产业政策：美国优先 vs 中国特色

产业政策是一种弥补市场失灵、改善社会福利的有效工具，只要符合世界贸易组织确定的规则，不应受到无端指责。如上所述，美国是世界上较早运用产业政策的国家之一。尽管美国很少承认实行产业政策，但事实上美国政府实施了比官方说法多得多的产业政策。这些产业政策的范畴涵盖从推进技术创新到政府采购、对特定部门和企业的补贴，以及关税保护、贸易协定等，为增强美国产业竞争力发挥了重要作用。美国为强化制造业在全球的领导地位，近年来研究制定了一大批产业政策。

关于美国特朗普政府的产业政策走向，一些评论和观点值得关注。2017年7月，英国《金融时报》刊发了《特朗普的目标是制定适用于美国的产业政策》的评论文章[20]。文章认为，产业政策是美国的禁忌话题，这让人联想到苏联式计划经济体系或政府指定企业是赢家或输家，曾引起美国保守派和许多自由主义者的恐惧。特朗普政府关于产业政策的态度可能正在发生变化：通过私营部门和公共部门之间的更多合作，将企业界、教育界和政府监管部门连接起来，以新的产业政策重塑美国经济，特别是重塑美国教育，以培养21世纪的劳动力，激活产业经济学上的“动物精神”。

美国未来的产业政策目标是，将美国经济从主要依靠消费和享受便宜的进口产品，转向更接近德国经济，即推出更多的职业培训计划，培养有更高技能和拥有高薪的工人，通过公私合作的方式，实现制造业回归和重塑现代制造业，在美国生产出更高档的产品实现出口。美国商务部近来出台了关于“美国第一”制造业的激励措施，同时开始形成更具战略性的产业政策，这表明特朗普政府对政府操纵美国经济持开放态度。此外，特朗普政府一直关注放松管制，声称奥巴马政府通过的600项法规已使美国企业损失至少7 430亿美元。为此，首先在能源和气候变化领域为企业松绑，允许美国企业拥有更多炼油厂，引导国内能源生产能力汇集到“铁锈地带”，这有助于美国企业雇用联邦政府资助的社区学院培训过的当地工人。

美国产业政策引导经济结构从消费经济主导转向恢复制造业经济的主导地位，其中坚力量是美国大型企业。产业政策关于政府与市场的关系表明，大企业可以规模经济进行必要的科技创新，使美国保持在全球价值链的中高端，从而赢得国际市场竞争。对特朗普总统来说，新的产业政策可以实现在美国创造就业。特朗普政府通过公私合作的方式支持美国大企业发展，通过政府主导的产业政策实现“美国第一”目标，从而有意忽视其他从事基础研究的公共机构，降低反垄断和竞争政策的社会意识，应是一个未来的可能趋势。

在中美贸易摩擦和中国经济转型升级的关键当口，产业政策近来成为中国政商学界讨论的热点。与国际上讨论在什么情况下需要产业政策和需要什么样的产业政策，而不是不要产业政策不同，国内讨论产业政策的主题是要不要产业政策的经济哲学，类似于18世纪汉密尔顿的大辩论。一种观点认为，只要发挥市场的功能就能解决一切经济问题，根本不需要产业政策；另一种观点认为，应发挥产业政策在经济发展和产业转型升级中的作用。很明显，这两种观点对国际学术界关于产业政策的研究成果似乎认识不足。

