高等学校法人制度及其演变

（一）高等学校法人制度的演变

法人制度是商品经济高度发展的产物。在早期商品经济活动中，只有自然人作为民事权利主体进行商品交换活动。随着商品经济的发展，自然人之间的交易逐渐不能满足社会的需要，这时出现了由若干自然人组成的团体，罗马法学者在古罗马时代就已经在理论上指出团体人格与个人人格的不同，但并没有产生现代法人制度。甚至直到19世纪初的《法国民法典》还没有规定法人制度。只是到了商品经济高度发达的资本主义社会，才出现了股份公司这种典型的完备的法人形式。1896年制定的《德国民法典》第一次规定了法人制度，此后法人制度在各国的民商法立法中普遍得到确认，成为市场经济生活中的一项十分重要的制度。

确立高等学校的法人地位，运用法人制度来处理高等学校与政府和社会的关系，是市场经济国家行之有效的方法。世界上绝大多数国家的高等学校都具有法人地位。比如美国的高等学校都具有法人地位。英国原来只有大学具有法人地位，但1988年的《教育改革法》颁布以后，多科技术学院与其他学院也获得了法人地位。在法国，1968年以前，大学“属于国家的公共行政性机构”，从法律条文上看不出与其他政府部门有多少差异，内部组织管理的方式方法也向这些部门看齐，自主权很小。1968年法国的《高等教育法》规定，高等学校“是有法人资格和财政自治权的公立科学文化性机构”，由此可以看出，法国也确定了高等学校的法人地位。法国1984年颁布的《高等教育法》则进一步规定：“公立科学、文化和职业性机构，是国家高等教育和科学研究机构，它具有法人资格和教学与科研、行政、财政方面的自治权。……这些机构是自治的。在执行本法规定的任务过程中，它们可以在国家规定的范围内，本着信守合同的原则，确定自己的教学、科研和资料工作的政策。这些机构可以把教学、科研和资料工作纳入它们与国家签订的学年性合同。”德国的大学具有双重法律地位，这是有很长历史的。1976年德国颁布的《高等教育总法》中仍沿袭了这一界定，规定“高等学校是公法团体，同时又是国家机构”。巴伐利亚州的《高等教育法》又进一步规定：“高等学校以法人的身份处理学校事务，以国家机构的身份履行政府事务。如无其他规定，本校事务是指学校方面的一切事务。”该法又接着详细列举了政府事务的含义和范围。

我国提出有关高等学校法人地位的问题，是随着我国社会主义市场经济体制的建立而出现的，并在20世纪90年代成为一个热点问题。在我国过去长期的计划经济体制下，高等学校与社会不直接发生关系。它们之间以政府为中介发生间接关系。高等学校实际上是政府主管部门的附属物，大学一切行为均听命于政府，没有独立的法律地位。在这种情况下，讨论高等学校的法人地位并没有多少实际意义。随着社会主义市场经济体制的确立，高等学校逐渐被推向社会和市场，高等学校不仅与政府发生关系，也与社会发生广泛的联系，这意味着原有的高等学校与政府的关系发生了分化，其中的一部分将分离出去而为高等学校与社会之间的关系所取代，此时，高等学校能否具有法人资格，以独立法人的身份参与到社会生活中来就成为一个十分重要的问题，对于处理政府、高等学校、社会三方关系具有举足轻重的意义。同时，高等学校各类教学、科研、生产联合体的出现以及大学的不断国际化，都迫切要求改革旧的高教体制，建立政府统筹规范和宏观管理，学校面向社会自主办学的新体制。因此，确立和落实高等学校的法人地位，建立和完善高等学校的法人制度就不可避免地被提上了日程。

（二）高等学校法人的权利

高等学校法人的权利是与其性质密切相关的。社会力量举办的高等学校作为独立的法人，它的权利包括法人的财产自主权、组织机构权和经营决策权。公立高等学校作为公法人性质的特别法人，必然享有民事方面的权利和公法上的权利。鉴于公立高等学校在我国高等学校中数量占绝大多数，而且它的权利问题是高等教育立法所重点关注的问题，下面阐述的主要侧重于公立高等学校的权利。

1.高等学校法人在民事方面的权利

高等学校法人在民事方面的权利主要是财产权、知识产权等。但它与一般民法上的法人不同的是，高等学校法人的民事权利是不充分的，要受到教育法规的限制，主要表现在，高等学校不得以营利为目的进行活动，而且其财产权也需由相应的教育法规做出规定。从我国现有的有关教育法规来看，高等学校法人的财产权应包括对财产的占有、使用、收益和机构章程规定的处分权能，而不享有完全的所有权。高等学校的教学、科研的财产应与从事经营活动的财产相分离，未经举办者同意，高等学校不得改变用于教学和科研的财产的用途，不得转移使用权、做抵押或为他人担保。而社会力量举办的高等学校所享有的民事权利较公立高等学校充分。

