大学治理结构的转变：学术创业与实现机制

现代的研究型大学早已不是纽曼所倡导的“博雅知识”(liberal knowledge) 的发祥与传播地，也早已远远脱离了弗莱克斯纳的“以文理科研究生院为中心的、有坚实专科学院及某些研究所”的“现代大学”。国际知名的高等教育研究专家、美国波士顿学院高等教育研究中心教授菲利普·G. 阿特巴赫在其新著《高等教育变革的国际趋势》中指出: “21世纪初是学术界发生重要转型的一个时期。大众化入学带来了全球高等教育管理、方向和财政的变化。技术是一种挑战传统大学的新力量。世界知识经济和全球化压力带来了进一步的张力。”[1]在这样的外部环境下，大学治理模式与结构正在不断地发生演变。大学治理结构作为大学治理的制度化形式，是大学各利益主体现实关系的反映，它是历史的产物，也是文化的产物。在大学的发展历史中，受到内生性与外生性等多种因素的影响，大学治理面临着传统学术理念和新生文化管理之间的冲突和碰撞，并在不同的文化背景下形成了不同的治理状态。

国内外的绝大多数学者都认可大学的治理结构并没有统一的标准，也不存在最优的选择。但在各种不同的大学治理结构中，一定存在着某种共同的精神指向、价值内涵和构造元素，使得它们可以被轻而易举地与其他机构区别开来。大学治理结构的精神指向是遵循大学内在逻辑并与现代社会相契合; 它的主要使命是化解大学在外部多角关系与内部多角关系框架内所面临的失衡风险，重建大学变化中的力量平衡; 它的价值内涵是在“冲突与多元利益”现象不断增加的当代社会背景下坚持学术自由，同时坚持“以社会为本”的原则，对公众所期许的价值诉求进行合理维护并提供有力保障; 它的构造元素则包含宏观调控、法人权利、契约约束、多主体共治、社会参与等当代社会结构元素。[2]

1. 西方发达国家大学治理模式的变迁

西方大学出现于12世纪，它早期以行会的形式存在。行会就是一种利益共同体，和其他各行各业的行会一样，最初的大学就是学生或者教师为了共同的利益而组织起来的。在历史的演进中，随着外部环境的变化和组织规模的扩张，大学的治理结构由简单变得复杂，其根本原因在于利益主体的多元和分化。

英国最老的大学牛津大学，初创于11世纪末12世纪初。当时从巴黎游学回来的师生聚集在牛津，形成了一个非正式的集合，后来才逐渐演化为一个学者的行会。在中世纪牛津大学的法人治理结构中，学者共同体具有举足轻重的地位。学校的最高权力机构是三个组织: 由所有住校任课教师组成的“主政教师大会”(Congregation of the Regent Masters)、遴选各学院任课教师组成的“高级教职员大会” (Congregation)、全校教职员组成的“大会”(Convocation)。

第二次世界大战以后，高等教育大众化浪潮在英国掀起。学校在治理模式、管理体制上都有所创新。高等教育也开始引入市场机制。在这种条件下，新大学在“与市场接轨”上走得更快。大学的利益主体逐渐多元和分化，大学治理结构由简单变得复杂。如19世纪末以后英国的大学上层机构通常由校务委员会、理事会、评议会组成，校务委员会为最高决策机构，其成员大多是非大学成员，包括议员、宗教领袖、社会名流等。

工业革命之后，西方国家经济的市场化程度进一步提高，市场对于各种社会组织的影响力越来越大，同样对于西方大学治理结构变迁也产生了不可忽视的影响。在完善的市场经济下，西方国家的政府与高校进一步比较彻底地分开，大学逐渐变为一个独立的法人组织。虽然英国的大学都以国家财政拨款作为大部分经费来源，但却具有相当高的独立性，既不受中央政府管辖，也不在地方政府的控制之下，国家或政府的行政机关没有其他手段对大学进行干预。英国设立了专门的大学基金委员会对大学进行拨款，但其影响是比较间接的，仅扮演协调者的角色。在美国，研究型大学的治理也采取类似的做法，美国联邦政府不对大学直接进行管理，而是通过资金资助与大学保持密切联系并影响大学的行为。

