高等教育管理与改革：科学发展观的视角

高等教育管理与改革：科学发展观的视角

华南理工大学　李伟刚

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题决定》提出了一个极其重要的问题，就是要树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观。这对于我们重新思考我国高等教育事业发展中许多重大问题具有根本性的指导意义。

一、关于高水平大学

以“985工程”为标志的高水平大学建设已经进行了几年。但什么是高水平大学，怎么样才能建设高水平大学，至今仍没有定论。对所谓的高水平大学的条件，许多学者都会罗列出一堆大同小异的清单，诸如要有一流的师资、一流的生源、一流的软硬件、一流的科研成果、充足的经费、毕业生高就业率等等。对如何去建设高水平大学，也不外乎网罗人才、院校合并、学科建设、专业调整、教学改革、人事制度改革、后勤社会化等几个方面。笔者认为，讨论这个问题之前，要思考以下几个问题：

第一，首先要建立共识：一所大学是“世界一流”、是“高水平”，这顶桂冠是社会所授予的，不是高校自封的，更不是凭官方一纸空文就能成立的。而一所大学之所以被社会赞誉为“世界一流”、“高水平”，归根结底，又是由其毕业生的社会地位、对社会的贡献所决定的。至于其“一流的科研成果”，只是为培养一流的学生先培养一流教师时的“副产品”而已。于是，从一所大学毕业生中所走出的总统或国家政要人数，诺贝尔奖和其他世界大奖获奖人数，知名科学家、企业家或其他社会名流人数等都成为衡量大学办学水平的重要标准。按照这个标准，我国革命战争时期的黄埔军校虽然条件简陋，也应当是当时的历史条件下的“一流军校”、“高水平军校”。

第二，所谓的“一流”和“高水平”是相对的，是不同领域的、区域性和层次性的。不同的国家有不同的社会制度，对大学发展有不同的要求。一所大学可能学科齐全，但不可能所有学科都领先。如果一所大学发挥自身的特色或优势，实现在某些学科或领域世界领先，则也就是“一流”或“高水平”的。不同社会区域社会经济发展对所在大学有不同的要求，如果大学为所在区域社会经济发展作出了重大的贡献，她当然也应当是一流或高水平的。由于历史和现实的原因，我们没有必要也不可能要求全世界的大学都办成美国的哈佛和英国的剑桥，全中国的大学都办成清华和北大（国家对这两所学校的投资在其他学校看来是可望而不可及的天文数字）。哈佛、剑桥、清华、北大等只是众多所谓“一流”、“高水平”大学中的一类。事物是多样性的，各有各的精彩才能组成真实的客观世界。

第三，一所大学的“一流”或“高水平”既是“有形的”又是“无形的”。一所大学的声誉是长期办学的社会效益，是在社会上自然形成的口碑。其所谓的“一流”、“高水平”是不能作为显性的短期目标实现的。这些年，由于有许多所谓的专家学者在为“一流”、“高水平”的条件或标准开菜单（确实，显性物质条件只要努力投入就不难实现），于是就有高校在煞费苦心制定多少年内办成高水平大学的规划。我们这里不是泼凉水，树立一个奋斗目标并为之动员几代人去努力是必要的。但如果我们不说明这一点就容易失望，就会成为一种新时期教育“大跃进”的泡沫和历史的笑料。

第四，高水平大学应当是实质性的，而不是表面的。不能搞教育上的“政绩工程”。这些年中国有的研究单位搞高校排行榜，教育部也有蓝皮书，都在有意无意地罗列各校的办学数字。在这种无形指挥棒的指导下，有的高校搞大合并，有的大办新校区，千方百计使本校的各种数据（重点学科数，博士、硕士点数，院士数，科研成果数，教师人数，在校生人数等）迅速增加。但这种拼凑是机械性的、割裂的而不是自然形成的、和谐的，远不能真正发挥其作用。现在各高校对教师的考核盲目追求工作量的分数、论文的数量和科研经费数字，不讲究教学质量、科研成果的转化应用，不注意长远社会效益，其后果只能是助长学术上浮躁、思想上虚假浮夸的不正之风。

世界一流或高水平只是任何一所大学终生奋斗、永无止境的目标。所谓的“一流”或“高水平”又具有相对性、历史阶段性、区域性和层次性。每一所大学都应发挥自身优势，争取在某些领域作出成绩，从而成为一流或高水平大学。

