省级统管下地方人大与地方法院宪法监督关系

（一）地方人大对同级法院的监督方式

依照法律规定，地方人民代表大会对同级法院的监督职权为：保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，听取和审查工作报告，选举、罢免院长、接受其辞职，质询、询问、组织特定问题调查委员会等。常委会的职权有：保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，听取和审议专项工作报告，执法检查、询问、质询、特定问题调查，任免、撤销院长以外的其他法官职务，受理人民群众对同级法院的申诉和意见等。^[29]实践中，除了上述法律规定的监督方式外，还存在听取述职报告的监督方式。听取述职报告是人大常委会要求人民代表大会及其常务委员会选举和任命的“一府两院”组成人员，包括政府组成人员、法院院长、检察长等人员向自己作述职报告的一种监督活动。^[30]述职报告包括贯彻法律、勤政廉政等内容。许多地方要求，由人大及其常委会选举任命的人员在每一届任期内都应当至少向人大常委会述职报告一次。

（二）省级统管下地市级、县级地方人大对同级法院监督方式的变化

1.人民代表大会听取和审查本级人民法院的工作报告

人民法院工作报告分为三种类型，即全面工作报告、专项工作报告和其他工作报告。涉及人民法院的报告主要为前两类。全面工作报告是指由各级人大全体会议听取和审议法院就其上一年度职权行使的基本情况，包括成就与问题，以及针对下一年度职权行使的有关计划所作的一般的、全面的报告。现实中，各级人民法院在每年的人民代表大会上报告法院全面工作已经成为了惯例，也是各级人民代表大会监督同级人民法院的最主要、最基本、最有影响力的方式。人民法院专项工作报告也称专题报告，是指由人大、常委会选择或法院提请审议的重大问题的专门报告。代表大会一般不听取专题报告，该项工作主要由常委会行使。常委会可以对此作出决议，法院应将执行情况向常委会报告。在程序上，工作报告首先由法院院长在全体会议上宣读，然后经过分组审查、代表团审查、大会全体审查，通过审查后提出审查意见并交付全体大会表决。^[31]近年来，随着人大代表的素质提高，对于一府两院工作报告的监督力度越来越强，一些地方一府两院的工作报告经常受到人大代表的“挑剔”，工作报告一次不通过的事时有发生，而对工作报告的内容进行质询的事例也越来越多，这表明人大工作监督实效正在出现。^[32]

省级统管后，中、基层法院是否再向同级人大作全面工作报告需要认真研究。各级人民代表大会听取和审查人民法院工作报告的主要依据是“宪法第3条，审判机关由人大产生，对它负责，受它监督；第132条，地方各级法院对产生它的权力机关负责；以及法院组织法第9条、地方各级人大和政府组织法第8条，地方各级法院对本级人大及其常委会负责并报告工作”等规定。从法理的角度而言，人民代表大会听取和审查同级人民法院工作报告是与“法院由其产生、对其负责、受其监督”相对应的。如果人民法院不再由其产生，也就谈不上对其负责，人大监督同级人民法院的强度也势必会有所减弱，人民法院不必再向其报告工作，并由其审查、通过报告。省级统管后，地方各级人民法院由省级人大产生、对省级人大负责，其应当向省级人大报告工作。中、基层人民法院不再由同级人大产生，故不宜再要求其向同级人大报告工作。另外，从人民法院年度全面工作报告的具体内容看，其涉及的范围比较广泛，包含了人民法院的全部工作。以江苏省高级人民法院2018年工作报告为例，其体例结构包括“2017年全省法院的工作、过去五年工作的回顾与体会、今年全省法院工作总体思路”三部分。其中第一部分内容包括了“忠实履行审判职责，依法服务经济社会发展大局；举全省法院之力攻坚克难，坚定维护法律权威和胜诉权益；依法保障民生权益，努力满足人民群众多元司法需求；坚定不移从严治院，打造忠诚干净担当的过硬队伍；扎实推进司法体制改革落地成效，不断提升审判质量效率和司法公信力”五个部分。该工作报告包括了人民法院的司法审判、执行工作、司法便民、队伍建设、司法改革等的各个方面内容。省级统管后，地市级人大和县级人大监督同级人民法院的主要依据为宪法第99条，地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。该依据主要针对审判工作而言，而地方人民法院自身的司法改革、队伍建设等工作情况并非属于必须向同级人大报告并由其审查通过的事项。故地方法院全面工作应当向地方人民法院的产生主体或者主要监督主体省级人大报告为宜。

