产能过剩成全球难题

从历史上看，美国20世纪60年代至70年代经历了痛苦的产能过剩时期，引发了对产能过剩的学术研究和统计调查，由此诞生了诺贝尔经济学奖获得者和一批实力雄厚的经济咨询公司。从现实看，改革开放特别是国际金融危机以来，中国也出现了产能过剩现象。美国等发达国家关于中国产能过剩的相关指责，具有很大的片面性。

第一，国际社会对“产能过剩”的经济学解释一直存有争议，现实中难以进行简单的横向国别对比。20世纪60年代以来，多家机构分别对产能过剩问题开展了研究，但研究结论不一，其中美国沃顿经济计量预测协会的研究成果，即采用峰值法测算的产能利用率较有代表性。

市场经济条件下，适度的产能过剩能激发市场竞争，推进企业技术进步和管理提升。除了极少数行业外，多数行业总会出现一定的产能闲置，即产能利用率很难达到100％，因此，出现一定的产能闲置并不意味着产能过剩。

国际经验表明，以产能利用率衡量产能过剩的标准随时代而变化，比如20世纪60—70年代、20世纪80—90年代、2000年以来，美国产能利用率平均值分别为83.8％、81％和77％。1991—2008年欧盟的产能利用率平均值为82.3％，2008年以来为80.7％。2005—2012年巴西的产能利用率平均值为81.6％，1981—2007年中国台湾地区的产能利用率平均值为78.8％。一般认为，产能利用率为82％左右是一个分界点。高于85％表示产能不足，需求旺盛，开工率很高；低于75％表示产能过剩非常严重。

据国家发展改革委分析，中国产能利用率合理幅度为80％～85％。据国家统计局统计，2017年中国产能利用率为77％，比2016年回升了3.7个百分点。以国际通用的产能利用率衡量，2017年中国产能过剩的程度约为3％。这表明：中国存在产能过剩，但考虑到需要适当产能富余的因素，产能过剩并非十分严重。产能过剩的原因主要与需求侧相关，与供给侧相关性相对较小。更为重要的是，欧美单方面指责中国产能过剩与其顽固坚持“替代国”做法高估中国钢铁的实际成本有关。

中国经济贸易体量大，对世界的影响也较大。因此，中国较为重视化解产能过剩问题，也理解世界的关注。中国没有刺激钢铁出口的任何补贴政策，因化解过剩产能而给予的部分政府补贴主要用于企业职工生活补助、转岗培训和技能提升培训等稳岗工作，完全符合世贸组织规则。

第二，本轮产能过剩是全球性的问题，主要原因是金融危机引发的全球经济衰退。钢铁等产能过剩的首要原因是2007年美国次贷危机和房地产泡沫崩溃引发的国际金融危机和全球市场需求萎缩，造成了全球很多行业出现过剩。原油、页岩油气、铁矿石等很多领域、很多产业都出现了过剩。单从钢铁行业看，许多国家钢铁产能都面临过剩的问题，产能利用率普遍不高。具体来看，本轮产能过剩的具体原因包括周期性原因、结构性原因、金融性原因和政策性原因等四个方面。

周期性原因。现有国际钢铁产能是在经济全球化上升时期形成的，与国际大规模基础设施建设相适应，需求引致供给，但是突如其来的美国次贷危机及其引发的国际金融危机，导致全球需求放缓，周期性产能过剩矛盾显现。

结构性原因。近年来国际产业分工格局调整不断深化，受成本变化和全球价值链驱动，钢铁、铝等传统产业向新兴市场国家转移，新兴市场国家凭借比较优势承接并发展了钢铁等产业，这是市场规律在全球范围内发挥作用的必然结果。

金融性原因。近年来发达国家“金融过剩”的负面溢出效应带来了全球影响。国际货币基金组织研究显示，发达国家长期低利率政策和央行持续量化宽松措施导致市场资金泛滥，流动性过剩，仅投向新兴市场国家股票和债券市场的资金就超过4万亿美元，约占发达国家投资额的13％。这些“金融过剩”产生的虚幻需求向产业部门传递了错误的价格信号，导致投资者人为造成了产能过剩。

