新闻自由与宣传纪律

中华人民共和国建立后，党和国家明确以宪法的形式保护公民的言论、出版自由。1949年具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”第四十九条规定：“保护报道真实新闻的自由。禁止利用新闻以进行诽谤，破坏国家人民的利益和煽动世界战争。发展人民广播事业。发展人民出版事业，并注重出版有益于人民的通俗书报。”此后的历次宪法都规定了言论、出版自由。我国建立的社会主义新闻体制的基本特点是：在全社会公开进行的新闻传播活动必须由国家许可设立的新闻媒介进行，这些活动必须坚持中国共产党的领导、坚持为人民服务和为社会主义服务的方向。需要指出的是，在“反右”“大跃进”“文化大革命”等时期，新闻自由远离法制轨道，一方面是大鸣大放，一方面是噤若寒蝉，片面强调国内阶级斗争，将人民内部矛盾归结为敌我矛盾，对全社会造成极大伤害。改革开放以后，党的工作中心转向经济建设，在体制改革和法制建设中，公民的政治民主权利依法得到保障，新闻自由度也得到空前提高。

由于社会制度的根本不同，我国长期面临西方资本主义思想观念的渗透与进攻。为了保障意识形态安全和社会稳定，新闻工作一直是党的工作的重要部分。相当长的时间里，党委及其宣传部门不仅直接实施对新闻事业的政治领导，而且代行政府管理部门的行政管理职权。在1978年以前，新闻宣传在管理上实行单一事业体制。改革开放以来，随着经济社会的发展，特别是互联网等新的媒介形式的崛起，原有的管理体制已经不能满足广大人民群众的精神生活需求。为此，党领导了自上而下的传媒体制改革：1978—2002年，以事业体制为主导，适度允许传媒的经济性与产业性诉求；2003—2005年，传媒“事业体制、企业化管理”；2006年至今，区分公益性与经营性两种不同属性、功能与目标诉求，将传媒事业和传媒产业“两分开”^[35]，2014年十八大三中全会以后，为积极地推动转企改制，对于进行股份制改革的国有传媒实行“特殊管理股”。传媒改革极大地解放了生产力，使我国跃居世界传媒大国之列。值得注意的是，传媒所有权与经营权虽然分离，传媒所有权与控制权却并未分离，“党管媒体”始终不变。无论是传媒事业还是传媒产业，除了受到宪法、法律的保障与约束，还要遵守党的新闻宣传纪律。

毋庸置疑，中国的新闻自由是在历史发展过程中不断总结、完善的制度建设过程。邓小平晚年对“弱势阶段”的认识指出，无产阶级作为一个新兴阶级夺取政权、建立社会主义制度后，本身的力量在一个相当长时期内肯定弱于资本主义，这就决定了我国必须经过逐渐积累综合国力的社会主义初级阶段。这个由弱势国家逐渐走向强势国家的历史背景，决定了我国政府的执政理念和执政方式有着很大的特殊性^[36]。这种特殊性决定了我国在新闻自由开放度方面只能走渐进路线，新时期传媒的基本任务是邓小平所提出的“成为全国安定团结的思想上的中心”，党领导下的新闻宣传事业为维护国家安全、民族团结、社会稳定、弘扬正气、凝聚民心、一心一意搞建设做出了重要贡献。国务院新闻办公室每年发布《中国人权事业的进展》白皮书，向全世界公布包括言论出版自由在内的中国人权状况。同时，国情的特殊性也决定了我国的新闻自由是在中国共产党领导下的自由，是有政治前提、有法律限制、有纪律约束、有道德自律的自由，是民主与集中、普遍与具体、自由与纪律的统一。在现阶段，国际形势复杂多变，国内改革进入深水期，利益分化，问题凸显，中国步入高风险社会；而经济要发展，社会要稳定，人民需要一个民主、平等、有序的政治参与空间，在这样的时代背景下，对于新闻宣传工作者来说，要讲新闻自由，也要讲宣传纪律。

新闻工作者在履行自己的职责时，首先必须遵守法律法规。我国已经初步建成有中国特色的社会主义法律体系，有关新闻传播的法律规定散见于宪法、基本法律、专门法律、行政法规、行政规章、地方性行政法规、国际条约中。虽然我国现在还没有专门的新闻传播法^[37]，但有关新闻传播活动的法律规范已经较为完备。现有的新闻传播法制保障公民合法权益、维护新闻机构利益、规范新闻传播活动，同时对于新闻传播与国家安全、新闻传播与社会秩序、新闻传播与司法公正、新闻传播与著作权、新闻传播与人格权、新闻传播与程序法、新闻传播与特殊新闻信息等方面的关系加以厘清^[38]。特别是国务院制定的行政法规对于新闻传播的禁载禁播内容做了非常详细规定。比如《出版管理条例》规定，任何出版物不得含有下列内容：反对宪法确定的基本原则的；危害国家统一、主权和领土完整的；泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；宣扬邪教、迷信的；扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；危害社会公德或者民族优秀文化传统的；有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。与此类似，《广播电视管理条例》规定禁止播放、制作含有下列内容的节目：危害国家的统一、主权的领土完整的；危害国家的安全、荣誉和利益的；煽动民族分裂，破坏民族团结的；泄露国家秘密的；诽谤、侮辱他人的；宣扬淫秽、迷信或者渲染暴力的；法律、行政法规规定禁止的其他内容的。这些都是新闻宣传工作者不能触犯的法律底线。

