高校的优秀经验与好的做法，但也同样是大多数高校尚未做到的方面。高校学生纪律处分的法治思维与法律手段有待进一步提升与发展。

迄今为止，应当说我国高等教育法律体系结构已基本确立，尤其是《高等教育法》的施行，标志着我国结束了高等教育无法可依的局面，也标志着我国高等教育管理体制纳入了法治化轨道。当然，随着社会主义民主法治和政治文明建设的推进，教育改革的不断深化，高校的发展环境、发展理念和发展方式正在发生深刻变化，迫切需要全面推进依法治校，发挥法治在学校管理中的重要作用，提高学校治理法治化、科学化水平。高校学生纪律处分是高校管理工作的重要内容，运用法治思维和法治方式实施学生纪律处分，是高校贯彻依法办学，落实学生主体地位，形成自由平等公正法治的育人环境的必然要求。