（一）防洪减灾战略调整的背景
尽管印度的每个5年计划，防洪方面的投资逐年增长，越来越多的地区得到了保护。但是，随着洪泛平原经济快速增加，人口密度也越来越大，以致洪灾损失和人员伤亡持续递增。20世纪70年代，洪灾频繁发生引起了社会的普遍关注。
1976年7月，印度成立了国家防洪委员会，第一项任务就是组织对洪水灾害进行调查。4年的调查研究之后，于1980年递交了一份详尽的报告。报告指出：国家如果没有多种防洪减灾措施，减轻灾害危害是不可能的。但是，受财政方面的限制，要想保护全国所有的易灾地区也是行不通的，甚至不应有这种期望。报告还认为：防洪工程对防洪是非常必要的，但洪泛平原洪水管理更为重要，应该进一步完善有关法规和制度。
这份历史性的报告第一次提出非工程措施是长期的、经济的、富有时效的减灾措施，防洪战略应在工程措施与非工程措施结合这一目标发展，重点转向依赖非工程措施；应当多方面看待洪水，鼓励人们与洪水共存。报告列出了200多条意见和建议，提供给中央政府、邦政府及其主管部门。
（二）防洪减灾观念的转变与理论的进展
20世纪80～90年代，印度防洪减灾领域的科学研究得到国家的重视。在基础理论、防洪工程和非工程措施效益评价和政策研究等方面有了重要的进展。
1987年，印度从事防洪管理的专家将防洪减灾措施分为三类：
（1）改变洪水特性。通过修建堤防、兴建蓄洪水库以及河道整治等有形工程措施来达到防洪的目的；对集水区进行治理，以减小洪峰流量或改变汇流方式；通过人工影响天气，从而改变降雨状况等，都应属于改变洪水特性的范畴。
（2）增加社会的灾害承受能力。如通过修改房屋建筑规范、建设避险和疏散设施、抢险预案、大众卫生保健等，提高人民防御灾害的能力，减少洪泛平原上财产损失。
（3）改变灾害损失分担形式。通过洪水保险，增加洪泛平原人民承受损失的能力；社区、企业个人分担洪水风险。评估报告指出：接受损失意味着社会可以与洪水共存。
根据措施的实施方式，又将其分为工程措施和非工程措施两大类。将第（1）类的所有措施，归属工程措施，是有形的措施；第（2）、第（3）类措施，是社会的减灾行为，可以有手段地广义组合，统称为非工程措施。
印度的洪水管理专家还指出，工程与非工程措施在减灾概念上的不同之处是：工程措施的目标是不惜一切代价使洪水远离人群，从而达到减灾的目的；非工程措施则与此相反，它将洪泛平原看作河流的一部分，认为洪水从生态意义来看是有益于社会的。人们应该逐渐认同这一点。
（三）对工程措施效益的评估
1990年，印度国家防洪委员会汇集了多方面专家对防洪工程效益的评价，对防洪工程措施提出了综合性的评估结论。
1.堤防工程
堤防是目前最实用的防洪工程。但是，堤防发挥作用的同时，也带来了新的问题：
（1）堤防保护区并非永远理所当然的安全区，随着河道冲淤不断变化，以及堤防的工程事故，保护区仍有可能遭受洪水的冲击。
（2）在修筑了堤防之后，仍需要花费相当大的资金，用于堤防保护，以及修建其他护岸设施和河道整治。特别是保护那些渠化和泥沙淤积严重的河段上的堤防，尤其耗费巨大。
（3）河流一侧的防洪丁坝可以保护特殊的区域，结果却对另一边堤岸造成了不利的影响。在堤防密布的河流两岸修建一系列丁坝，还将导致河流的过水段面减小，抬高洪水位。
（4）修建堤防还会引起堤防保护区内的排水阻塞问题，造成内涝灾害。特别是印度东北部各邦河流沿岸修筑堤防后，出现了大范围较高水位的滞水区，增加了排水困难，给当地居民带来了更严重的次生灾害，有时甚至比未建堤防时洪灾的危害有过之而无不及。
（5）修建堤防还会导致洪峰移动速度加快，因而缩短流域下游地区预警时间。
2.水库
