国际服务贸易谈判的背景分析

（1）国际服务贸易的迅猛发展。

第二次世界大战后，特别是20世纪60年代后，随着科学技术的发展，国际经济和贸易发展出现了新的变化，世界经济结构从以货物贸易为主演变为以服务贸易为主，服务跨国流动的规模和形式不断增加。服务业在各国国民经济中的地位逐步上升，发达国家尤其如此，1970年发达国家整体服务业产值占到GDP比重的60%左右。服务贸易日渐成为世界各国获取外汇收入、改善本国在国际经济贸易中的地位、降低资源和能源消耗、减少污染、提高经济效率和效益的重要途径。服务贸易在很大程度上决定了一国国际贸易的水平，进而决定一国在国家竞争中的地位。

另外，随着世界服务贸易规模的迅速扩大，在该领域中的利益冲突也日趋加剧，出现了各种各样的服务贸易壁垒，其中大部分属于非关税壁垒，而且国际贸易壁垒的种类、形式仍处于不断发展、变化之中。关贸总协定前7个回合的谈判已使国际上的关税壁垒大幅减少，甚至在一些方面达到了零关税。但非关税壁垒仍然繁多，这是因为非关税壁垒多是政府的行政措施，其产生、变化和调整有极大的灵活性，因而具有不确定性，加之本身不透明，难以监督和控制，所以在一定程度上限制了贸易的自由化及其进一步发展。尽管有一些双边和区域性的经济协定对服务贸易有所涉及，但是这些协定所适用的国家有限，难以规范世界范围的服务贸易活动。另外一些涉及服务贸易的行业性国际组织，涵盖服务贸易范围小，仍然无法解决服务贸易领域的全部问题。所以，建立一个国际性的协定，用来规范、管理、协调各国的服务贸易行为就成为许多国家，尤其是服务业发达的国家的一致要求。正是在这种背景下，在关贸总协定新一轮回合谈判中，要将服务贸易纳入谈判范围。

（2）发达国家的积极推动。

1）美国。①到20世纪70年代，服务业已成为美国经济的支柱产业，美国在金融、保险、数据处理、专业服务、电信、广告、影视娱乐等服务贸易诸多领域中都具有明显的优势。1972—1982年经济危机后，美国经济增长缓慢，作为世界最大服务贸易出口国的美国急切希望打开其他国家的服务贸易市场，用服务贸易顺差弥补其巨大的货物贸易逆差，推动经济增长。然而，由于来自各方面的对服务贸易的限制，构成了对美国服务的出口，尤其是高技术服务出口的严重威胁，成为通向世界服务贸易自由化道路难以逾越的障碍。美国国会在其《1974年贸易法》中授权总统就服务贸易问题与别国进行多边谈判以寻求“更公平的贸易”。美国鼓吹说服务贸易的自由化将和商品贸易的自由化一样，对所有国家都有好处，从而对全世界都有好处。这种论述对美国来说确实如此，即服务贸易自由化符合美国的利益，这主要表现在以下几个方面。

服务贸易在美国的国际收支中占有极重要的地位。如1984年美国的商品贸易有1140亿美元的逆差，而服务贸易却有140亿美元的顺差。

②服务业在美国的经济中占有极重要的位置。在20世纪70年代，美国新增加的2000万人员的就业机会中，有1700万人员在服务业中，服务业已成为美国的主导产业。

③美国的国内服务业市场已实现了对外开放，美国强烈要求他国也开放自己的国内市场，而美国在服务业上又具有相当大的比较优势，开放别国市场、实现服务贸易自由化对美国经济恢复其竞争能力和霸主地位至关重要。

④服务贸易自由化符合美国跨国公司的利益。跨国公司是国际服务贸易的主角，而美国跨国公司在全世界又占有领先地位。

基于在国际服务业中的领先地位，美国从20世纪70年代中后期就开始致力于将服务贸易纳入多边贸易谈判的轨道。在关贸总协定的东京回合中，在美国的坚持下，在非关税协议部分加入了有关服务贸易的内容，但有关服务贸易条款的规定相对来说是很有限的，属非约束性的义务承诺，而且也只在跟商品贸易有关联时才有效。在东京回合期间，美国政府继续进行有关服务贸易的研究，而在里根入主白宫后，就给予服务贸易以优先重视。里根政府成立了“服务咨询委员会”来协调政府和产业界在有关服务贸易方面的立场。美国于1980年发起了一场公关运动以推动国际社会就服务贸易进行谈判以达成一项“国际公约”，并力图将其纳入关贸总协定的范围之内，为此举办了一些高层次的研讨会、学术研究，并在经合组织中为服务业问题制订了一个工作计划。继而，美国国会在1984年的《贸易与关税法》中授权政府就服务贸易、投资和知识产权进行谈判，并授权对不在这些问题上同美国妥协的国家进行报复。

