宏观金融安康实践：解决基层央行信息采集难题

基层央行信息采集难的原因与对策

信息是最有价值的资源。中央银行作为国家宏观经济金融调控职能部门，在履行职责的过程中离不开大量内容翔实、数据准确、分析全面、建议独到的信息来支撑。因此，人民银行各分支机构也就肩负着搜集信息，反馈情况，加强调研，为上级行和地方党政提供有价值的决策参考依据的重要职责。但在实际工作中基层央行的信息调研工作常常遇到一些困难，需引起各方面高度重视。

一、基层央行信息采集难的主要表现

(一)现行的相关法规制度缺失导致信息采集难。我国现行的相关法律制度规定过于原则，缺乏可操作性，对金融机构、地方政府经济综合管理部门没有约束性，从而导致到上述部门采集信息困难重重。《中华人民共和国中国人民银行法》第四条、第三十五条规定:央行负责金融业的统计、调查、分析和预测;中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。《中华人民共和国商业银行法》第六十一条规定:商业银行应当按照规定向国务院银行业监督管理机构、中国人民银行报送资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。《中华人民共和国银行业监督管理法》第六条规定:银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。这些法规只是原则性地提了几句，对不及时报送或者不报送信息资料者没有更多的处罚规定和具体要求。对非银行类金融机构如保险公司、债券公司、信托投资公司、各类财务担保公司等大金融市场的相关情况，人民银行尤其是基层央行有无调查调研权限，无明确法律规定，特别是部分金融业和非银行类金融机构不按时按要求报送相关资料，或者对人民银行上门收集信息态度生硬，工作配合不够协调等，没有相关处理问题的办法和具体的法规措施。由于法律没有明文规定，地方有关部门往往认为没有给人民银行到地方经济综合部门采集信息提供信息资源的责任和义务，因而时常导致央行调查人员吃“闭门羹”或坐“冷板凳”。由于法律制度严重缺失，没有形成央行与金融业和地方政府间的双向良性互动信息交流反馈工作机制。前不久，人行安康中支货统部门到列为工业景气调查的石泉县电力公司收集相关信息，对方出于部门利益拒绝提供任何情况。

(二)现行工作机制导致各方配合不积极。人民银行的信息调研工作涉及各行各业，社会参与面广，政策性强，工作量大，是一项复杂而艰巨的系统工程，既需要各级行领导的高度重视和大力支持，更需要地方各级党政领导、经济综合部门以及各家金融机构的通力协作和积极配合。中央银行的信息采集不仅要涵盖金融业、银行业监督管理机构、非银行类金融机构，还需要覆盖到地方经济综合部门。但由于人民银行实行条条管理，平常与地方经济综合部门接触很少，社会认知度较低，加之目前的金融法规制度对地方相关经济部门没有制约性;一些金融部门也是条条管理，与基层人民银行交往甚少，平时各干各的事情。即便是人民银行多数情况下都将自己的一些调研成果寄发地方各相关部门，但由于所提供的信息材料价值不高，政府部门、金融机构尚未意识到这项工作的重要性，因此对人民银行信息采集工作支持配合不够。人民银行到各家金融机构和地方相关部门收集数据难调查调研难的主要困惑，表面上看是各单位嫌麻烦，不愿做出力不讨好的事情，深层原因是现行工作机制不完善所致，因为没有制度的刚性约束力，缺乏对这些部门的制约手段和服务项目。加之人民银行内部分工协调不够，部门之间往往有重复索要数据信息的情况。一个单位往往今天你去，明天他去，一去就是问人家要报表要数据要材料，麻烦他人的多，给他人提供服务的少，没有整合各方面力量的意识和行动。尤其是对检查中发现的问题往往是睁一只眼闭一只眼，不能按照《人行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》中的有关规定进行严肃处理。时间一长，基层人民银行的权威性也就随之丧失。