政策性原因。发达国家在金融危机后出台政策举措，推动包括钢铁等行业在内的制造业回归，但因竞争力弱而增加无效市场供给，因钢铁工人抗议和地方政府干扰而人为保护落后产能，增加了全球产能过剩的复杂性。中国主要采用市场手段并辅以政策措施大幅压缩产能过剩，不会通过政府补贴进行逆向政策操作增加产能。

综上，本轮产能过剩的根本原因是国际金融危机引发的全球经济衰退，解决问题的根本出路在于推动全球经济持续稳定复苏，恢复国际供求市场的正常秩序，这需要各国共同努力。

化解产能过剩有对应的不同渠道：从周期性的举措看，推动发达国家需求侧复苏和发展中国家城市化进程，“吸收一批”；从结构性的举措看，发达国家和发展中国家在供给侧通过企业重组和国际产业梯度转移，“整合一批”；从金融性的举措看，通过各国央行宏观审慎监管和防止系统性金融风险，“淘汰一批”；从政策性的举措看，中国为抑制钢材等高载能、高耗能产品出口，还采取了加征出口关税、降低出口退税率等措施调控钢材大量出口，发达国家也应停止过度保护竞争力弱的过剩产能，“关停一批”。

第三，中国钢铁行业有自身国际竞争力，2017年，中国化解产能过剩取得积极进展。改革开放以来，中国出现过3次比较严重的产能过剩。第一次是在20世纪90年代初，起因于大规模重复建设，引起国民经济过热，纺织等行业大幅供过于求。第二次是在20世纪90年代末到21世纪初，由于一些地区盲目投资，500多种消费品和一半以上生产资料产品供过于求。第三次是从2008年第四季度至今，为应对国际金融危机冲击，国家实施大规模经济刺激计划，随后钢铁、造船、太阳能光伏等行业出现产能过剩问题。产能过剩行业呈现典型的“四高四低”特征，即“高投入、高消耗、高污染、高速度”与“低产出、低效率、低效益、低科技含量”并存[27]。2014年，全球粗钢产能利用率是73.4％，中国粗钢产能利用率73.6％，中国产能利用率与全球平均水平相当。过去5年，中国原计划压缩钢铁产能4 800万吨，最后实际压缩了9 000万吨，等于超额完成了一倍。未来5年，中国计划再压缩1亿～1.5亿吨钢铁产能，这相当于欧盟全年的产量。

从出口比例看，中国长期是钢铁净进口国，2006年开始才从净进口国转变为净出口国。2006年至2015年，中国的出口量仅占生产量的10％，大大低于同期其他产钢大国的出口比例。

从出口竞争力看，中国钢铁业源自中国企业在成本、规模、供应链方面的比较优势，源自中国钢铁生产技术路线都是长流程，即90％以上通过采购铁矿石炼成粗钢，再加工成钢材。

从人均占有钢铁蓄积量看，虽然中国的钢铁产量高，生铁约占世界总产量的59％，粗钢约占世界总产量的50％，但中国人均占有钢铁蓄积量比发达国家平均水平低一半多，只相当于欧洲、美国的四分之一。

从产业人工成本看，美国钢铁职工年收入约6万美元，日本、欧盟约5万美元，而中国即使加上“五险一金”也低于2万美元。

从去产能的社会成本和代价看，过去5年，中国因为压缩产能导致几十万名钢铁工人下岗，超过欧盟整个钢铁行业工人数（32万人）；未来5年，还将有几十万名钢铁工人失业。

从钢铁市场环境看，2017年中国钢铁市场环境明显改善，12月末的钢材价格指数为121.8点，同比增长22.4％，企业盈利能力增强。

从钢铁出口看，美国钢铁协会《2017年钢铁进口报告》显示，2017年美国自中国进口成品钢材81.3万吨，同比下降5.7％，占美国的份额为2.75％，同比回落0.52个百分点。中国统计显示，中国对美国出口钢材已由2006年的540万吨降至2017年的118万吨，占比由12.56％降至1.57％。

第四，其他国家不应只是指责别人，而须拿出实际行动，不能滥用贸易救济措施。世界钢铁协会统计，2017年11月，全球钢产量1.36亿吨，同比增长3.7％，而美国产量同比增长8.5％，高于世界平均水平4.8个百分点；中国产量同比增长2.2％，低于世界平均水平1.5个百分点。2018年前三个月，美国钢铁产量增速仍高于世界平均水平1.3个百分点。这意味着当前中国在压缩钢铁过剩产能的同时，美国却扩充了产能。