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东京回合是指关贸总协定第7轮多边贸易谈判，1973年9月始于日本东京，后改在瑞士日内瓦举行，1979年4月结束，99国（含29个非缔约国）参加。因由美国总统尼克松与欧共体和日本多次协商后提议召开，故一度也称“尼克松回合”。这轮以全面削减方式进行的削减关税谈判的结果，使进口关税水平下降了35%，9个主要工业市场制成品加权平均关税率由7%降为4.7%，其中欧共体为5%，美国为4%，日本为3%，涉及包括部分农产品在内的3000多亿美元的贸易额。

2）欧共体。欧共体起初对美国的提议也颇具戒心，但经过对自己12国的服务业的调查，发现欧共体的服务出口是美国的3倍，是服务贸易的“超级大国”，许多项目的出口都居世界首位。而且，研究结果还显示，随着国际服务贸易的自由化，信息、技术、广告和咨询，这些欧共体的主要服务产品还将进一步增长。所以，欧共体也成为国际服务贸易自由化的积极倡导者。

3）日本。日本从一开始就积极支持美国的服务贸易自由化主张，很大程度上是因为日本对美国和欧共体一直存在巨大的商品贸易顺差，日本希望能以此举缓解美欧的政治压力。此外，虽然日本长期以来在服务贸易方面存在逆差，但日本正在着力提高其在服务业上的竞争能力，尤其是在金融和人力资源方面。出于这样的考虑，在1982年5月的经济部长会议上，日本决定积极推进服务贸易的国际章程的制定，随后与美国共同提出在1984年6月发达国家首脑会议上开始进行包括服务贸易自由化在内的新的洽谈，并积极为之斡旋。此外，日美经济小组在1981年10月的第二次报告中提出：第一，日美之间将要发生贸易摩擦的领域除了金融服务业外，还有保险、电子计算机软件及信息处理和国际运输等行业；第二，由于竞争激化和两国政策的差别，在上述领域的问题可能不断激化和尖锐；第三，由于上述两方面原因，两国应限制政府对服务贸易的干预，努力制定引向公正国际竞争的国际章程；第四，两国应该把其他国家民间服务业以“本国国民待遇”作为服务贸易的政策目标。

（3）发展中国家态度的转变。

当美国开始提出服务贸易问题时，绝大多数发展中国家都坚决反对进行服务贸易多边谈判。理由如下：首先，服务业中的许多部门，如银行、保险、通信、信息、咨询、法律事务、数据处理等，都是资本—知识密集型行业，在发展中国家中，这些行业是非常薄弱的，不具备竞争优势；其次，发展中国家的服务部门尚未成熟，经不起发达国家激烈竞争的冲击，过早地实行服务贸易自由化会毁坏和断送其服务业的前程，因此它们坚决主张在其本国的“幼稚工业”没有获得竞争力以前，绝不会开放其服务市场；最后，有些服务行业还涉及国家主权、机密和安全，而且由于服务贸易不可避免地要涉及服务投资问题，也直接关系到一个国家的主权与安全，如果就电信、金融、运输及与之相关的投资领域进行谈判，无异于就国家控制其经济发展的战略以及保卫其国家安全的能力进行讨价还价，这是绝大多数发展中国家所不能接受的。因此，发展中国家总的立场是不愿意考虑服务贸易自由化问题。

随着美国不断施加压力以及发达国家在进行服务贸易谈判问题上认识的逐渐统一，发展中国家不愿谈判的立场也有了改变。首先，一些新兴的发展中国家和地区因在某些服务行业已取得相当的优势，如韩国的建筑承包就具有相当强的国际竞争力，新加坡的航空运输也不仅在资本上有一定的优势，而且在成本和服务质量上也具有明显的优势。这些国家和地区的态度是希望通过谈判来扩大本国优势服务的出口；其次，大部分发展中国家，一方面迫于来自发达国家的压力，另一方面也认识到如果不积极参与服务贸易的谈判，将会形成由发达国家决定服务贸易的全部规则的局面，这甚至会损害已取得的货物贸易利益。因此，其他发展中国家也先后表示愿意参加服务贸易谈判。