由于法律只能规范行为，不可能规范思想，所以在国家的法律法规之外，主要用党的纪律来补充新闻宣传纪律。党章规定：“党的各级组织的报刊和其他宣传工具，必须宣传党的路线、方针、政策和决议。”《中国共产党纪律处分条例》对公开发表反对四项基本原则和改革开放的文章、演说、宣言、声明等的，公开发表违背四项基本原则的言论，违反有关规定播出、刊登、出版有严重政治问题等行为，予以党纪处分。《中国共产党党内监督条例（试行）》也规定：“新闻媒体应当坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。”宣传纪律是党的纪律的重要组成部分。宣传纪律要求党的宣传工作必须服从党的领导，凡是涉及党的路线、方针、政策以及重大政治性理论问题，必须同党中央保持一致。而一切从事党的宣传工作的党组织和党员，也必须自觉地坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，在思想上政治上同党中央保持一致。

我国的新闻宣传纪律，是指在党性原则之下，无产阶级政党对新闻媒体和新闻从业人员所规定的政治纪律、组织纪律和报道纪律。它是社会主义新闻事业党性原则的一个重要组成部分，是加强党对新闻工作领导的重要保证，也是新闻媒体和广大新闻工作者进行各项新闻宣传活动时必须遵守、不得违反的基本准则和行为规范。在我国，时政类新闻媒体性质为国家事业单位，新闻记者为公职人员，将通常适用于党员的纪律适用于新闻工作者，是因为新闻宣传属于意识形态工作，意识形态工作是党的一项极其重要的工作，既是政治性很强的业务工作，又是业务性很强的政治工作。习近平高度重视意识形态工作，他指出，能否做好意识形态工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力，一个政权的瓦解往往是从思想领域开始的，政治动荡、政权更迭可能在一夜之间发生，但思想演化是个长期过程，思想防线被攻破了，其他防线就很难守住。在舆论战的意义上，新闻宣传部门必须“守土有责、守土负责、守土尽责”^[39]。

新闻宣传纪律分为三个层面，政治纪律即“讲政治”，就是政治敏锐、立场坚定、态度鲜明，在思想上与党中央保持一致。组织纪律即“勇担当”，接受党的宣传部门对于新闻工作的领导，不推诿，不塞责，在行动上对党忠诚。报道纪律即“顾大局”，对于所在单位和部门制定的自律性纪律，积极予以配合。强调党的新闻宣传纪律，并不是希望新闻工作者变成谨小慎微、唯命是从的驯服工具，邓小平曾经指出：只对上级负责，不对宣传效果负责，这是不讲党性^[40]。新闻宣传纪律的目的正是强调党性，也就是要坚定正确政治方向，坚持正确舆论导向，坚守为人民服务的立场，在这个意义上，执行党的新闻宣传纪律与新闻自由虽有度的冲突，并无质的矛盾。

如果说新闻他律是指通过法律法规和行政管理手段对新闻工作者的职业行为进行强制性管理和约束，新闻自律则是新闻工作者在新闻伦理方面的自我约束，其目的是为了防止滥用新闻权利，对社会和民众尽责。马克思主义经典作家多次指出，在民主社会里，他律和自律是统一的，缺一不可。新闻他律为的是保障新闻工作者充分履行社会责任，充分享受但又不滥用自己的角色权利。新闻自律也是为了充分运用职业权利，排除不良因素干扰，履行好新闻工作者的职业使命。在这里，外界强制性的法律监控是不可缺少的，是第一位的，但新闻工作者的自我约束、自我调控也是十分重要的。只有强化新闻自律，严格遵循道德规范，新闻工作者才能更加自觉地模范地履行自己的历史使命和社会责任^[41]。2009年中华全国新闻工作者协会修订了《中国新闻工作者职业道德准则》，从政治、法律、社会责任、真实性、客观性、清正廉洁等方面对新闻工作者提出了道德伦理要求。