美国对中国钢铁产品频繁采取贸易保护措施。1996年以来，美国已成为对中国钢铁产品发起反倾销、反补贴最多的国家。据美国商务部数据，截至2018年2月，在美国169项针对钢铁产品的“双反”调查中有29项针对中国。同时，美国的“201条款”“421条款”“337调查”“232条款”等多种形式的保护手段也限制了中国钢铁产品的贸易。

2018年3月8日，美国以“国家安全”为由宣布采取“232条款”措施，对进口钢铁和铝产品全面提高关税。美国进口的钢铁和铝产品绝大部分属于民用产品，美国滥用“232条款”措施，是对以世贸组织为代表的多边贸易体制的肆意破坏，是以国家安全为名，行贸易保护之实，严重破坏了国际贸易秩序，对全球钢铁和铝产品的贸易造成了混乱。中国敦促美欧克制使用贸易保护工具，遵守多边贸易规则。如果美欧的贸易保护措施影响中国利益，中国必将采取必要措施维护自身正当权利。

第五，马歇尔计划缓解了美国产能过剩问题。美国经济在经历了二战后的繁荣后，面临着产能过剩带来的转型压力。二战后，美国经济开始呈现负增长，非农就业人口大幅下降。1946年后，美国经济增长停滞，失业率大幅上升，煤、食品、运输设施、棉花等领域产能过剩。1947年，美国出口额为145亿美元，占美国经济的约7％，远远低于美国的产业利用能力（20％）。因此，在二战后经济转型的巨大压力下，美国需要向欧洲市场输出过剩产能。

在马歇尔计划提出前，美国曾实施了一系列对欧双边援助计划，但是收效甚微。马歇尔等认为，实现欧洲复兴，必须建立一个欧洲各国能够负起责任的多边框架以推动欧洲自助复兴，各国需要制定明确的经济恢复目标并接受美国的援助和监督，最终实现欧洲的整体复兴并不再依赖美国援助[28]。马歇尔计划于1947年7月正式启动，持续4个财政年度，美国国会拨款131.5亿美元，其中90％为赠款，10％为贷款，约有88亿美元用于采购货物，包括粮食、饲料、化肥等。美国与各受援国陆续签订了关于美国援助的双边协定，如由美国监督受援国的重工业、受援国放弃工业国有化以保障美国投资的安全、实施有利于美国的外汇和外贸政策、“美援”物资的50％必须由美国船只运输等。

这些有条件的援助增加了美国的资本和商品输出，为美国的产能过剩能力找到了出路，美国制造业产能利用率反弹。美国钢铁和汽车业的产能利用率1948年后大幅下滑，行业总产能增速大幅放缓。马歇尔计划实施一年后，这两个行业的产能利用率大幅回升，行业总产能即使在马歇尔计划结束后仍保持了台阶式下行，较为平缓[29]。

第六，从当前看，中美两国都存在不同程度的产能利用不足问题。据美联储发布的统计数据，2018年9月，美国工业生产环比增长0.3％，与前两个月相同。前三季度，美国工业总产值以3.3％的季化折年率增长。9月份，美国工业产能利用率为78.1％，其中制造业产能利用率小幅上升至75.9％，但仍低于长期平均水平2.4个百分点。采矿业产能利用率升至92.1％，远高于其长期平均水平。公用事业产能利用率升至77.7％，比长期平均值低7.6个百分点[30]（见表3.2）。

表3.2　2018年前三季度美国产能利用率情况　单位：％

资料来源：美联储。

据中国国家统计局的统计数据（见表3.3），2018年第三季度，中国全国工业产能利用率为76.5％，比上年同期下降0.3个百分点。前三季度，全国工业产能利用率为76.6％，与上年同期持平。分三大门类看，第三季度采矿业产能利用率为71.1％，比上年同期回升0.1个百分点；制造业产能利用率为76.9％，比上年同期下降0.4个百分点；电力、热力、燃气及水生产和供应业产能利用率为74.4％，比上年同期回升0.7个百分点。分主要行业看，第三季度煤炭开采和洗选业产能利用率为70.1％，食品制造业为75.0％，纺织业为79.9％，化学原料和化学制品制造业为73.7％，非金属矿物制品业为71.3％，黑色金属冶炼和压延加工业为78.7％，有色金属冶炼和压延加工业为78.8％，通用设备制造业为75.5％，专用设备制造业为78.4％，汽车制造业为79.6％，电气机械和器材制造业为77.3％，计算机、通信和其他电子设备制造业为80.4％[31]（见图3.1）。

