1.5.2.1 政府公共教育财政资助民办高等教育的理论依据
1.公共产品理论
余艳辉（2007）认为，现代经济学根据产品在消费和效用上的性质和特征，把产品分为公共产品和私人产品两大类。公共产品是指在消费上具有非排他性和非竞争性，在效用上具有外部影响的产品。私人产品是指可以由消费者个人享受，不产生外在效益的产品，在消费上具有排他性和竞争性，产品的提供者可以将不付费者排除在外，一个人享用了这种产品就排除了他人对这种产品的享用。[16]尽管不同类型的民办高校提供的产品性质具有差异，有些产品接近于私人产品，而另外一些产品则接近于公共产品，但民办高等教育产品基本上具有准公共产品的属性（周蔺，2003；刘兰平，2005；苗庆红，2006；曾小军，2006；余艳辉，2007）。张剑波（2006）认为民办高等教育与公办高等教育一样，既不是消费上完全具有竞争性和排他性的私人产品，也不是消费上完全不具有竞争性和排他性的公共产品，它兼有私人产品和公共产品的成分，属于准公共产品。[17]徐警武（2006）认为，民办高校是介于商品与纯公共物品之间的一种准公共产品，按照“谁受益，谁付费”的市场公平原则，作为受益者的社会代理人，政府必须分担成本。如果政府不按受益比例承担相应成本，将民办高等教育排斥在公共部门之外，成本受益的正外部性将使民办高等教育市场萎缩直至零出清（需求为零和供给为零的市场均衡状态），民办高等教育完全的市场化将导致民办高等教育的市场失败。[18]
2.外部性理论
阎凤桥（2005）认为，教育存在着的正外部性（externality）特征是许多国家政府为私立教育提供财政资助的一个主要理论依据。民办教育的外部性表现为，教育活动不仅对于提供教育者和接受教育者有益，而且对于整个社会有益。如果政府不对教育活动提供一定资助，举办者就缺少动力扩大教育服务，提高教育质量，而求学者也可能出现需求不足的情况。[19]张铁明等（2006）认为，民办教育具有“天然的”公益性。在现实中，作为获得外部性利益的代表者——政府，从私立大学获得了可观的外部效益。因此，私立大学应该享受公共财政的资助。[20]柯佑祥（2005）从民办高校属于非营利性组织的角度，认为一方面民办高校所提供的教育服务具有一定的公益性质，存在很大的外部效益，另一方面，它在履行公益性角色时因不能直接追求市场效益最大化而受到损失。因此，有必要对民办高校进行财政补贴。[21]
3.高等教育成本分担理论
高等教育成本分担理论是由美国著名教育经济学家、原美国纽约大学校长约翰斯通（D.Bruce Johnstone）于1986年最早提出的。该理论认为高等教育成本应由纳税人（政府）、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同分担。依照该理论，结合高等教育准公共产品的属性，众多学者认为，我国民办高等教育作为社会主义高等教育体系的重要组成部分，其成本也理应由国家、社会、个人等共同分担（郑文谦、郭小平，2004；曾小军，2006；张平、黄涛，2007；杨树兵、朱永新，2007；张剑波，2007；王冬华、何彬生，2008）。万安中认为，政府作为社会和国家公共利益的代表，必须承担相应的责任和义务。教育成本支付应在政府、企业、家庭、个人等各直接利益人之间合理分担并最终实现。[22]阙海宝等（2004）认为，现阶段我国政府没有为民办高校分担相应的教育成本，既影响了民办高校的经费状况，又使得部分民办高校的办学行为更加市场化，办学活动的公益性得不到保障。[23]徐警武（2006）认为，按照“谁受益，谁付费”的市场公平原则，民办高等教育成本的支付应与其收益相结合，政府与个人（家庭）在分担成本时依据其收益比例来确定。分别计算民办高等教育的私人收益率（a）和社会收益率（b），则政府分担的成本比例为b／（a＋b），基于中国教育和民办教育的发展现实，政府的理性选择是能力支付基础上的收益结构原则。也就是说能力原则为主，收益结构原则次之。政府更多的是相应成本的补偿而不是全成本的分担。[24]