(三)信息电子化建设滞后导致信息共享难。人民银行履行新职能后，更多的是要从宏观上关注经济金融调控效果，客观上需要掌握当地经济金融领域的相关信息。但由于各种原因，金融系统信息化建设速度缓慢，信息电子化水平参差不齐，导致各类信息共享难。尤其是地市级以下基层机构到目前为止还没有建立起人民银行、银监局和商业银行之间的信息交流共享平台，更何况地市一级还没有保监会、证监会等行业管理机构，信息采集的范围受限制，程序受阻碍，效果没保障。与地方相关经济综合部门的联网更是遥遥无期。

(四)基层央行信息人员素质提高难。基层央行信息人员大多为兼职兼岗人员，常年超负荷工作，靠吃“老本”，缺乏“加油充电”的机会，知识更新步伐跟不上形势发展的迫切需要，导致宏观经济金融理论和实际工作能力以及业务素质提高困难。再加之一些人员思想认识不到位，老认为基层央行贯彻执行好上级行制定的货币信贷政策就行了，再做信息调研工作价值不大，没有养成思考问题研究工作的习惯;还有一些人认为信息调研工作是办公室和货统部门的事情，没有从根本上树立起“大金融、大信息、大调研”的思想。

二、国外信息采集经验

美国在信息采集和使用中，有五个方面的法律法规来规范。一是出台信息基本法，如美国的《信息自由法》，用来规范全社会各种信息主体采集、传播和使用信息的基本行为规范，以创造良好的信息环境。二是出台了针对政府信息、商业秘密、个人隐私等特殊信息的法律法规，以满足社会对各类信息的合理需求，并依法保护企业、消费者合法权益，保障国家的信息安全。如，美国政府通过制订和实施《阳光下的联邦政府法》《美国国家安全法》《企业法》《隐私权法》《统一商业秘密法》等一系列法律法规，要求政府机构、企业、个人和其他组织披露和公开其掌握或反映自身状况的各种信息，并对涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的信息给予严格的保护。这些法规确保了丰富的信息来源和良好的信息采集使用环境。三是具体细化各类信息内容的法律规范，以保证信息的完整性和全面性。在美国这方面的法律规范主要是公平信用报告法，此外还有平等信用机会法、公平债务催收准则、信用修复机构法(Credit Repair Organiza tion Act)等、格雷姆－里奇－比利雷法(Gramm－Leach－Bliley Act，以下简称GLBA法)等，由此构成了对信息内容的法律规范。美国的《公平信用报告法》中非常强调信息的完整性，除对拖欠、欠税、破产等负面信息和涉及个人隐私等信息的使用作出明确的限制性规定外，对正面信息的共享和使用没有过多的限制。四是专门出台信息的使用和共享范围等方面规定，以促进各类信息的合理使用。美国法律严格界定了个人隐私及其相关信息的保护措施，对于非隐私的个人信息则允许银行、工商企业与第三方之间进行共享，但它们必须告知消费者拟共享的信息内容和对象。GLBA法的颁布，意味着信息共享的范围更广泛，效率也更高。五是出台了防止信息滥用的相关措施。在美国，各种信息能够进行充分交流和共享的另一个重要条件是，相关的法律规范中对滥用信息的行为有比较严格的监管和惩处措施。滥用信息的企业和个人将承担相应的民事责任和惩罚。

德国的SCHUFA公司就是由主要的信息提供者建立的。该公司85．3%的股份被银行等各类金融机构持有，其余14．7%的股份被贸易/邮购和其他公司持有。意大利的CRIF公司也有类似的性质。另一类是金融机构等主要的信息提供者与政府相关部门共同建立一个类似协会或俱乐部性质的组织，该组织的成员共同决定成员间信息共享的方式和类型，任何机构若想获得该组织成员的信息，必须首先成为该组织的成员。各成员国都建立和完善了信息共享机制，不仅有助于信息资源的优化配置，而且还解决了信息采集使用过程中交易不对称的问题。