二、关于高校的内涵发展与外延扩张

大学的发展不外乎是内涵发展和外延发展这两种形式，但目前似乎后一种形式更受人青睐。外延发展又可分为学校之间合并和办新校区两种形式。近年来国内外高校都有合并的做法，国内尤甚，使一批高校一夜之间成了“巨无霸”。国内办新校区的势头也如火如荼，许多地方的大学城圈掉了大片良田。但其长远效益却令人担忧。

为保证较好的办学效益，每一所大学都应该有一定的规模。但长期以来，由于教育资源条块分割，国家调控不力，全国各地都出现一些“麻雀学校”，合并、撤销、调整这些学校是正确的。但一所大学的办学规模也是有限度的，超过了这个限度，办学质量、办学效益必然下降，同样应属于调整之列。为避免对高校和社会产生误导，大学排行榜和政府教育主管部门的蓝皮书不应以大学各项指标的绝对数字对大学进行比较，而应按其在职教师（或在职教职工）、在校生人均指标数、投入产出比率等进行比较。

对于办学规模较小的大学，其办学规模的增长也应当是适度、渐进的，而不应该是突变、飞跃的。因为办学条件尤其是教师队伍的成长是不可能突变的和飞跃的。你可以短期内招聘到一定数量的教师，但其人员素质、教学水平和教育质量是没有保证的。

此外，国外“办社会大学”，社会承担了大学的后勤、学生管理等大量繁琐的工作，而国内“社会办大学”，这个重大差别不能忽视。中国大学的领导人用在教育和学术上的精力是相当有限的。加上中国大学的领导人普遍“双肩挑”，以求“熊掌”与“鱼”兼得，他们的办学精力投入就更加有限。在上述情况下如果办学规模还在盲目扩张，后果就可想而知。

大学的外延发展还必须考虑人口的增减因素。国家实行计划生育政策后产生的新一代人已逐渐成为在校大学生的主体。也就是说，对于大学招生来说，“千军万马过独木桥”、很多人上不了大学的“好景不再”。现在遍地开花的大学城今后是否要另寻出路?

笔者主张：一所具有一定的规模（如在校生4000～6000人）的大学，应主要致力于内涵的发展，努力办成精品。内涵发展的内容包括学科规划和水平、教学科研水平、管理水平、办学条件和手段现代化、资源利用效率、校园文化建设等。即便是现在所谓的“全国重点学校”，真正要办成高水平，还有很漫长的路要走。企业产品的名牌效应不在产量而在产品的质量。一所大学的影响，对社会的贡献，不在学校毕业生的人数，而在毕业生的水平。招生盲目扩大，培养粗制滥造，充其量只能制造出一大批低档次的劳动者。

大学外延发展中还有一种倾向值得注意：许多大学都在往综合性大学发展，原来的文理科大学也在办工科，理工科大学也在办文科，每一所大学都在追求大而全。最终结果肯定是全国的大学都大同小异，特色淡化，人才培养质量下降。国家教育主管部门不应听任这种无序现象发展，而应从全局的高度，从各校的优势出发，合理安排各类人才培养的布局或分工，确保人才培养质量。

总而言之，大学不应随波逐流，而应实事求是、准确定位、发挥特色、内涵发展、精耕细作、高质优产，创千秋名牌。而不是粗制滥造、广种薄收、自毁长城。

三、关于教师队伍建设和人事制度改革

近年来，我国各高校都在搞人事制度改革，企图通过这种改革提高教师和管理队伍素质和效率，为各校的上水平服务。改革的动因，无非是领导者看到教师队伍中有人无心向教（在社会上大量兼职），管理队伍人浮于事。但他们没有意识到这些现象是如何造成的。长期以来高校教师待遇低下，管理队伍的地位更不受到重视。各校改革的做法大同小异，无非是加强考核、竞争上岗和实行岗位津贴，但却收不到改革设计者预期的效果。因为学校是培养人才的地方，教师的劳动是脑力劳动，需要很宽松民主的学术环境，需要从业人员高度自觉自愿的才能发挥。如果依照企业的办法进行管理，肯定是不行的。