1.5.2.2 政府公共教育财政资助民办高等教育的重要性
1.从教育公平的角度分析
王斌林等（2004）认为，从教育和社会公平的角度来看，政府是社会公共利益的当然代表，有着不可推卸的资助民办高校发展的责任。如若国家对民办高等教育采取不资助政策或者只是象征性地口头资助，可能会导致学生学费大幅增加，是国家将其对民办高等教育的资助责任转嫁到了学生身上，增加了学生负担，不利于教育公平。[25]阎凤桥（2008）认为，过去几年，虽然民办教育的制度环境有了较大的改善，但是仍然存在着歧视性的政策和做法。我国民办教育政策主要考虑了效率因素，即发展民办教育主要是为了解决公共教育经费不足的问题，对于公平性和其他社会目标考虑不够。从政策工具看，政府主要采用了行政管理的手段，而相对忽视了财政手段，以及通过建立公共服务体系的方式积极地影响民办教育的发展。[26]张博树等人（2003）则认为，一个尚不成熟的市场化社会构成了当代中国私立大学重建的总语境，稚嫩的中国民间高等教育刚刚吐露新芽，就马上面临着被强大的“目的合理性”系统同化的危险。教育作为“理性的生活世界”，作为公民社会的组成部分，应该得到公平的对待，需要一个更坚定、更合理的经济支撑。[27]
2.从高等教育大众化的角度分析
邬大光（2002）认为，在我国高等教育大众化的进程中，政府具有重要责任。政府扶持的水平和力度将直接决定私立高等教育经费能否得以满足，进而影响到我国私立高等教育的发展和高等教育大众化的实现。[28]王斌林等（2004）认为，如若政府大力资助民办高校发展，我国高等教育大众化之数量扩张主要依靠各种形式的民办高校，将不仅可以减轻国家公共财政的负担，还能以最小的成本获取高等教育的最大发展，而且对建立新的高等教育运行机制、提高我国高等教育的运行效率也具有非常重要的意义。[29]徐绪卿（2006）认为，在立足社会筹资的基础上，随着政府财政的好转和国家对民办高校管理政策的成熟，应该逐步实施对民办高校的补助。这一方面体现了政府对民办高校的鼓励与支持，激励民办高校的办学热情；另一方面，通过补助，适当降低民办高校的收费标准，推进高等教育大众化。[30]
3.从民办高等教育作用的角度
桂丽（2008）认为，政府已经认同民办教育不再是公办教育的补充，而是整个教育事业的重要组成部分。既然它们的存在是社会所需要的，就应享有基本一致的政策和待遇，这其中包括政府的财政资助。[31]胡大白（2004）认为，政府有没有必要资助民办高校，从根本上说是由民办高校在现代社会中的地位和作用所决定的。以民间资金举办高等教育，缓解了政府教育经费投入严重不足的压力。民办高校的出现和发展，顺应了我国人口众多、教育欠发达的国情，缓解了政府包揽办学的压力，需要财政资助。[32]王蕾（2008）认为，我国从1998年开始大力发展高等教育，连年扩招，实现了高等教育的跨越式发展。但同时国家财政也越发不堪重负，教育资源日趋紧张。拓宽高等教育的投资渠道，必须鼓励民办高等教育的发展。而要发展民办高等教育，政府必须给予民办高校财政上的大力支持，这可以起到以较少投入获得较大收益的作用。[33]
1.5.2.3 国外政府财政资助私立高等教育的主要经验
以研究美国、日本两国财政资助的政策、方式和特点三个方面为主。(www.xing528.com)
1.财政资助的政策
