职业教育中的校企合作与制度创新

1978年以前的职业教育校企合作模式一直沿用“半工半读”。^[1]改革开放后,为适应当时经济体制,国务院提出教育改革要突出教育结构与经济结构相适应,满足各行各业的用工需求和改善就业。^[2]这一时期的职业教育以中等职业教育为主,办学与管理主要由各行业部门主管,呈现一种割据状态。受计划经济体制影响,职业院校成为企业或行业的一部分,但与20世纪50年代的学徒制、“招工即招生”等模式不同,国家职业教育政策变为招工先招生,行业部门继续垄断了职业教育,招生双轨制、内部培养、分配处于行业(企业)的控制之下。虽然形成了行业部门条块割据的封闭劳动力市场,但在城乡二元结构、严格的户籍制度以及国家对城市职工大量补贴的大背景下,读中专成为身份转换、就业的主要途径之一,政策激励效果得到前所未有的放大。高职院校的雏形也初步形成:一些中央部门直属的重点职业学校开设高职班,经济发展较快的城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学。

从1978年到20世纪80年代的中后期,由于国家用工政策的变化,^[3]中职学校代替了企业原有的师徒制内训体系,成为技术工人的主要来源,但在校企合作方面上延续了20世纪50年代的生产实习、校办工厂和半工半读等形式。1958年,刘少奇提出了“两种教育制度和两种劳动制度”“半工半读”,校企合作模式从此盛行,并延续到20世纪90年代,目的是满足战后和“文革”后国民经济恢复对人力资源的大量需求,学校附属于工厂生产部门,并通过师徒之间的契约进行技能传授。生产实习为20世纪80年代主要的校企合作形式,学校作为行业内独立的技能人才培养单位,在行业部门的行政指令下,^[4]按照教学大纲、课程设计与指定的一个或多个企业进行合作,技能学习同样沿袭了工厂师徒制。校办工厂同样为1958年中央教育工作会议提出的“教育与生产劳动相结合”的产物,主要功能是除解决学校办学投入不足外,也采取师徒制进行技能传授。

值得注意的是,虽然中职学校取代了厂内师徒制,但厂内技术熟练工人作为技能产权主体的属性没有改变。中职学校仍然需要借助行政指令与企业建立合作关系,在实施层面上,技能形成还是需要通过实质化的师徒关系才能保证校企合作的效果。这里需要回答的是,无论企业内训制还是专门的职业技能教育制,“师徒制”为何始终是校企合作的核心。这就涉及一系列的产权制度安排来保障上述过程的完成。

传统观点认为,师徒制能够有效地克服人力资本投资的外部性,有利于企业技术积累和创新(王星,2014),^[5]使得企业愿意开展以师徒制为核心的校企合作。这种观点注意到了微观层面技能形成的外部性问题,忽略了国家的制度产品是如何保障校企合作的有效性,即国家的何种产权秩序激励校企合作的参与者。阿尔钦和德姆塞茨(1972)^[6]一致认为,任何组织的所有权经济性,体现在这种产权制度对应的剩余权激励作用上。具体到公有制经济,国家通过一次性的契约“买断”,独占了内部资产的所有权,从根本上消灭了剩余权。但由于技能的私有属性,迫使国家通过政治待遇(工人阶级、干部身份、行政级别)和经济待遇(等级工资、福利待遇)以及“终身制”“铁饭碗”等方式激励内部成员提供技能服务。

这种制度安排为校企合作的有效开展提供了可能。在校企合作的管理层,行业割据的管理体制让职业院校的监管者通过党政等级制进行激励,办得好的学校,校企合作不会差,自然能够获得晋升、提拔等正激励;反之,则通过处分、降职等进行负激励。在校企合作的实施层,技术熟练工每多带一个徒弟,其在工厂内部的工资等级、评优评选等方面就较其他工人具有优先权。如湖北某造船厂的焊工因其带徒弟成绩突出,连续两年获得行业劳动模范、个人先进代表等荣誉。而经济待遇和政治待遇又激励了职业院校学生参与到师徒制中。同时,主管部门赋予企业对学生的考核权,使得学生的技能质量得到保障。到1986年,由行业部门管理的中职学校成为这一时期我国职业教育的主体,数量达2529所,占中职学校总数的70%,如郑州、武汉、沙市等地甚至出现了职业学校在校生比普通高中多的局面。这种行业割据的职业教育在学徒入校(厂)后,只专注单一技能的学习和训练,虽有利于企业技能的提升,但不利于个体技能的全面发展,也为后期国企改革时大量下岗人员就业问题埋下了伏笔。