大学是培养高级人才的地方，是开展科学研究的学术殿堂。大学是相对松散和自由的社会组织。按照知识分子劳动的特殊性，高等学校应当努力创造有利于教师发挥其聪明才智的环境和条件，尽可能营造宽松民主的学术气氛。对教师的劳动成果应该采取科学合理的衡量评价方法（但肯定不是当前使用的鞭打快牛、急于求成的方法）。

自我国实行改革开放以来，我国的经济总量有了巨大的增长，人民生活有了很大的改善，综合国力也有了很大的加强。但国家的科技水平仍然还是不高，我国许多产品的科技含量低，核心竞争力仍然控制在外国人手里。表面上看是高级人才不足，国家教育和科技发展水平落后，根源是新时期党的知识分子政策没有落实，广大知识分子尤其是高级知识分子的作用没有很好地发挥出来。

邓小平同志早在1988年就提出：“我们不论怎么困难，也要提高教师的待遇。”“要注意解决好少数高级知识分子的待遇问题。调动他们的积极性，尊重他们，会有一批人作出更多的贡献。”如果我们高度相信自己培养出来的知识分子，如果我们敢于在其他方面牺牲一点发展速度，敢于进一步大幅度提高高校教师的待遇，不要让教师再为五斗米折腰，如果我们敢于放手让教师按照国家、学校的大目标在教学科研中自由发挥，则我们完全可以相信：打一场国家教育科技落后的翻身仗指日可待。

总之，大学人事制度改革的核心在以人为本，做到事业留人，待遇留人，感情留人；根本在于相信人，相信广大知识分子对国家和民族的赤诚之心；方法在于关心爱护人，千方百计创造条件保护和发挥教师的积极性。

四、关于新校区和大学城

新校区和大学城都是扩招的产物。扩大校区，改善办学条件对于原来校园面积过小的学校当然十分必要。但当前设立新校区的做法过于普遍，多校区办学、多校区管理已引发了许多问题。设立大学城，将很多大学放在一块办学，除了新校区的管理问题外，又增加了新问题。例如，不同学校相同或类同专业的趋同化问题，串校串课的教学秩序维持问题，学生骚乱的串联与隔离问题，教师非组织跨校任课问题等等。

笔者主张，大校老校以原校区为中心适当扩展是最佳的模式。由政府出面，将历史上（如“文革”期间）被社会上其他单位侵占的原校区收回，往往足够大学今天发展的需要，或者就近拆迁收购土地扩建校区。小校、新校则宜于全部迁入大学城或新校区。总之，应尽量避免多校区办学和多校集中办学。而且，应利用这次发展机会，对大学校园规划作一次彻底的调整：将教工住宅区和教学区分开，使我国大学长期存在的教工住宅建在校园内的现象得到根本的改变。但令人遗憾的是，纵观全国的大学新校区和大学城，竟然没有一所高校敢于走出这一步。

当前，各地大学新校区或大学城的兴建的动机尽管不完全相同，但是都有一条是共同的，即当地政府“政绩工程”的色彩很浓。正如有的地方政府对自己设立大学城的表述：“不求所有，但求所在。”有关高校则做的是走一步算一步的淘金梦。当政府班子走马灯似的更换，政策发生改变后，新校区或大学城的结局就很难预料。(www.xing528.com)

综上所述，教育是千秋大业，应当是大学的领导和地方政府政绩的重要组成部分。发展教育，也应当有大手笔。但这种政绩应当是经得起历史检验的，而不是为个人升迁造势、为后代留下包袱的。

五、关于大学中上层领导队伍的建设

对中国大学中上层领导队伍的配置，社会上很早就有这种顺口溜，叫做“校级领导一走廊，处级领导一礼堂，科级领导一操场”。说的就是当前高校中行政管理干部配置过多的普遍现象。为什么出现这种现象，主要是因为高校中上层管理人员普遍“双肩挑”，既当“长”又当“教授”，精力不足，只好多配副职。