美国对私立高等教育的资助主要体现在法律条文的规定上，几乎每一个法规的出台都有相应的资助政策相随。[34]具体而言，有1857年颁布的《莫雷尔法》、1890年通过的《第二莫雷尔法》、1944年颁布的《GI法》、1946年颁布的《乔治－巴顿法》等一系列法令资助职业技术。[35]整个60年代和70年代初期，美国联邦政府通过《高等教育设施法》和《高等教育法》，为私立高等教育发展提供财政经费保障。[36]在日本，1949年在国会上通过了被称为私立学校宪法的《私立学校法》，明确了政府资助私学的合法性。[37]在20世纪70年代后期至80年代初期的资助力度非常大，1970年制定了《日本私学振兴财团法》，设置了专门分配资助金的半官方性质的“日本私学振兴财团”，通过该机构对私立院校发放补助费；1975年制定了《私立学校振兴援助法》，明确了对私立高等学校的经费实行国库补助，包括一般资助和特别资助。[38]
2.财政资助的方式
美国针对私立高校的政府资助主要以学生资助和科研资助为主，此外还有宏观政策的扶持。虽然私立大学没有资格从州政府获得一般性经费，但除联邦政府外，大部分州都为私立大学或其学生提供间接或直接形式的资助。以间接资助为例，在多数情况下州政府对私立大学的间接资助是以服务合同形式进行的，即州政府向私立大学购买某种服务（阎凤桥，2003；杨树兵、朱永新，2007；徐少君，2007）。杨明等人（2007）通过研究发现，美国私立高校分为私立研究型大学、私立文理学院和私立城市大学三类，每一类私立大学的政府财政资助方式又有所不同。[39]日本对私立高校的资助通过文部省专设的私学振兴财团进行，主要以一般资助、特别资助和科研设施设备资助三种形式拨付资金。一般资助按教职员数、学生数等教育教学情况给予资助，特别资助是日本政府对私立高校的采取补助金制度，包括“一般补助”和“特殊补助”，也有对教育科学研究装备费用的资助，还有向私立高等教育机构提供长期低息贷款和税收优惠等。[40]吴伟、张松等（2006）把国外私立高校财政资助方式总结为三类，一是学生资助，二是直接拨款，三是包括政策扶持与税收减免在内的其他资助，并介绍了具体的资助方式。[41]
3.财政资助的特点
石长林（2001）通过研究发现，在美国，不仅在管理上将营利性和非营利性私立学校严格区分开来，而且同政府的资助紧密相连。在大多数州，对非营利性私立学校的资助，明显区别于营利性私立学校的就是实行免税制度。非营利性私立学校的房地产，捐赠给学校的财产、基金，以及收益用于学校发展的产业都可以免税。[42]在日本，对学校法人设置的学校和非学校法人设置的学校，其资助情况是有区别的。对学校法人实行种种减免税优惠，而对非学校法人来讲，不仅只允许设立从事非学历教育的专修学校和各种学校，而且非学校法人设置的学校，在报请地方教育行政部门审批并及时提供调查统计数据的同时，还要受商法的制约，如同办公司一样，必须照章纳税，除一些特殊专业政府认为有必要给予资助外，一般不予资助。[43]如果私立大学校方不能保证这些政府规定的基本教育条件，来自政府的财政资助将大为减少。并不是所有的通过文部科学省审批的项目都能得到大致相等的资金，政府认为重要的项目就适当给予重点分配，可以获得较多的资金。[44]
1.5.2.4 政府公共教育财政资助我国民办高等教育的对策
1.建立必要的法律和法规
任芳（2007）认为，我国对民办高校的资助体系还没有完全建立，政府对民办教育的资助力度还不大，因此，要建立相关法律法规，加大政府对民办高校的资助。[45]庄怀平等（2008）认为，我国相关法律法规对民办高等教育的资助还只是在“必要的”情况下的一种救急行为，而不是持续、稳定的一种资助行为，具体资助中的落实情况便不可避免地有所偏差，因此要建立法律制度。[46]王蕾（2008）认为，要制定专门的民办高等教育资助法规，规定中央政府以及各级地方政府在民办高校资助中的责任和义务，以此来保证政府资助行为的持续和稳定。[47]不少研究者提出，由于目前我国的民办教育资助法规很不完善、很不健全，因此应该适时制定民办教育资助法，完善我国的民办教育资助法规（黄藤，2004；周国平，2005；张剑波，2006；杨树兵、朱永新，2007；曹文、陈建成，2007）。