当这种一体化规模达到一定程度时,制度安排带来的国企巨大的组织成本、冗员以及预算软约束也阻碍了国企的进一步发展。1986年,国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》,要求自当年10月1日起,企业根据生产需求面向社会公开招聘和解聘工人,实行“劳动合同制”,国家层面开始清理国企冗员,企业职工的“铁饭碗”也从此打破。随着全民所有制企业改革,政企分开,一些中职学校的隶属关系进行调整,学校与企业之间的行政关系弱化,办学经费也无法保证。为此,国家教委、财政部出台《关于中等专业学校经费问题几项原则规定的通知》,指出中职学校的经费渠道仍按现行规定执行,“学校主管部门不要因经济体制改变或学校隶属关系的变化而影响或减少对学校的拨款”,实质上是强调行业主管部门依然对中职学校负有财政责任。尽管产权主体没有发生变化,但随着用工“终身制”的打破,技能载体——技术工人流动性增强,传授技能反而增加了“师傅”的就业竞争。显然,当失去了制度激励后,通过师徒制传授技能的交易成本明显上升,职业院校的校企合作面临困境。一些学校的学生到企业进行生产实习,甚至需要交纳一定的实习费用。

进入到20世纪90年代后,我国社会主义市场经济体制的确立,随着国企改制,各行业部门职业学校生存面临危机。在1991年出台的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》(国发〔1991〕55号)中,出现“产教结合”,要求各类职业学校通过校办产业,办好实习基地。职业学校也开始“在政府的指导下,提倡联合办学,走产教结合的路子,更多地利用贷款发展校办产业,增强学校自我发展的能力,逐步做到以厂养校”,^[7]这一时期的校企合作的主要目的是以“企(厂)”养“校”,解决办学资金不足的问题。这一时期职业教育发展普遍面临资金短缺的问题,所属行业部门大量国有企业面临改革和重组,失业率高居不下,有些地方的失业率高达16.75%。^[8]与此对应的是一个开放式的劳动力市场正在形成。^[9]尽管这个相对独立存在的劳动力市场增大了与产品市场的技能交易费用,但这一费用仍然要小于非市场化环境下内部技能管理的费用。为进一步降低内部技能管理的费用,国家层面于1998年着手调整行业企业主导的职业教育的管理体制,^[10]归口到地方政府管辖。(www.xing528.com)

高职教育的大规模发展起步于1994年全国教育工作会议提出的“三改一补”:一部分成人大学、高等专科学校原隶属于各级政府和教育主管部门,而作为补充的重点中专则归口行业部门管理,从而导致了职业教育管理体制的复杂性,使得他们在校企合作上更加趋于多样性。当时的校企合作形式主要有三:一是依托行业开展生产实习;二是建设生产实习基地(校办工厂),以厂养校;三是学校自主与企业建立合作关系,对口开展学生实习工作。

1999年,国务院授权高职教育发展权利和责任归属省级人民政府。^[11]而在这期间,《职业教育法》于1996年获得通过^[12],文本中校企合作在内涵上发生了变化:“注重为本地区经济建设服务,与企业密切联系,培养实用人才和熟练劳动者。”值得注意的是,1996年校企合作实质性内涵发生了变化,但距离职业院校与部门行业正式脱钩(1999年)尚3年有余。为何国家层面在职业教育的发展与定位上,显得“迫不及待”而不顾忌现有行业部门对劳动力市场的垄断利益、权力结构和非正式制度的延续性,以及对原政策制定者权威的不利影响。^[13]

可能的解释是,当时国有企业的臃肿躯体让制度收益与成本倒挂,国家无法支付对整个国企完全控制的制度成本,迫使国家在政治失败与效率之间进行抉择。伴随政企分开、国企重组的是国家对原本行业割据的封闭劳动力市场进行切割,并进一步“显微手术”:通过下岗、工龄买断等方式让国企冗员进入到一个开放的劳动力市场进行自由交易,以此降低企业人员负担。倒逼国企改革和行业部门撤并,让原本的权力结构和垄断利益消解,而切割下来的劳动力市场连同技能形成系统(职业教育)分别并入劳动部门(后来的人社部门)和教育部门,在降低国家制度成本的同时,扭转了原本倒挂的制度收益与成本。由此,《职业教育法》中的产学合作政策完成了产权竞争的第一步:职业教育体系的建立与控制权的取得。其代价是以师徒制为核心的校企合作基本就此终结。

取而代之的是各职业院校的校企合作纷纷开始转型,一部分地区通过地方政府行政力量整合区域资源,探索建立县级职教中心;一部分地区通过职业院校与企业、行业的合作建立职教集团,以这种松散的联合,来解决校企合作人才培养的问题。

随着职业教育面向市场办学,吸引了不少的企业参与其中,不难发现一个重要的逻辑等式潜藏其中:企业通过外部劳动力市场获取技能的费用成本需要通过技能工资(包含各项福利)与产品边际价值之间的“剪刀差”进行补偿。“剪刀差”反映了技术工人的技能习得成本和不同人力资本之间的交易费用差异。因此,技能形成体系需要满足两个要求:一是技能工资“剪刀差”价格损失由谁承担,即支付系统为何,否则,职业教育将失去吸引力;二是技能形成如何与市场建立紧密的联系,不然,职业教育将失去整个市场。