在这种市场经济环境中形成的大学治理结构，大多采用董事会领导下的校长负责制，尤以美国为代表。美国崇尚自由、民主、独立的社会风气也影响了美国大学的治理模式，从大学创建伊始，董事会治理结构这种独立、高效的治理方式就在美国流行开来，美国的大学很早就利用董事会等外行机构管理大学以求最大范围地保护大学免受政治干预。在美国大学长达三百多年的历史发展中，大学治理经历了三个发展阶段:[3]

第一个阶段是早期殖民地时代。1636年哈佛学院的创立使得具有法人性质的董事会形式被创造出来。1745年耶鲁学院成立，其独立性很强。这些变化标志着美国高等教育治理模式由政府控制模式正式转变为政府监督模式。董事会负责财政事务及直接任命大学校长，校长决定由谁来处理大学的日常事务，大学治理也逐步不再受宗教的影响。

第二个阶段是19世纪晚期到20世纪初期。行政人员群体快速发展，他们从董事会那里获得了管理大学日常事务的权力; 教师群体地位不断提升，1915年美国大学教授协会 (AAUP) 成立。随着大学数量的快速增长与大学校长权力日益膨胀，权力矛盾转向了以校长为首的行政人员和教师之间的竞争。这便是这一时期高等教育“扩充”语境下的大学治理特色。

第三个阶段是20世纪中期至今，AAUP于1967年发表了《大学和学院的治理声明》，提出了联合治理原则，集体谈判和工会制度成为教师争取权力和维护权益的武器。校长和教师们共同分享大学的决策权。自20世纪90年代以来，联合治理遭遇了新的挑战。大学开始追求效率，出现了权力向校长集中的趋势，董事会也开始插手大学内部具体事务的决策。

一般而言，董事会已成为现代西方大学的最高权力机构，对关键的政策决定有最后的发言权，并制定学校的大政方针，规定发展的方向与目标。校长由董事会选聘，在董事会通过的总体政策范围内自由行使职权，掌握办学的大方向并管理重大事务。西方大学治理的另一个重要特点是联合治理或共同治理 (Shared Governance)。所谓联合治理是指大学的校长等高级管理人员、教职员、学生等都参与大学重要事务的决策。大学共同治理主要有两种途径: 一是董事会中包括不同群体的董事; 二是在大学内部设置各种机构，合理划分权责。以美国为例，美国大学除董事会外一般还设置学术委员会、咨询委员会、教授会和行政管理部门，这些机构分工清楚、职责明确并且相互制约。

西方国家大学治理结构变迁的历史轨迹表明，西方发达国家大学治理结构的变迁由基层的各种行为主体推动，大学治理结构由大学自身孕育发展、由民间力量通过制度创新而产生并发展起来，是一种自下而上的诱致性制度变迁过程。在市场经济环境中，建立以董事会为中心的大学治理结构，形成政府、企业、社区等利益相关者参与大学治理的共同治理模式，使大学的决策在诸多利益主体之间寻求一种平衡。一方面，由于这种治理结构是在大学内部和市场中孕育并诞生的，不同的利益相关者有相对较高的自觉性来维护这种机制的运行，他们对于自身利益的追求转化为大学治理结构变迁的重要推动力; 另一方面，西方发达国家大学在治理结构变迁的过程中一致努力保持大学治理的独立性，政府干预合理。政府往往只把自己定位为“掌舵者”而不是“划桨者”，只从宏观法律法规层面引导大学发展，对于基层组织、微观主体的大学治理结构变迁需求及其推动则较少直接干预。

由于西方大学的治理结构是在市场化的环境中逐渐发展的，由社会中的力量相互作用牵制而形成，同时大学又拥有相当多的自主权，遵循了大学自身发展的规律，有利于大学自主发展，因此这样的结构必然具有创新性和高效性。

2. 当代研究型大学治理结构的新特征

当今世界，研究型大学的利益与影响已远远超出大学自身的范围，使得大学成为各种重要社会力量关心和争夺的对象。大学治理结构应被看做一个帮助大学适应现代社会复杂环境、引导并推进大学治理发展的“超组织结构运行机制”，其实质是遵循大学内在逻辑并与现代社会相契合，重建大学变化中的力量平衡。尽管研究型大学的治理模式目前并未出现大的变革，但其演进过程一直在继续，新的组织机构在大学中不断诞生。