中国的产业政策是1987年从日本引进的，当时选择了几种产业的生产、投资、研发加以扶持，同时对其他产业的同类活动进行抑制，推动基础产业特别是重化工业超前发展[21]。产业政策在政府经济决策中占了很大分量，并形成了中国特色。这有三个背景：一是20世纪80年代末改革开放重心转移到城市后，当时处在计划经济体制下，重要领域的主要市场主体是国有企业和国有银行，政府既是所有者，同时又承担着管理企业和银行的责任，产业政策作为政府管理产业和企业的一种手段，接手国家计划管理，是个可行选择，政府和企业都认为与刚性的计划经济相比，产业政策是一种进步。二是进入20世纪90年代初，中国经济发展重复发达国家已经走过的产业道路，政府有很强的信息优势，以产业政策为抓手，依托国有企业进行大规模投资，在较短时间内跨越了经济追赶期，产业政策发挥了积极作用。三是中国加入世贸组织后，产业政策仍延续了强干预的特点，比如政府直接差异化配置资源，选择性地实施限制性审批项目，政府认定新兴产业和战略性产业，由于市场导向作用被政府替代，投资的盲目性和被误导风险较大，产业补贴、新进入者被拒、有保有压等导致竞争不足、产能过剩、生产成本扭曲等问题。(www.xing528.com)

关于产业政策的辩论，早期引起中国学者关注的主要有：日本东京大学小宫隆太郎教授组织20位资深经济学家编写的《日本的产业政策》一书，该书批判性地总结了日本产业政策的经验和教训，认为在市场失灵的条件下，可以考虑运用产业政策弥补，但这不等于简单地用政府的产业政策加以纠正。美国加州大学圣地亚哥分校查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）教授出版了《通产省与日本奇迹——产业政策的成长（1925—1975）》[22]，认为日本选择性产业政策发挥了作用，以“发展型国家”一词丰富了发展经济学，约翰逊教授由此成为以日本为榜样批评美国新自由主义经济学的“日本修正主义者”[23]。

2009年9月，英国海外发展研究所（ODI）主办的《发展政策评论》杂志组织了一场“发展中国家的产业政策是应该符合比较优势还是违背它？”的学术辩论。北京大学林毅夫教授和剑桥大学张夏准（Ha - Joon Chang）博士作为发展经济学家“以文会友”进行了讨论[24]。2016年秋季，林毅夫教授与北京大学张维迎教授进行了将近3个小时的产业政策思辨会[25]。

林毅夫表示，20世纪八九十年代以来，很多经济学家反对产业政策。这是由于大多数发展中国家使用的产业政策不成功。但是，目前还没有看到不用产业政策，而成功追赶发达国家的发展中国家，也没有看到不用产业政策，能够继续保持领先发展的发达国家。也不能说因为产业政策大部分是失败的，然后就不要产业政策，因为那样做实际上会把婴儿和洗澡水一起倒掉。林毅夫的理论内涵是，一国制定产业政策的基础是经济发展的比较优势，而比较优势又取决于现有自然资源禀赋状况，有为政府由此可以根据资源禀赋决定的比较优势制定产业政策，引导相关产业快速发展，实现经济增长。

张夏准指出，赫克歇尔-俄林-萨缪尔森理论对于最优化短期配置效率是恰当的，但一旦转移至中长期发展问题，理论假设的失效会使其适用性大大降低。生产要素并不能充分流动，贸易自由化会产生大量“输家”。所有主要发达国家采用干预主义的产业政策来致富，然后踢开梯子，试图禁止其他国家跟随。发展中国家的产业政策应从动态比较优势和幼稚产业保护出发来促进产业升级。

张维迎主张废除任何形式的产业政策。政府不应该给任何产业、任何企业吃“偏饭”。产业政策会误导企业家，使他们将资源投入不该投入的领域和不该投入的项目。为了创新，中国企业家需要的是自由和公平竞争的法治环境，而不是产业政策的扶植。新的产业出现和形成并非来自自然资源禀赋状况所决定的比较优势，更非政府根据比较优势制定产业政策实现迎头赶上，而是企业家在创新过程中自发形成的，具有创新精神的企业家才是新的产业的创造者。由于缺乏当地信息、风险识别能力和相应的责任承担能力，政府所制定的产业政策成为“穿着马甲的计划经济”，“最好的产业政策就是没有产业政策”[26]。