在法律法规、新闻宣传纪律和职业道德准则的多重规范之下，我国的新闻传播媒介从大局出发、以正面宣传为主，为中国的改革开放伟业做出了巨大贡献。但是在当前的新媒体和多媒体条件下，新闻宣传工作也面临严峻挑战。根据我国2013年人权发展白皮书，“互联网的普及和完善，极大地扩展了言论自由空间。公众可以通过网络论坛、网络新闻、博客／个人空间、社交网站、网络文学、网络视频、微博、微信等多种互联网平台发表言论。每时每刻都有海量言论被网民发表出来。”“根据对新浪微博和腾讯微信等7家网站所发帖文的统计，在2013年网民关注的20大热点事件中，前12位的帖文都超过了200万条，其中排第一位的帖文数量超过4 500万条。网民言论关注的范围十分广泛，涵盖了司法案件、民生问题、个人权益保护、医患纠纷、反腐败等各方面。”对比之下，新闻传播政策方面存在“体制内统得过死、网络上放得太宽”的现象，因此也导致官方舆论场与民间舆论场“两个舆论场”并存的局面，使传统媒介的舆论引导工作比较被动。从新闻自由与宣传纪律的辩证关系来看，目前存在保障性法律条款少、而禁止性法律条款多的现象，抑制新闻工作者的积极性。十八大以来，中共中央提出“全面推进依法治国”的方针，提出要健全宪法实施和监督制度。因此新媒体时代的新闻自由与宣传纪律也该纳入法治轨道，加强法律色彩，减少行政色彩，从整体上进一步做好协调和调整的工作。

【注释】

[1]童兵、陈绚主编：《新闻传播学大辞典》，中国大百科全书出版社2014年版，第5—6页。

[2]在《马克思恩格斯全集》的旧译中，马克思原著德文中的“die presse”和以这个词为词根的名词和动词都译为“出版”“出版物”“出版法”“出版……”，“die presse freiheit”译为“出版自由”。重新编译时认为按照对德文“die presse”一词的原来含义的准确理解和对马克思的原文的全面理解，马克思使用“die presse”及以此为词根的词，主要不是指大部头的书籍及其出版，而是指报刊和新闻界；只在一定程度上包括了书籍的出版。为了准确表达马克思的原意，旧译文中所有“出版”和绝大多数“出版物”等词，均根据上下文的语境，改译为“新闻出版”“报刊”“新闻出版界”“新闻出版业”等。原“出版自由”也全部改译“新闻出版自由”。参见马闻理：《“新闻出版自由”见于经典著作》，《新闻记者》1995年第10期。

[3]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年第2版，第136—202页。

[4]《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社1972年第1版，第154页。

[5]丹尼尔·哈林、保罗·曼奇尼：《比较媒介体制：媒介与政治的三种模式》，陈娟等译，中国人民大学出版社2012年版，第66—68页。

[6]陈建云：《马克思主义新闻观与西方新闻理念的根本区别》，《社会主义研究》2011年第3期。

[7]1842年，青年马克思批评普鲁士新的书报检查制度的文章，是他在政治上的锋芒初露。

[8]尹韵公等编：《马克思、恩格斯、列宁、斯大林论新闻出版》，中国社会科学出版社2012年，第121页。

[9]《列宁全集》第42卷，人民出版社1987年第2版，第85页。

[10]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年第2版，第201页。

[11]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年第2版，第186页。

[12]《马克思恩格斯全集》第8卷，人民出版社1965年第1版，第135页。

[13]《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1965年第1版，第432页。

[14]《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2002年第2版，第183页。

[15]《列宁全集》第32卷，人民出版社1985年第2版，第227—228页。

[16]《列宁全集》第42卷，人民出版社1987年第2版，第85页。(www.xing528.com)

[17]《马克思恩格斯全集》第35卷，人民出版社1971年第1版，第76页。

[18]《马克思恩格斯全集》第14卷，人民出版社1964年第1版。第656页。

[19]《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年第1版，第47页。

[20]《马克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社2003年第2版，第458页。

[21]《马克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社2003年第2版，第112页。

[22]《马克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年第1版，第450页。

[23]《马克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社2003年第2版，第114页。

[24]《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年第1版，第121、129—130页。

[25]《列宁全集》第42卷，人民出版社1987年第2版，第85—86页。

[26]《毛泽东新闻工作文选》，新华出版社1983年，第191页。

[27]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年，第157页。

[28]江泽民：《关于党的新闻工作的几个问题》，载《中国新闻年鉴》，1990年。

[29]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年第2版，第157页。

[30]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年第1版，第547页。

[31]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年第2版，第175页。

[32]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年第2版，第176页。

[33]《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年第2版，第47页。

[34]丰纯高：《社会主义新闻自由》，中国传媒大学出版社2014年版，第51页。

[35]刘艳娥：《生态文明语境下中国传媒体制改革的基本逻辑与基本问题研究》，《出版科学》2014年第3期。

[36]尹韵公：《论邓小平新闻思想的历史方位》，《新闻与传播研究》2004年第3期。

[37]《我国正研究传播立法首部新闻法或将诞生》，《京华时报》2014年2月1日。

[38]魏永征：《新闻传播法教程》（第四版），中国人民大学出版社2014年版。

[39]《习近平在全国宣传思想工作会议上的讲话》，求是理论网，2013年8月19日。

[40]盛沛林：《试论邓小平的新闻宣传思想》，《新闻知识》1993年第3期。

[41]童兵：《马克思主义新闻经典教程》，复旦大学出版社2011年第2版，第366—367页。