金耀基对当代美国大学的特征进行了形象的描述，事实上，世界各地的研究型大学都在经历着如此令人目眩的变迁。“……大学内部则学生可以多达五六万，甚至十万以上: 学术之专业化更是惊人，如整个加州大学课程之多竟达一万门以上，不但隔行如隔山，即使同行的人也是无法做有意义的交流。而教授之用心着力所在多系研究，教学则越来越被忽视。教授的忠诚对象已不是大学，毋宁是支持他研究的福特基金会、西屋公司或华盛顿。大学越来越大，越来越复杂，它的成员已不限于传统的教师、行政人员和学生，还包括许多非教授的教学人员，它的组织不止限于学院 (faculty)、书院 (college)，还包括无数的研究中心、出版社、交换计划中心……它的活动已不止限于研究、教学，还包括对外的咨询、与国外的合作等。总之，在数量、组织、成员、活动各方面，今日的大学与以前的大学已大大不同。”[4]

正如李奇 (2011) 所指出的，学术资本主义正在深刻地影响着美国的大学，其表现形式主要包括: 美国的大学 (1) 通过技术转让、特许经营和管理方式的转变来适应市场、资源和公共政策的变化; (2) 通过与工商界的横向联合、允许公司给学校商学院或其他设施命名来换取公司的捐赠; (3) 通过委托猎头公司招聘学校的高管; (4) 通过增加非终身制的教师和博士后人员的比例达到节流的目的; (5) 通过开发拥有版权的课件、提供远程教育和开办高收费的专业学位课程达到开源创收的目的。[5]

当代研究型大学的一个重要特征是科研的“漂移”。知识的专门化使得研究的内容逐渐远离了学生所要学习的内容，并因此造成了学术上教学和研究的分离。越来越多的科研被安排在承担教学的基础单位 (学院或系) 之外，甚至被进一步安排在大学之外，各种研究中心和研究所相继成立。许多致力于尽快在科研界前进的专家们将科研放在第一位，而把教学或者科学训练看做别人的领域。在法国，脱离教学的科研漂移非常突出，国家公立科研部门的创建完成了科研中心和大学的完全分离，在政府强有力的主导下，一大批重要的研究机构，为他们的直接资助者 (国家) 服务。在英国，政府长期资助自己的研究所，大量的科研经费流入大学之外的研究所和实验室。“永不静止的科研，朝着很多方向离开传统的大学环境，建立新的前哨基地，它们的成员以全部时间勘探知识前线的各等黄金。教学和学习落在后面，被固定在古老的驻地，在那里，探索的果实最终被巩固成适合于系统传递和全部消化的形式。”[6]

当代研究型大学的另一个重要特征是研究型大学逐渐从精英教育转向大众教育，大学教育的专业化与职业化特征越来越明显。社会对劳动力的旺盛需求促使高等教育扩招和教师增长，许多研究型大学将精力集中于本科教育的扩招，甚至提供进行职业训练的硕士专业，这些学生并不接受大量的科研训练，只忙碌于接受教授们传授的已经整理好的知识。在美国，大学所提供的高科技行业培训课程已经扩展成为几乎“与中等教育同等的规模”。我国的研究型大学也经历着类似的变化。据统计，近几年我国每年研究生扩招的比例达到25%～30%。20世纪90年代中期，全国在校研究生数量不过3万多人。2001年全国招收研究生16万人，2005年则达到惊人的30万～35万人，2010年研究生招生规模达到46.5万人，在校研究生总规模将达到120万人以上。同时，培养学制也由3年制变更为2年制。由此带来的问题就是研究生培养质量受到专家质疑:学校没有能力保证让学生享受真正的研究生教育，把充满个性化的研究生教育变成批量化、模式化的大机器生产。(www.xing528.com)

最后一个重要特征是新机构的出现，大学的“企业特征”越来越明显。许多研究型大学甚至借用了公司运行的方法，建立新的管理结构。例如，在强调科技创新的年代，大学纷纷建立了技术转移办公室、信息技术术办公室、科技园、孵化器等机构。这些机构既不属于传统的学术部门，也不属于传统的行政部门，其贡献一般是以为大学创造的经济价值来衡量的。