三、借鉴与启示

从各国经验看，建立社会信息体系主要涉及四个方面的问题:一是信息管理相关法律的建立与完善;二是信息数据的开放与信息数据库的建立;三是信息服务中介机构的建立与发展;四是政府对信息行业的管理。美、英等信息体系发达国家的经验表明，信息是高效开展各项工作的基础，而规范的信息共享机制是实现各行业公平、合理采集和使用信息并为全社会提供服务的基本制度保障。

中央银行的信息采集不仅来自各金融部门，也需要从地方各部门搜集资料，所以要加强政府对信息行业的管理。一类是以中央银行为监管主体，一类是以完善的法律法规为基础。考虑到我国有关信息使用和传播的法律规定还十分缺乏，信息共享会涉及一系列法律法规的制订或修订，政府及有关部门在着眼于长期制度建设和法律规范完善的同时，目前亟须从以下几个方面解决信息的合理使用和共享问题。(www.xing528.com)

一是尽快明确政府机构的信息公开办法。特别对中央银行、工商、税务、各经济主管部门、统计等掌握各类信息的政府部门，要尽快明确其信息公开的内容、范围和具体方式，为基层央行和其他市场主体能够公平、方便地采集和使用政府的信息资源创造条件。

二是尽快明确对涉及个人隐私、商业秘密和国家安全的信息等特殊信息的保护措施，保证各相关部门能够合理采集和使用信息。尽快制订涉及信息采集、处理和加工的技术标准，提高信息的采集和使用效率。政府要积极参与和引导相关行业对相关技术标准的研究和制订工作，如信息采集的格式与标准、行业服务规范、信息报告标准文本等，以提高信息的采集和使用效率。

三是要抓紧研究、率先出台与信息采集行业直接相关的基本法，可先出台《信息报告法》，对信息行业的管理定下基本的制度框架，促进信息行业规范健康发展。加快信息数据的开放与信息数据库的建立。我国当前许多信息相对封闭和分散于各个部门和机构中，使信息采用缺乏透明度，尤其在涉及消费者个人信息的采集和共享方面还没有相关的法律约束。已建立的部分行业的信息资料数据库规模普遍偏小。因此，我们建议一方面要鼓励各行业注重自身信息数据库建设，另一方面政府综合经济部门要建立覆盖面较宽的数据库，待条件成熟时，可将各方面的信息数据库集中联网实现共享。

信息提供者的积极参与遵循互利原则是英、德、意三国实现信息共享的共同经验。实现信息共享应具备四个基本要素:一是要有信息提供者(也是信息的使用者)的积极参与;二是要不断提高数据库的质量和范围;三是要方便用户使用;四是要不断开发符合用户需求的增值服务产品。现代信息技术的应用不仅方便客户使用，降低了客户的成本，更重要的是信息交换实现自动化，信息采集和利用的效率大大提高。我们建议可借鉴英国的经验，成立一个由中央银行、金融机构、保险公司、租赁公司、电信公司等主要信息提供者组成的理事会，以互利原则为基础，及早出台相关法律法规，进一步明确信息采集和使用的方式、范围等内容。

四、做好基层央行信息采集工作的对策建议

(一)要逐步建立健全人民银行与当地政府及其综合经济管理部门的信息共享制度。国家应该加快信息立法工作，促进信息开放，打破地区、部门、行业信息垄断，摸索出一套符合中国国情的信息资源共享机制。我国信息80%分布在各个政府部门，包括工商、税务、城建、司法等部门，由于没有相关的法律规定，信息通常都是不向社会开放的，不仅造成资源的浪费，而且使得信息服务机构得不到数据，很难开展相关的服务。当务之急是加快信息立法工作，逐步建立起覆盖全国的网络化信息数据库，为实现跨部门数据的共享做好准备。基层央行要与地方发改委、国资委、劳动社会保障部门、农业局、乡镇企业局、统计局、工商局、扶贫办、税务部门等建立起长期稳定的协作和配合关系，定期召开联席会议。人民银行应及时向党委、政府汇报工作，向部门通报情况，向社会公布相关信息，以增强社会各部门对金融信息的关切度，提高部门配合的积极性，真正实现信息收集处理共享。因此，各级人民银行要围绕这一工作目标，进一步加大信息化建设力度，尽快建成一个“集中管理、相互依托、数据规范、信息共享”的综合信息库，发挥社会网络信息化在金融信息收集中的支撑作用。