印度多数水库主要效益是灌溉和发电，只有少数水库实现了洪水调度。即东部达莫德尔河流城的梯级水库，以及奥里萨邦的墨哈讷迪河上的Hirakud坝和萨特莱杰河上的Bhakra坝等，调蓄洪水的作用都比较显著。大多数水库难以实现洪水调度的主要原因是供水和发电对库容的需要。
3.水土保持措施
集水区域管理即土壤整治也是一种防洪措施，可以削减集水区的径流量，延迟径流的形成，降低河流中水的含沙量。1974～1978年间，印度在总共398万hm2的可治理区域中，有40万hm2的区域已经进行了整治。水土保持的效果对减少河流泥沙含量是明显的。例如，Machkund水土保持工程，河流泥沙含量降低了大约40%。Hirakud水土保持工程降低了大约28.3%。至于调节洪水的功能，据报道在一些治理工程中，削减了14%的洪峰流量。
印度国家防洪委员会的水土保持措施评估报告写道：“尽管流域治理对于防洪减灾非常有价值，具有明显的效果。但我们对其确切的作用和经济效益还并不清楚，仍需要进一步调查和评估”。
（四）对非工程措施效益的评估
1990年，印度国家防洪委员会的报告对防洪减灾的非工程措施实施情况总结时指出：印度近20年间所有非工程措施中，洪水预报和警报得到了社会的广泛认可。其他的措施，特别是洪泛平原分区规划和管理，今后还需要更多努力。1.防洪准备
印度灾害救援主要是政府的职责。但自愿者机构、乡村行政委员会和合作社等，可以凭着各自的能力影响群众，使民间机构参与灾害管理，发挥应有的作用。(www.xing528.com)
1981年8月，国家防洪委员会洪水灾害调查工作组递交了一份报告，提出灾前准备方案应以国家灾害防治中心为核心，并在各个地区设立分部。必须设立地区级的防灾委员会。防灾委员会来自各部门的代表，如农业部、灌溉部、气象局、乡村行政委员会和公共建设部、警察局和国家部等。工作组还建议成立国家灾害培训和管理研究院，负责对灾害管理的各方面内容进行研究。
印度第1个五年计划期间，西孟加拉邦和阿拉姆邦一些乡村通过填土，使房屋等处于洪水水位之上。抬高村庄的计划在第2个五年计划期间普遍实施，后来发现这一措施对村庄周围农业区并不能提供有效的保护，因此而被中断。
实施情况表明：抬高村庄地面高程，并保持对外联系的公路不受洪灾影响并不是容易的事，必须花费大量的资金。因此人们不再重视此类措施。1993年国家提出改造市政设施，应是减轻水灾的重要方式，并提出了如下主要项目：
（1）设置快速排水设施及辅助排水渠道；改善城市排水工程设计，雨水堵塞。
（2）提供灾时可携带的饮用水和卫生设备。
（3）设置临时避难所。
（4）为谷物、饲料等物质提供储藏防水设施。
（5）为应急情况提供交通和通讯联络保障。
1981年，印度防洪委员会的洪水灾害调查报告还指出：洪水灾害突发性及其巨大的破坏力，通常的行政体制很难适应应急需要，因此适当的预防措施是解决这一问题的最好途径。灾前准备工作既可以提高洪水警报效果，也使人们具备其灾害意识。
2.洪水预报和洪水警报
1958年，印度成立了中央水资源委员会洪水预报局，负责德里（Delhi）的亚穆纳河的洪水预报工作。这是印度洪水预报和警报工作的开始。到现在为止，洪水预报和警报网覆盖了恒河及其支流、布拉马普特拉河及其支流、拜尔克（Barak）河及其支流、卡塔克哈尔（Katakhal）河、纳巴达河、达布蒂河、达曼—恒河、萨巴尔马蒂河（Sabarmati）、克里希纳河等、墨哈讷迪河共62条河流。
从1978～1990年每年印度发布的总洪水预报次数，以及达到允许精度的预报次数所占的比例数据中可以看出，精确预报的百分率正在稳定地增长。根据中央水资源委员会评估洪水预报的标准，如果实际水位与预报水位的误差在15cm之内，即认为这次预报是精确的。对于流量预报，可允许有20%的误差。据观测，从1978年以来，预报精度达到了95%的准确率。1990年，共向全国11个邦和达德拉—纳加尔哈维利及德里这两个联邦发布了8566条预报，其中有8071条预报在给定的误差范围内，总体精度达到了94%。在安得拉邦，精度为91%，为最低精度，卡纳塔克邦则为100%。