图3.1　分季度工业产能利用率

资料来源：中国国家统计局。

表3.3　2018年第三季度和前三季度工业产能利用率

续表(www.xing528.com)

注：调查方法及范围为大中型企业全面调查，小微企业抽样调查。调查共涉及9万多家工业企业。小微企业按抽样方法推算总体，与大中型企业调查数据合成，计算出全国工业产能利用率。本调查按季进行，数据未经季节调整。行业分类标准执行国民经济行业分类标准（GB/T 4754—2017）。
资料来源：中国国家统计局。

由上可以看出，产能过剩是指因产能利用率偏低而引起的产品价格大幅回落、企业普遍亏损、短期难以调整的一种经济现象。根据通用标准，产能利用率在79％～90％时属正常的产能过剩，当其降为78％甚至更低时即为较严重的产能过剩，中美两国都出现过程度不同的产能过剩问题。产能过剩是世界性问题。解决产能过剩问题是一个持续的过程，不可能在短期内实现。不搞清楚产能过剩的原因，并就此达成共识，就急于制订新的世贸组织规则，只能是缘木求鱼。对于产能过剩，中国倡导共同应对的理念。中国反对零和博弈的思维和保护主义的做法，反对滥用贸易救济措施，反对通过互相指责和推诿，转移国内政治压力。简单地以压减多少产能、减少多少出口来评判一国去产能的成效也不科学。各国应共同采取行动，推进务实合作，寻求多赢。

[1]Opinion The FT View， Trade tussle with China tests the global system， US， EU and Japan bump up against its entrenched political economy.https：//www.ft.com/content/15d3a47e-e192-11e7-8f9f-de1c2175f5ce.

[2]Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States， Japan， and the European Union， https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/joint-statement-trilateral.

[3]2016年9月4—5日举行的二十国集团（G20）杭州峰会就钢铁产能过剩问题达成共识，领导人呼吁组建关于钢铁产能过剩的全球论坛，加强信息分享与合作。该论坛由G20成员和感兴趣的经合组织（OECD）成员积极参加，并由OECD提供协助。11月15日，中方在北京主办了筹建全球钢铁论坛的讨论会议，为组建论坛和本次会议的召开做好了准备。12月16日，钢铁产能过剩全球论坛第一次会议在德国柏林召开。G20成员和感兴趣的OECD成员共计33个论坛成员代表与会，OECD秘书处作为会议协助方与会。中方和2017年G20主席国德国担任会议联合主席，共同主持会议。http：//www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201612/ 20161202274056.shtml.

[4]张杰.相互指责无助于解决全球钢铁产能过剩.人民日报，2016 - 04 - 19（22）.

[5]Statement by U.S.Secretary of Commerce Penny Pritzker and U.S.Trade Representative Michael Froman Following the Conclusion of the High-Level Meeting on Excess Capacity and Structural Adjustment in the Steel Sector， https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2016/april/statement-secretary-pritzker-and-ustr.

[6]钢铁产能过剩全球论坛部长级会议在德国柏林召开.（2017 - 11 - 02）[2018 - 04 - 08].http：//www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201711/ 20171102678834.shtml.

[7]USTR Statement on Report of Global Forum on Steel Excess Capacity， https：//ustr.gov/about-us/ policy-offices/press-office/press-releases/2017/november/ustr-statement-report-global-forum.

[8]钢铁产能过剩全球论坛第二次部长级会议在巴黎举行，新华社，2018年9月21日；钢铁产能过剩全球论坛第二次部长级会议在法国巴黎召开，http：//www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201809/20180902789299.shtml.

[9]USTR Statement on Meeting of the Global Forum on Steel Excess Capacity， https：//ustr.gov/about-us/ policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/ustr-statement-meeting-global.