(二)与各家金融机构建立起一整套责、权、利相结合的信息采集保障体系。人民银行作为国家重要的宏观调控职能部门，对各家金融机构虽说没有微观上的直接管理权限，但负有宏观调控的重大使命，体现在信息采集工作上应享有一定优先权。因此要加强宣传工作，扩大宣传历来是赢得支持、推进工作的重要手段。实际工作中，人民银行可通过报刊、电视、广播等媒体，利用印发宣传材料、组织专题培训、上门宣讲政策等形式，宣传依法采集经济金融信息是依法管理金融工作的实际要求，不仅是地方相关部门和各家金融机构应尽的职责和义务，也是新形势下加强宏观调控，促进经济发展，维护金融稳定的现实需要。只有通过加强宣传工作，才能切实提高各级各部门和社会各界的认同度、理解度、支持度和参与度。大力宣传人民银行的信息采集工作，有利于最大限度地激发和调动方方面面的积极性和主动性，推动信息调研工作向纵深开展，特别要重视对国民经济有影响，产业链条长，利于货币政策传导和促进地方经济发展等重大课题的深入调研，要争取各家金融机构的通力协作与积极配合。

(三)进一步延伸信息调研工作视野，拓宽金融信息工作领域。金融信息工作涵盖社会方方面面。除抓好工农业、商贸企业、房地产业、社会服务业等重点外，还要进一步向中介机构、保险机构、租赁行业等新兴行业延伸，不断拓宽信息来源和渠道，把直接或间接的经济金融信息全部纳入采集范围，形成覆盖所有行业的整体信息网络。要依靠当地政府支持、各金融机构配合和社会力量参与，尽可能地消除信息盲区，形成完整的工作链条，保证各类信息从采集、整理到反馈渠道畅通。

从基层行的实践看，可以通过建立信息平台采集信息，主要是与税务、工商、统计、金融等信息化建设水平比较高的部门联网，实现信息交换和共享;也可以实行聘员制采集信息，在有关部门、单位以及街道居委会、乡村聘任专门的金融信息采集员，广泛采集和传递各类信息。与此同时，人民银行分支机构要加强工作指导，集中力量，区分重点，结合地域差异性和经济发展的不平衡性以及城乡二元经济结构等特点来完善信息工作机制，不求面面俱到，但求重点突破，努力增强基层央行信息采集工作的科学性和实际效果。

(四)加强信息员队伍建设，培养一支懂政策、懂金融、精业务、善思考、会研究的央行信息人员。要把那些事业心强、责任心强、工作能力强的人员挑选到信息采集队伍中来，搞好业务培训，使每一个信息采集人员都熟练掌握信息采集的内容、范围和方法。建立健全相应的激励机制，明确职责，落实责任，激发信息采集人员的工作动力。努力构建信息采集人员管理体系，重点是抓好信息采集人员的教育培训，不断提高他们的政治素质和业务能力，帮助他们相互学习、取长补短、拓宽视野、改进工作。实行严格的考核激励政策，对成绩突出者给予提拔重用，让多干活干出成绩的人不吃亏，充分调动信息采集人员的积极性、主动性和创造性，并千方百计吸引更多的年轻人参与到信息采集队伍中来，确保金融信息采集人员不掉茬不断档，保持一个合理的人才梯级开发结构。

总之，要通过落实一系列行之有效的工作措施，进一步增强信息采集的准确性、及时性、连续性，使人民银行分支机构能够长期不断地获取有价值的信息，最大限度地提高捕捉信息的能力，从而达到提高信息调研工作水平的目的。

(《金融时报》2010年11月8日理论版采用)