明明知道“双肩挑”会影响工作，为什么现在大学的中上层领导仍多数从教授中选拔?原因之一是受“外行不能领导内行”的指导思想影响，以为让教授当领导就可以管好教育。其实，“外行”领导是绝对的，所谓的“外行不能领导内行”是片面的、行不通的。试想，一个教授充其量是他所研究的十分有限领域的内行，对大学内其他许多学科和专业、许多领域来说，他仍然是外行。他凭什么还能当校长?只能以教育管理专家的身份。所以，他还得再学习，边学边干。党和国家要求大学的领导既是政治家又是教育家说的也就是这个意思。但将一个在教学科研上很有发展潜力的教师拉到行政管理岗位上后，这个人在教学科研上的发展势头也就变缓乃至停滞了，管理业务也肯定因为其“不作为”而大打折扣，于公于私都十分不利。原因之二，是社会上日益膨胀的“官本位”思想与现实对我们教授们的诱惑力还很大，似乎“教而优”、“科研而优”者就一定要做官。所以，近年来各校实行中上层领导竞岗时教授们报名相当踊跃。

爱因斯坦对大学中的“双肩挑”现象早有抨击。他说：“企图兼有智慧和权力，极少能获得成功，即使成功，也不过是昙花一现。”笔者认为，大学的领导主要应从懂教育的政治、法律、经济、管理等方面的专家中选拔。即便是从教师中选拔，也应从确有管理才能而不具有教学科研发展潜力的人中考虑培养。正如邓小平所指出的：“我们也需要大量的、合格的学校管理人员，这也是专业人员。比如学校党委的领导同志，应不应该是个专业人员呢?回答是肯定的。他可以不是教学人员，但至少应该是懂得教育的有管理学校专长的专家人员，会管某一类学校。”

大学的中上层领导都应当是专职的，不应当把管理岗位作为“临时工”和“名利双收”的副业，而把原来的教授岗位作为“铁饭碗”，作为一种退路。当然，要做到这一点就必须落实相应的政策，以鼓励大学管理人员专心致志作出成绩。

我国在相当长的时期内是不重视管理科学的国家。全国大学中的管理学科、专业、管理学院的设立仅仅是近20多年的事情。反映到大学管理上，则是普遍重视教师队伍，而管理人员在校内没有地位。近年来高校中层干部的轮换制度，则更给人们一个印象：中层干部是一些庸才，是一批什么都干、什么都干不好的人。

当前实行的干部轮（换）岗制度是一把双刃剑。目的是反腐倡廉，但却是以牺牲效率为代价的。一个干部知道自己在一个岗位上干不了几年，他对工作就不会有长远计划，也不可能成为某方面的专家。组织上对这个干部的才能和品质也难以考察和识别，只会助长更多的“南郭先生”在我们的干部队伍中招摇撞骗。干部轮（换）岗制度虽然是一个好制度，但把它绝对化则必然会产生许多弊端。如果没有有效的干部管理机制，单纯的轮换岗制度也达不到反腐倡廉的目的，反而加大了改革的成本。正如老百姓针对“走马灯”似的轮换干部，基层频繁“迎新送旧”所担心的：喂饱一条狼容易，喂饱一群狼就很难。

社会主义现代化建设需要千百万红专兼备的专家。严谨的干部管理制度应当是量才而用，鼓励干部干一行爱一行专一行，成为各方面的专家。同时制定监督机制，保护干部不犯和少犯错误。

总之，管理也是科学，充满了高深的学问。管理可以使资源的使用更加高效率，管理必须专门化。大学必须重视管理人才的选拔与培养，并通过长期实际岗位的考察和锻炼，培养出一大批在某方面具有真才实学或特殊才能的管理专家，为高水平大学建设和国家社会主义现代化建设服务。

六、关于校院二级管理体制改革

改革开放后，参照国外大学的管理，我国的高校都实行了校、院二级管理体制。目前，这种体制的管理权力主要集中在学校一级，学院只停留在完成日常教学及学生管理事务上，基本上没有办学自主权、人事管理权和资源调配权。在这种体制下，学院的利益不与办学规模挂钩，但责任（尤其是学生管理）却随着办学规模增大而增大，因而学院缺乏积极性。当校部机关实行精简编制时，又普遍下放工作而不下放权力，不调整利益分配，使院系更加怨声载道。

院系是高校办学的实体，是一所大学的生产力所在。如果不调动其积极性，不解放生产力，大学要发展、要上水平是不可能的。笔者建议：学校一级只应充当协调、协商、服务和对外法人的角色，而把主要办学权力下放到院系。可以试行院系办学经费（包括工资）总承包制，使院系享有办学的责、权、利，让院系办学规模与效益挂钩，从而把院系的积极性充分调动起来，同时也可以促使校机关的作风发生根本的改变。