独立财产权是法人重要的权利。高等学校法人独立的财产自主权是高等学校自主地从事多项办学活动的最重要的基础。在我国旧的高等教育管理体制下，高等学校没有自主权，一个最重要的原因就是没有处理好高等学校与政府之间的产权关系。在高度集中的计划体制下，国有高等教育资产的所有权归国家所有，其使用管理权则属于高等教育主管部门，高等学校对所获得的办学资源，只能按照主管部门的计划进行再分配和使用，没有财产自主权。在市场经济体制下，经济管理领域中国有资产的两权分离问题已经在理论和实践上得到解决，国有高等教育的财产也可以参照经济管理中解决国有资产两权关系的办法进行，即高等学校的财产所有权属于国家，但其占有、使用、收益权属于高等学校，高等学校可以依法享有对高等学校财产行使分配、收益和章程规定的处分权利。因此，我们所说的高等学校法人的独立财产权，实质上就是这种从国家所有权中分离出来的高等学校法人的占有、使用、收益和章程规定的处分权。

当前，在如何实现高等学校法人财产权问题上，无论从理论还是从实践上都存在一个难点，那就是如何既保证政府向高等学校提供必要的经费，同时又使高等学校享有实质上的财产与经费的自主支配权。解决这一问题的途径有以下三种：（1）设立中介机构来统筹管理政府提供的大学经费。如英国的前大学拨款委员会通过该中介机构将政府的拨款以切块方式向高等学校分配，政府尽量减少戴帽拨款的比例。（2）通过合同拨款。高等学校与政府签订合同，高等学校法人通过合同得到政府的资助，同时按合同规定完成既定的任务。如法国为了改变政府对高等学校干预过多的弊端，以签订合同的方式来取代原有的拨款方式。（3）建立高等学校法人基金制度。仿照私立高等学校法人以私人捐赠形成的基金来管理大学的方式，设立公立高等学校基金，政府将拨款（教育经费和教育基建投资款项）拨入公立高等学校法人的基金，由高等学校法人按其公益性的目的自主安排使用。

2.高等学校法人在公法上的权利

高等学校法人在公法上的权利俗称“办学自主权”，但实际上它只是办学自主权的一部分，是由政府授权或委托，以高等学校章程的形式确定下来的那部分权利。公立高等学校的章程由政府制定，一经制定，章程中规定的属于高等学校自主决定的权利就成为高等学校法人的权利，政府要尊重它们，不得侵犯。但政府对高等学校这部分权利的行使仍然保持着监控权，如果高等学校不当行使，政府可以依法将其收回。由于章程对于高等学校有着极为重要的作用，所以有关章程的形式、内容及修改等应该在相应的教育法规中加以规定。高等学校在公法上享有哪些权利，这是近年研究比较多的一个问题。

目前多数学者将高等学校的办学自主权分为教育自主权、科研自主权、校办产业权、后勤服务权。教育自主权包括招生权、专业设置权、专业方向调整权、教职员工的评聘与解聘权、教材选择权、教学计划的编写权、学术水准自主权等。科研自主权包括自主确定研究课题，有权依据自身的条件与学术研究的内在规律有选择地接受政府的科研要求，自主确定研究计划，自主确定处理科研成果的办法等。校办产业权是指学校的校办产业机构拥有与企业一样的经营自主权。后勤服务权即学校后勤服务社会化，实行分流管理，一部分成为教育的有机组成部分，体现着教育科研的基本特点，另一部分成为社会服务行业的一部分，享有企业经营自主权。[1](www.xing528.com)

不过也有学者将办学自主权分为两类，即各高等学校共同拥有的自主权和各高等学校独立拥有的自主权。高等学校共同拥有的自主权有：一是有权根据国家教育部、劳动人事部的有关规定聘用和解雇教职工；二是有权在不违反国家财经纪律的情况下调节使用从政府和非政府渠道取得的经费，调整内部工资关系；三是有权依法同社会各界建立广泛的合作关系和联系；四是有权接受厂矿企业、事业单位、社会团体和个人以及港澳同胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士提供的资助和捐赠。高等学校独立拥有的自主权有：一是在保证完成国家投资的人才培养和研究项目的前提下，有权根据自己的条件，招收委培生、自费生，提供社会所需要的各种教育和培训服务；二是除国家重点扶植和资助的对国计民生有重大影响的专业外，有权增减调整本科学科、专业和课程设置，有权选编教材；三是在国家有关法律和政策允许的范围内，有权与各类企事业单位签订研究、开发、技术转让和共同开办产业以及联合办学的合同；四是在不违反国家有按规定的前提下，有权独立开展国际学术交流。[2]