1986年9月，关贸总协定成员部长们在埃斯特角城的特别成员大会上，正式将服务贸易列为新一轮多边贸易谈判的谈判议题，服务贸易谈判正式启动。

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1986年9月在乌拉圭的埃斯特角城举行了关贸总协定部长级会议，决定进行一场旨在全面改革多边贸易体制的新一轮谈判，故命名为“乌拉圭回合谈判”。这是迄今为止最大的一次贸易谈判，历时七年半，于1994年4月在摩洛哥的马拉喀什结束。谈判几乎涉及所有贸易，从牙刷到游艇，从银行到电信，从野生水稻基因到艾滋病治疗。参加方从最初的103个增至谈判结束时的125个。乌拉圭回合是关贸总协定主持下的第8轮多边谈判，也是关贸总协定的最后一轮谈判。此次多边谈判的主要成果：一是强化了多边体制，特别是将农产品和纺织品纳入自由化的轨道，并加强了争端解决机制。二是进一步改善了货物和服务业市场准入的条件，关税水平进一步下降，通过这轮谈判发达国家和发展中国家平均降税1/3，发达国家制成品平均关税税率降为3.5%左右。同时通过谈判达成了服务贸易总协定，与有关的措施和有关的知识产权协议。三是建立了世界贸易组织。

（4）乌拉圭回合谈判的三个阶段。

第一阶段（1986年10月—1988年12月）。在开展服务贸易多边贸易谈判之前的主要问题是是否有必要就服务贸易问题进行谈判，或是否有必要将服务贸易纳入关贸总协定框架。妥协的结果是将服务贸易置于关贸总协定框架外进行多边贸易谈判。

当多边贸易谈判开始后，首先发生分歧的议题是有关谈判的程序问题：第一，谈判是在原有关贸总协定基础上再增加一个服务贸易协定，还是形成一个单独的服务贸易规则性协定；第二，服务贸易谈判是按照关贸总协定规则，由缔约方全体主持，还是另外组织，或者与货物贸易谈判并行起来进行。

各国立场如下。

①美国立场。美国认为，服务贸易和货物贸易一样，都涉及生产要素的转移，两者是合二为一的，货物离不开服务，且货物总是服务的最终产品。因此美国主张确立以货物贸易谈判及其原则和服务贸易谈判合并起来的“单轨制”谈判方式。

②发展中国家的立场。在发展中国家中，除韩国、新加坡等新兴工业化国家和地区在某些领域具有一定的比较优势外，大多数国家和地区在服务贸易市场上不具备竞争实力。而且，多数服务行业还处于“婴幼儿期”，因此，发展中国家一致主张保护民族服务产业和有限开放国内服务市场。巴西、印度等10个发展中国家针对美国的立场，提出在关贸总协定框架之外就服务贸易进行单独谈判，即服务贸易与货物贸易的谈判相互独立，实行“双轨制”谈判。

③欧共体的立场。欧共体基于其自身的利益，既不完全赞成美国的全面自由化主张，也不完全赞成发展中国家的立场。一方面，欧共体担心服务贸易自由化后，自己将失去由于历史原因在发展中国家服务市场上已经占有的优势；此外，还考虑到不久欧洲实现统一市场后将失去的有效保护。另一方面，欧共体在国际服务市场上具有较为明显的比较优势，欧共体各国在国际服务市场都占有相当的份额，不愿意完全失去对相关市场的继续占领和扩充。因此，欧共体认为服务贸易应实现“渐进的全面自由化”，主张在关贸总协定框架内设立一个专门谈判委员会主持服务贸易谈判。在谈判内容上，可以先征询各国谈判的具体立场和观点，并审查各国的服务贸易法规，识别歧视规定。在此基础上，最后综合各国意见和现行法规来确定谈判内容。

在经过多次正式和非正式磋商后，各参加方达成一致意见：即服务贸易谈判按照货物贸易与服务贸易分离的“双轨制”谈判方式进行。1987年1月28日，服务贸易谈判组终于制定了谈判的初步安排，并就以下五点内容进行谈判：服务贸易的定义和统计问题；服务贸易原则与规则的概念；服务贸易多边框架的范围；现行国际法规与规则；促进或限制服务贸易发展的措施与做法。经过近两年的谈判，各方没有能够就上述要点达成协议，在讨论这些要点的顺序和重点等问题上也是各抒己见。发展中国家和地区试图将讨论集中在定义、统计、适用范围及发展等问题上，发达国家则更为关心主要概念和阻碍服务贸易的壁垒。有关上述方面的争论一直延续到1988年蒙特利尔部长级中期审议会议前夕，由于各方观点分歧过大，谈判没有取得进展。

第二阶段（1988年12月—1990年6月）。谈判开始进入实质性阶段，发展中国家为获取美国等发达国家在货物贸易上的让步，同意采用“双轨制”谈判方式将服务贸易作为与货物贸易并列的议题。