OTL (技术转移办公室) 的运作模式是斯坦福大学的首创。1970年，斯坦福大学资助项目办公室 (专门负责由联邦政府等公共部门予以资助的R＆D项目) 副主任发现学校有许多发明极具商业价值，如果学校亲自管理专利事务——即出面申请这些发明的专利，再把专利许可给企业界——将会给学校带来可观的收入。同年1月1日，第一个OTL正式成立。现在，OTL模式为越来越多的大学所接受。这种模式在保护专利知识、提高技术发明人的积极性、有效促进科研成果转化方面的优势非常明显: (1) 强调大学亲自管理专利事务，并把工作重心放在专利营销上，以专利营销促专利保护。(2) 技术经理作为全程监管的负责人，一改以往仅懂法律的单一知识结构，同时擅长技术、法律、经济和管理，更精于谈判之道。(3) 自收自支，为学校营利。除成立时学校投入第一笔启动资金外，OTL今后的办公费用全部从知识产权经营收入中开支，甚至还能为大学营利，以获得更充沛的研究资金。(4) 允许发明人分享收入有益于激励发明人不断公布发明，并配合随后的专利申请和许可工作; 而允许发明人所在院系分享收入的做法，则提升了发明人在院系中的地位和声望。

大学科技园与孵化器都是由大学主办的培育和扶植大学新创科技企业的服务机构。它们通过为新创企业提供物理空间、基础设施和服务，降低创业者的创业风险和创业成本，提高创业成功率，促进高校科技成果转化并实现其产业化，同时通过吸引高技术企业进行风险投资、与研究型机构进行合作，而形成产学研战略联盟集聚区。大学科技园的出现进一步丰富了大学服务社会的途径与模式，当代的研究型大学不再仅仅作为知识的生产方，将知识出售或转让出去，而是可以通过创建衍生企业直接参与产业活动。

当代研究型大学中这些新的机构的出现，使得大学与市场的联系更加紧密，它们是大学“第三使命”得以实现的重要路径。目前来看，大学科技园等机构在区域经济发展中发挥着聚集效应、溢出效应和辐射效应，是大学社会服务使命的延伸，是“潜在的技术和地方经济增长的来源”。

3. 我国大学治理结构的理性选择

我国大学产生的时间较晚，一般认为1895年创办于天津的中西学堂是最早出现的中国近代大学的雏形; 而1898年建立的京师大学堂，作为我国最早建立的真正意义上的中央官办大学，标志着我国近代大学教育的开始。中国早期大学的管理沿袭隋代以来的中央最高学府和教育行政管理机构二者合一的模式，是封建官制的一个组成部分，具有浓厚的封建主义色彩。民国时期，在蔡元培“教育独立”思想的推动下，我国开始学习法国大学的管理模式，推行大学区制和大学院制，这是力图使学术与教育相对超脱、独立于官僚政治的一种尝试，但这种由基层力量自发推动的变革推行不久就宣告失败。中华人民共和国成立以后，我国政府统一领导全国高等学校，形成高度中央集权的高等学校行政管理体制。直到改革开放后，经济体制的转变与政策上的调整，才使得市场形式和独立自治模式得以在大学领域中开始逐渐发展，大学治理的自主程度有了很大程度的提高，但政府对大学治理结构及其变迁仍起着极为重要的作用。

从纵向来看，目前我国研究型大学一般实行校、院、系三级管理体制。学校层是大学的宏观调控与决策中心，一般设立若干行政管理部门，完成各种行政管理工作以及对学校各学院进行管理; 学院为集教学、科研、行政等为一体的管理机构; 系作为教育业务管理执行机构和基层学术管理机构，主要在学校和学院领导下，贯彻实施学校和学院的方针和计划方案。

不同于西方大学以个人或利益集团为主体的诱致性变迁，我国大学治理结构的改革基本上是以政府为主体的强制性制度变迁。这是由于在欠发达的经济环境中，作为社会组织的大学及其微观主体，对大学治理结构变迁没有或只有微弱的需求，这从根本上决定了这些微观主体不能成为诱致大学治理结构变迁的推动力量之一。另外从政府这个角度看，中国研究型大学在计划经济的土壤里诞生，市场主体的缺失也直接导致了政府的主导地位。但随着2002年《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布，制度的突破给我国研究型大学的自主发展提供了空间。尽管政府公布的纲要与法规仍是大学治理变迁的主要推动力，但随着研究型大学自主权的增加以及市场经济的迅速发展，大学的自主办学意识、大学内的学术权力意识、社会参与治理的意识逐步增强，研究型大学开始在大学治理结构变迁中表达自己的个性，诱致性制度变迁也成为大学治理结构变迁的重要路径。