[10]付保宗.“中国产能过剩伤害论”不符合事实.经济日报，2018 - 07 - 18（003）.

[11]Industrial Production and Capacity Utilization， Federal Reserve Statistical Release， October 16， 2018.

[12]钟伟，黄海南.产能过剩：测度方法、国际比较及对中国的实证.平安证券公司宏观报告，2013 - 05 - 16.

[13]麦克·希尔公司（McGraw-Hill）成立于1964年，1995年改为麦克·希尔集团，2013年改为麦克·希尔金融股份有限公司，2016年改为标普全球股份有限公司（S&P Global Inc.），主要提供金融信息与统计数据。麦克·希尔公司的产能利用率为美联储提供了重要的数据和方法论来源，其本身于1988年停止公布产能利用率。详见：https：//en.wikipedia.org/wiki/S％26P_Global.

[14]国民工业委员会（National Industrial Conference Board）成立于1916年，1970年改称为世界大型企业研究会（The Conference Board），是根据《美国国内收入法典》第501（C）（3）条款享有免税资格的非营利组织，目前仍在发布各类经济指数，如世界大型企业研究会中国先行经济指数。详见：https：//findingaids.hagley.org/xtf/ view？docId=ead/1057.xml.

[15]宾夕法尼亚大学经济系的经济学研究组（ERU）1961年起维护沃顿产能利用指数，在IBM、埃克森等19家美国公司的资助下，1969年6月13日成立沃顿经济计量预测协会（The Wharton Econometric Forecasting Associates），由创建，具体研究工作由1980年诺贝尔经济学奖获得者克莱因教授领衔。几经变迁后，2008年10月13日被全球洞察力（IHS Inc.）以1.65亿美元收购。详见：https：//en.wikipedia.org/wiki/Wharton_Econometric_Forecasting_ Associates.

[16]Capacity Utilization： Concept， Measurement and Recent Estimates， Brookings Papers on Economic Activity 3： 1973； Some New Results in the Measurement of Capacity Utilization， American Economic Review， March 1967； The Wharton Index of Capacity Utilization， Economics Research Unit， University of Pennsylvania， 1966； and The Wharton Indexes of Capacity Utilization： A Ten-Year Perspective， Proceedings of the American Statistical Association， 1973.

[17]Glenn Rifkin， Lawrence R.Klein， Economic Theorist， Dies at 93， New York Times， Oct.21， 2013.详见：https：//www.nytimes.com/2013/10/22/business/economy/lawrence-r-klein-economist-who-forecast-global-trends-die s-at-93.html.https：//www.nobelprize.org/prizes/economic-sciences/1980/press-release/.

[18]庞念伟，孙毅.要素市场扭曲对产能过剩的影响机制分析.产业经济评论，2017（3）：34 - 45.

[19]梁泳梅，董敏杰，张其仔.产能利用率测算方法：一个文献综述.经济管理，2014（11）：190 - 199.

[20]Lawrence R.Klein and Virginia Long， Capacity Utilization： Concept， Measurement， and Recent Estimates （Brookings Papers on Economic Activity， 1973， No.3）.

[21]https：//ihsmarkit.com/products/us-major-industrial-plant-database-mipd.html.

[22]Industrial Production and Capacity Utilization， Federal Reserve statistical release， October 16， 2018.

[23]https：//www.federalreserve.gov/releases/g17/About.htm.

[24]http：//www.gov.cn/xinwen/2018-10/20/content_5332885.htm.

[25]梁泳梅，董敏杰，张其仔.产能利用率测算方法：一个文献综述.经济管理，2014（11）：190 - 199.

[26]任沁新.削减产能过剩不能靠等.人民日报，2015-05-21（10）.

[27]曹建海.重在完善产能过剩的防范机制.求是，2015（8）：35 - 37.

[28]浅析马歇尔计划对美国经济的影响.http：//finance.sina.com.cn/360desktop/money/future/fmnews/ 20151021/000023528246.shtml.

[29]背景知识：还原马歇尔计划.https：//www.yicai.com/news/4036706.html.

[30]Industrial Production and Capacity Utilization， Federal Reserve statistical release， October 16， 2018.

[31]http：//www.gov.cn/xinwen/2018-10/20/content_5332885.htm.