以上研究由于立足点不同，在权利的归属、层次上也不尽相同。但总的来说，在高等学校办学自主权的外延方面已经基本有了共识，即招生权、专业设置权、科学研究权、教学权、校内人事权、资产权以及对外交往权。不过我们此处需要指出的是，高等学校虽然拥有上述诸种权利，但这并不意味着这些权利的行使是完全自由、不受约束的，事实上，尽管随着教育改革的不断深入，高等学校在这些方面拥有的权利正在增加，但它仍然要受到政府的监控。同时，权利与义务是统一的，高等学校法人也应当是权利与义务的统一体，只有将行使权利与履行义务结合起来，才能促使高等学校形成自我发展、自我约束的机制。

（三）我国高等学校的法人地位及性质

关于我国高等学校法人地位及性质问题，学术界主要存在两种观点。

一种观点认为，根据我国《民法通则》第三十六条到五十条的规定，我国现有高校属于事业单位法人，自批准成立之日起，即取得法人资格。现在提出高校法人地位问题实质上是如何尽快完善高校法人制度，落实高校法人的各项自主权。与此相应，该观点认为，法人是民法上的概念，高校法人也只是民法上的一般法人，仅仅具有民事主体的资格。法人制度只能解决高校的民事权利问题，不能解决高校与政府的关系。

另有观点认为，高校既是民事主体，又是教育主体，具有双重的法律地位，需要通过民法和教育法律来共同加以界定和确认。因此，高校法人除具有一般法人的民事主体性质外，还具有教育主体性质。

上述看法的分歧主要缘于对法人这一概念理解的差异。法人，用最简单的定义来说，即团体人格，就是一个团体或组织具有独立的民事权利并承担民事义务，因而具有独立的民事主体资格，这是关于法人的传统的概念。但随着时代的发展，法人制度是否只是民法中的一项制度，法人地位是否只是一种民事主体地位，目前法学界意见也不一致。有的学者向传统的法人概念提出疑问，认为法人制度是一种基本的法律制度，在经济法、行政法，甚至刑法中，法人也都是法律关系的主体。而且，随着法学理论研究的深入及立法的完善，法人制度实际上也已超出了民法的范畴。“法人犯罪”就是一个典型例证。从这个角度出发，再将高等学校法人仅仅视为民事法律关系的主体，未免有些片面。

我国高等学校法人应属事业单位法人。由于我国高等学校法人的性质是多重的，因而仅仅在民法上确立了高等学校的法人地位，还不能够满足高等学校自主办学的需要。国外许多国家都在相关的教育法律中明确了高等学校的法人地位。我国《高等教育法》也借鉴了国外的做法。如《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”本条明确规定了高等学校作为民事主体的法人地位，赋予高等学校在民事活动中享有民事权利并承担民事义务的资格。

根据《民法通则》的规定，法人可分为两类：第一类是企业法人；第二类是机关、事业单位和社会团体法人。高等学校属于第二类。根据国家法律规定，高等学校是属于不需要办理法人登记手续的法人。它从设立之日起，就具有法人资格。

《高等教育法》在确定高等学校法人地位的同时，还规定了高等学校校长为法定代表人。法人的法定代表人是依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，通常由其代表法人在法院起诉和应诉。高等学校校长是高等学校的负责人，是高等学校的法定代表人，校长执行职务的行为所产生的一切法律后果都应由高等学校承担。但对校长非职务行为所产生的后果，应由其自己承担责任。

根据我国有关教育法律、法规的规定，高等学校的校长除必须具有中华人民共和国国籍、在中国境内居住等基本条件外，还应具备以下任职条件：（1）能全面执行党的基本路线和教育方针，有较高的马克思主义理论水平；（2）有高度的革命事业心和奉献精神；（3）熟悉高等教育情况，懂得教育规律，具有基层管理工作经验和把握学校全局的能力；（4）具有高级专业技术职务，原则上应是教授（或相当于教授），有一定学术地位；（5）联系群众，团结同志，作风民主；（6）严于律己，公道正派，清正廉洁；（7）初任年龄一般在50岁以下，连任或规模较大的重点学校的校长可适当放宽年龄限制。除上述所列的政治思想、文化水平、工作能力等条件外，校长还应具备良好的法律意识，具有一定的依法治校的素质。随着社会的发展进步，我国越来越需要成为一个完善的法制社会，作为一校之长，将越来越多地要同法律打交道。只有具备了良好法律意识的校长，才能有利于学校管理的法制化。