1988年12月，在加拿大的蒙特利尔举行了中期部长级会议。为加速谈判，各国在一定程度上摆脱了对服务贸易定义的纠缠，而将谈判重点集中在透明度、逐步自由化、国民待遇、最惠国待遇、市场准入、发展中国家的更多参与、例外和保障条款以及国内规章等原则在服务部门的运用方面。1989年4月，服务贸易工作组举行会议，决定开始对电信和建筑部门进行审查，然后又审查运输、旅游、金融和专业服务部门，进入了“部门测试”过程。与此同时，各国代表同意采纳一套服务贸易的准则，以消除服务贸易谈判中的诸多障碍。各国分别提出自己的方案，阐述了自己的立场和观点。

1990年5月，中国、印度、喀麦隆、埃及、肯尼亚、尼日利亚和坦桑尼亚七个亚非国家向服务贸易谈判组提交了“服务贸易多边框架原则与规则”提案（简称“亚非提案”），对最惠国待遇、透明度、发展中国家的更多参与等一般义务与市场准入、国民待遇等特定义务做了区分。后来《服务贸易总协定》文本结构采纳了“亚非提案”的主张，并承认成员方发展水平差异，对发展中国家做出了很多保留和例外，这在很大程度上反映了发展中国家的利益和要求。

第三阶段（1990年7月—1993年12月）。这一阶段，发达国家与发展中国家在各国开放和不开放服务部门的列举方式上出现了“肯定列表”和“否定列表”之争。美、加等发达国家提出“否定列表”方式，要求各国在提交初步减让表时，只将本国不愿在市场准入纪律和国民待遇原则方面做出减让的服务部门或分部门列入清单，把这些服务部门或分部门作为例外处理。部门清单一经提出，便不能增加，并承诺在一定时期内逐渐减少列入清单中的服务部门或分部门数量。发展中国家则提出“肯定列表”方式，即各国将同意在市场准入纪律和国民待遇原则方面做出减让的服务部门或分部门列入清单，并可以根据本国国内服务业发展水平逐步增加可减让的服务部门或分部门。

最后，《服务贸易总协定》文本采纳了发展中国家的主张，对市场准入和国民待遇等特定义务按“肯定列表”法确定，使发展中国家避免了使用“否定列表”方式可能带来的不可预见的后果。

1991年12月20日，关贸总协定总干事邓克尔提交了一份《实施乌拉圭回合多边贸易谈判成果的最终方案（草案）》，即著名的《邓克尔方案》，从而形成了《服务贸易总协定》草案。该草案包括6个部分、35个条款和5个附录，基本确定了协定的结构。草案由参加谈判的代表团带回各自国内进行讨论。如果各国认为基本可以接受，就将该草案作为进一步谈判的基础；如果各国不同意该草案的主要规定，那么谈判就此结束。倘若如此，将意味着“乌拉圭回合”整体谈判的完结，建立新的多边贸易体系的努力化为乌有。结果是，尽管各国都对草案存有或多或少的不同意见，但都不愿承担导致“乌拉圭回合”谈判失败的责任，因此都表示可以进一步考虑，于是进入了关于服务市场开放具体承诺的双边谈判阶段。

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阿瑟·邓克尔（Arthur Dunkel）（1932年8月23日—2005年6月5日），瑞士人，1980—1993年任关税与贸易总协定总干事，积极推动各国间的自由贸易，1991年年尾开始草拟乌拉圭会谈的内容，奠定了1994年乌拉圭会谈的基础，成功促使超过120个国家参与成立世界贸易组织。

经过各国的继续磋商、谈判，协议草案得到了进一步修改。最后，各谈判方在1994年4月15日于摩洛哥马拉喀什正式签署了《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）。该文本在总体结构和主要内容上对原框架协议草案并无重大变更，只在部分具体规范上有所调整。该协定作为“乌拉圭回合”一揽子协议的组成部分和世界贸易组织对国际服务贸易秩序的管辖依据之一，于1995年1月日与世界贸易组织同时生效。至此，近八年的乌拉圭回合谈判终于结束。GATS与各个成员的服务贸易减让表，构成了乌拉圭回合谈判在服务贸易领域的最终成果。这是多边贸易体制下第一部规范国际服务贸易的框架性法律文件，标志着服务贸易自由化进入一个新的阶段。我国政府代表参加了乌拉圭回合服务贸易各项谈判，并在GATS上签字承诺自己的义务，同其他各成员方就服务贸易市场准入减让问题进行谈判，并于1994年9月提交了正式的服务贸易市场准入减让表。