2.直接资助、间接资助及其他措施
徐少君（2004）认为，随着市场经济体制的逐步完善，企业作为市场利益主体独立性地位的确立，作为直接分配的形式，其空间已越来越小，所以政府应该以直接资助为主。国家、省、市三级要形成配套机制，在分摊比例上要进行合理划分。[48]黄藤（2006）则认为，在中国，政府要像发达国家一样对民办教育实施直接的资本资助可能不切实际，因为中国的财力不允许，而且举办民办高等教育的宗旨也是要利用民间资本。因此，中国政府的扶持机制应该是间接的，如制定税收优惠政策、社会捐赠政策、奖励政策，建立民办教育发展基金等。[49]阎凤桥（2008）认为，应该区分营利性和非营利性民办高等学校和机构，对于非营利性高等学校和机构采取积极的财政政策，提供必要的财政资助，以提高其办学质量和社会公平性。对公立和民办高校一视同仁，为贫困家庭子女上学提供必要的贷款保证和财政经费资助。[50]张剑波（2006）认为，在我国现有国情下，只能本着效率优先、兼顾公平的原则，选取一些办学质量较高、社会声誉较好的民办高校进行经费资助。[51]此外，国内众多学者对上述两种资助方式的“主”与“辅”问题，以及两者如何结合问题进行了研究，提出了有益的政策设想（阙海宝等，2004；周国平，2005；强冬梅，2006；张辉，2007；万安中，2008；王蕾，2008）。
3.发放教育券
杨树兵等（2007）认为，我国可以考虑在市场发育成熟度高的地区，尝试推行教育凭证制度，由政府向学生发放“教育券”，即政府给予那些愿意进入不同类型高校的学生以经济资助的凭证，由学生凭借此种教育凭证自主地在公办、民办高校中进行选择。学生以政府发放的教育凭证进入高校就读，并抵偿所需交纳的学费，高校则通过与政府部门折价兑换，从而获得政府的财政资助。[52]代蕊华等（2006）论证了实行教育券的必要性。他们认为教育券机制实现了学生“用脚投票”，资助资金跟着学生走，学生的入学选择或对学习项目的选择将从根本上决定政府对民办高校资助的多寡，这将迫使民办高校必须以高质量的教学来吸引生源甚至可能影响乃至改变民办高校原定的财政预算。[53]曹文等（2007）认为教育券制度在西方已实行多年，尤其在政府资助民办学校方面发挥了重要作用，我国应该以需求导向资助机制或地方政府资助机制为依据，在民办教育发展较好的地区大力推行教育凭证制度。[54]
1.5.2.5 分析与结论
综合分析国内学者的研究，笔者认为存在以下几点不足之处。一是实证研究较少。大部分研究都是理论研究与规范研究，并没有获得第一手的民办高等教育政府公共教育财政资助的材料，缺乏具有说服力的实证资料，并不能清晰反映我国民办高等教育经费现状以及政府财政资助的实际情况。二是国际比较研究不够深入。研究国外的情况大多以美国、日本居多，而研究发展中国家的论文并不多见；多数研究主要流于一般性的情况介绍，对国外相关发展经验的提炼深度不够；对国外私立高等教育的研究与我国民办高等教育发展实际结合不够紧密，一些论述仅仅局限于介绍国外的情况，并没有提出针对性的建议。三是研究缺乏系统性。大部分的研究往往是就资助而论经费、论办学质量，局限于某一方面的论述，缺乏整体、系统的研究，研究视野不够开阔。因此，有必要从经济学、公共财政学和教育经济学的理论出发，立足中国公共教育财政体制改革的时代背景，以公共教育财政“公共性”为支点，从公共教育财政的职能、公共服务型政府管理职能转变等多种角度，加强对我国民办高等教育政府公共教育财政资助的实证研究，对我国民办高等教育的财政资助问题进行深层次探讨，以构建我国政府公共教育财政资助民办高等教育的体制框架，为政府制定相关决策提供有益的参考。
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