改善校院二级管理，学校向院系下放权力的说法讲了很多年，但一直没有真正地实行。原因之一是，作为既得利益者的校部机关不愿主动放弃权力；原因之二是，没有制度或政策保障。院系担心改革的结果是学校更多地下放工作而得不到利益。而且，改革不会短期内完成，按目前的干部轮换岗制度，谁也不愿意去担风险。搞得好是下一任的好处，搞不好是自己的责任。

但一所大学要发展，要有活力，校院两级管理的良好体制是关键。只要学校有开明的、有远见卓识的领导，院系有积极性，这场改革就一定能够实现。

简而言之，完善校院二级管理的核心是实现办学责、权、利三者的统一，是调动而不是打击院系的积极性，是解放而不是束缚高校的生产力，是彻底实现校部机关职能的转变。

七、关于政府的作为、不作为和乱作为

政府的作为、不作为或乱作为关系教育事业的成败。我国的教育投资至今未能达到国民经济GDP的4%则是政府不作为的显著例子，反右及“十年动乱”使教育尤其是高等教育遭受灭顶之灾则是政府乱作为的例子。改革开放以来，由于政府的观念和职能并未能很快地实现转变，也由于政府公务员的素质仍然不适应，各地政府教育“不作为”的例子仍然很多。这里略举南方某高校（以下简称为A校）的例子，就足以说明。该校与另一高校（以下简称为B校）为邻，B校的学科设置正好与A校互补。但B校是农业院校，办学规模不大，而校园面积很大。前几年大合并热潮中，国家教育部希望A、B校合并组建华南大学，A校也主动向B校提出建议，但得不到B校的响应。作为A校顶头上司的教育部和B校顶头上司的某某省教育主管部门也不再去积极撮合，最终这件好事没有办成。后来，A校不得已在当地大学城要了一块地建新校区。另外，大学校园被社会上其他单位和部门（主要是权力部门）挤占的现象在全国也很多。

我国大学就是在这种环境中艰难地生存和发展的。我国的行政条块分割，中央和地方分级管理的制度也对高等教育资源的统筹规划、科学发展带来影响。大学的领导人用于拓展学校生存空间的精力和时间远远大于做学问及内部管理的精力和时间。这种状态不改变，我国建成高水平大学的时间将十分遥远。

总之，要真正贯彻优先发展教育和科技的基本国策，党和国家就必须改变对各级政府政绩的衡量和考核办法，促使各级政府都能从全局出发自觉做好工作，为教育和科技的发展，为大学的生存和发展创造良好的条件。

八、关于大学的独立性

近几年来，我国高教界有“高等学校已经从社会的边缘走到了社会的中心”、“高等教育要为地方经济建设和社会发展服务”、“以贡献求得支持”等几种耳熟能详的提法。具体做法中有一条叫“共建”，说的是地方政府与教育部共同投资建设某一所大学。实行共建确实使大学捉襟见肘的办学经费有了缓解，教职工也可以享受当地“国民待遇”增加生活津贴。但实行共建却可能将大学绑在了地方政府的战车上，大学领导者要看地方政府领导人的脸色行事，大学的许多发展计划都必须为地方政府的政绩工程服务，使该大学减少了自由度。

笔者认为，大学的社会地位有两个方面，即应该成为社会的人才库和思想库。社会人才库有两层意思：一是大学本身就是高级人才汇聚的地方；二是大学是高级人才培养的场所。至于科研，则是提高大学教师水平的重要训练形式，科研成果则是其副产品。社会思想库的含义即是大学的社会批判功能，大学的研究应该为社会的发展指引方向。

因此，大学既不应脱离社会关门办学，也不应随波逐流。大学与社会的关系应当具有相对独立性。大学不应当成为政府的附庸。教育所具有的社会公共福利功能决定了政府有投资办学的责任，大学不应对政府的投资有感恩图报的思想，政府也不应当对大学颐指气使。

大学精神的核心是学术自由，学术性是大学的本质属性。然而，当今的大学已日趋行政化，这是与建设高水平大学的精神相悖的。如果中国的大学真的要办成世界一流大学，就必须改变这种局面。

总而言之，国家对大学的发展提供指导，依靠社会中介行业对大学办学进行评价是必要的，但大学过于政治化（国家化）和行政化却是不适宜的。大学相对独立性的实现有赖于政府对大学精神的理解、尊重和支持。