3.洪水预报系统的现代化
1980年，亚穆河纳河流域在德里以下的亚箔纳河流域开始实施“提高印度洪水预报系统效率工程”。这一工作得到了联合国开发项目的援助，由中央水资源委员会负责贯彻执行。作为联合国开发项目小规模试验的一部分，选取亚穆纳河流域上游的上恩迪·赖拉（Sundli Nala）地区为试验流域，研究由下雪引起的水文现象。目前已收集了4年的数据资料，由融雪产生径流的模型也正在开发之中。目前，在USAID的援助下，很多人提议在更大的范围内继续开展此项研究。
中央水资源委员会与丹麦水利学院（DHI）合作进行的达莫德尔河、戈达瓦里河流域洪水预报系统项目，引入了泥沙运动模型和溃坝模型，并在Maithon和德里地区已经开始运用，明显提高了流域洪水预报的效果。
1990年以来，引入了计算机信息系统，监控中央水资源委员会所属的洪水预报测站网的每日洪水预报，发布公告，并对预报工作进行评估。
在洪水预报和警报领域，印度还与不丹（Bhutan）合作，以收集不丹—印度河流上的水文气象资料。将上游支流的水文数据，迅速传送到印度，为下游印度境内的测站提供预报资料。
4.改变灾害损失分担形式
1980年以来，印度地方政府制定了有关灾害救济费用的政策和法规，并在执行的过程中不断完善。各邦政府为洪水灾害的紧急救援设置了备用基金。如果备用基金不足以援助费用支出时，中央救援机构将提供帮助。中央提供的费用不能超过备用基金数额的75%。
由于资金问题的落实，使各邦具有了减灾财政的自主权，同时又肩负了责任和使命。为了完成救援任务，各邦必须有切实的措施和筹集足够的资金。随着这一项目的实施，各邦逐渐走上了独立之路，而不必再像过去那样事事需要中央决策和资金支持。
5.防汛抢险和救援
印度国家防洪委员会规定地方政府主持的抢险和救援任务有：
（1）抢险。疏散灾民；空投食品包；发放紧急事故资金；供给食物和日用品；供给饲料；紧急救援并采取保健措施；供给基本物品，如煤油、石油和汽油等；堵塞溃口；恢复公路和铁路交通联络；恢复管井和其他农业机械设备；用水泵抽出城镇或乡村中水塘和低洼地带的积水；清除淤沙。
（2）救援。免费向农民提供种子；修复家禽饲养场，如养鱼场和养猪场等；恢复工业生产、工厂设备等；恢复公共财物，如公路、桥梁、灌溉系统和工程设施、电力输送线路、公共建筑物、市区公路、排水和供水计划、铺平街道和铺设排水管道。
6.洪水保险政策
到目前为止，印度还没有广泛实施洪水保险政策。尽管印度保险公司的业务范围内包括洪灾风险，但洪水保险只在个别乡村和较大市镇中受到欢迎。保险公司在全国范围内一直按同一费率，收取保险费率。
目前保险公司正面临艰难的抉择。如果所有地区都采用同一个费率，则易灾地区的人民可能很乐意参与，结果可能使保险公司负担过重；如果根据洪灾风险情况制定不同的费率标准，则一些地区的保险费很可能超出财产所有者愿意支付的金额。即使是在同一易灾地区，洪灾损失风险也存在差异。例如，地势的高低、资产性质等都决定了居民投保和保险公司保费的意愿。保险公司还面临另外的问题：缺乏制定公平保险费率所需的基本资料，应该由谁负责提供，至今没有明确规定。
印度的洪水保险是针对财产而非农作物。农作物更可能由于淹没而造成损失。为此，由印度农业部主持，正在进行小范围的农作物保险试验。
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