目前，从形式上看，我国研究型大学治理结构确实有很大的变化，比如，实行校长负责制，从法律上规定大学校长的法人地位;扩大大学自主权，坚持专家治校，民主管理的原则; 转变政府职能，政府由直接管理转向间接调控，等等。但由于管理体制和文化传统等原因，我国大学治理结构在调整与完善的实践过程中仍存在着诸多的矛盾与冲突: 政府过多干预与大学自主的本质需求之间的冲突，行政权力与学术权力界限在治理结构的不同层级之间的冲突仍然存在。因此，构建一个适应社会发展要求、符合本国实际的大学治理结构，是现代研究型大学制度建设的根本任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年)》指出，要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，这是“一项涉及方方面面的系统工程，需要各方面力量共同努力，共同推进”。

研究型大学的治理结构必须有能力吸纳各种利益相关者的资源。研究型大学之所以被看做一个典型的由利益相关者构成的组织，是因为大学提供的教学科研服务具有典型的正外部性和公共效用不可分割性等特点，在很多情况下没有特定的受益人，因而也就没有唯一的利益主体。政府、校长等行政管理人员、教职工、学生、当地社区以及社会公众等都与大学生存和发展存在利益关系。因此，大学的各项决策要考虑所有利益相关者的利益。高校投资主体的多元化，要求我国的研究型大学构建一种相关利益主体共同参与学校管理的治理结构。这种良性的互动能为社会经济文化的发展作出根本性的贡献。在多个利益相关主体的交流与互动过程中，流动于联结网络之间的应当是高质量的科技信息，而绝不是金钱。历史经验证明，把大学的发展建立在能够吸纳各种利益相关者所提供的宝贵资源的制度基础上是建设世界一流大学的必要条件。

学术组织在研究型大学中的主体角色和作用不可动摇。研究型大学治理的目标是要建立一套规则和机制，实现权力制衡和兼顾各方利益，实现大学的理念和目标。在传统的大学治理模式下，以校长为中心的行政管理系统在大学中占据了比较优势，但这种价值取向模糊了大学所应具有的组织特质。行政主体对于大学制度设计首先关心的往往是如何增强组织执行力，而学术主体首先关心的往往是如何确保学术自主权。如果允许行政权力排斥学术权力的现象长期存在并泛滥下去，大学就岌岌可危了。应当树立行政权力服务学术权力的意识，“明智的大学行政权力当十分自觉地维护学术权力，其基础性工作应是首先保障学术权力的独立性不受侵害”，使学术组织切实担负起学术事务的各项职责。

政府应当通过强化法治管理大学，减少直接的行政干预。同时，面向大学建立公共信息平台，促进独立评估机构的建设，实现政府权力向社会和大学的回归。研究型大学从诞生之日起，就处于与社会的诸种冲突之中。与此同时，研究型大学从诞生之日起，就竭力捍卫自治的权力并维持与社会诸关系的平衡。研究型大学应不受政府和社会的干预和控制，而应该自主管理自身的学术事务，它应该是“学者的王国”。政府应当尊重大学的自主办学权，由学校的直接管理者转换为学校的间接监督者，充分保障学术自由，实现大学自治和政府调控的有机结合，政府指导、社会评价和同行竞争等因素构成的框架空间，更符合研究型大学的办学规律和特点，更有利于大学的全面发展。

[1] 菲利普·G. 阿特巴赫. 高等教育变革的国际趋势. 蒋凯，译. 北京: 北京大学出版社，2009: 122.

[2] 龚怡祖. 大学治理结构: 建立大学变化中的力量平衡——从理论思考到政策行动. 高等教育研究，2010，31 (12): 52.

[3] 姜晶. 美国大学治理的结构、特点及其启示. 当代教育科学，2010 (1): 43.

[4] 金耀基. 大学之理念. 北京: 生活·读书·新知三联书店，2008: 7-9.

[5] 李奇. 美国大学治理的边界. 高等教育研究，2011，32 (7): 97.

[6] 伯顿·克拉克. 探究的场所——现代大学的科研和研究生教育. 王承绪，译. 杭州: 浙江教育出版社，2001: 223.