2.法律、法规实施情况的检查

又称执法检查，是常委会将工作监督和法律监督相结合的一种监督形式。执法检查能够发现人民法院在审判工作中的存在问题，促进公正司法，又能发现法律、法规的不足，有利于修改完善。例如，2006年，全国人大常委会按照党的十六大提出的建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍和十六届五中全会提出的规范司法行为、加强司法监督的具体要求，检查了法官法和检察官法的实施情况。根据监督法的规定，执法检查有以下要素：执法检查内容要突出重点，常委会每年选择若干重大问题，有计划地安排；执法检查工作要精干效能、注重实效，人民法院要对执法检查报告和常委会审议意见研究处理，提出书面报告，必要时由主任会议决定提请常委会审议或者组织跟踪检查。无论地方人民法院是否实行省级统管，地方人民代表大会及其常务委员会负有保证宪法和法律的遵守和执行的法定职责；地方人民法院适用法律裁决案件，其是宪法法律的执行者和保障者。因此，地方各级常委会都可以对同级法院组织开展法律、法规实施情况的检查。需要指出的是，省级统管后，地市级和县级人大对同级人民法院的监督方式明显减少，特别是不再听取和审查同级法院全面工作报告后，同级地方人大缺乏有力的监督抓手。在此情形下，应当大力加强对中、基层人民法院执法检查的广度、深度和力度，以此来弥补市、县级人大对同级人民法院监督方式上的不足。

3.询问

询问是指各级人大代表或常委会组成人员，在人代会或常委会会议期间，对议案和报告中不清楚、不理解、不满意等事项，通过口头或书面形式，要求有关单位作解释和说明的监督形式。询问和质询是常委会组成人员的个人行为，但其性质是常委会行使监督权的方式之一。^[33]监督法第34条、代表法第13条规定，常委会或代表在审议议案和报告时，有关机关应当派员回答询问。省级统管后，常委会审议议案或者执法检查等报告，可能会涉及地方法院的工作，因此，地方各级人大及其常委会仍然可以通过询问来监督同级法院。

4.质询

质询是指一定数量的人大代表或者人大常委会委员在人民代表大会或者人大常委会会议期间，依据法定程序对“一府两院”的工作活动提出质问并要求其答复的监督方法。质询比询问有更加严格的程序和更高的强制性。^[34]质询的功能，主要是批评，同时也有获取情况信息的功能。质询属于代表的个人行为，但属于人大行使监督权的方式之一，通过代表的个人行为实现人大监督的目的。关于质询案的对象，质询案必须针对本级政府或有关部门、法院、检察院，不能针对对常委会、专门委员会、上级或下级机关提出质询案。^[35]质询案是比较严厉监督方式，具有程序性、严格性、法定性、强制性等特点，带有质问甚至追究问责的含义。质询案的对象应当是由人民代表大会产生的同级部门。省级统管后，中、基层人民法院由省级人大产生，因而地市人大和县级地方人大不宜再采用质询案的方式监督同级人民法院。

5.特定问题调查

其是权力机关为了正确行使职权，就某一专门问题所进行的调查活动。近代立宪国家都普遍承认国会拥有国政调查权，西方国家的国政调查权原则上由议会直接行使。特定问题调查具有了解情况和处理问题性质，有一定的法律强制性，可能导致有关人员辞职或作出纠正某事情的决议，或提出罢免案。^[36]其具有主体权威性、权力法定性、对象重大性、运行程序性等特点。根据监督法的规定，常委会组织特定问题调查委员会的事项范围为“需要作出决议或决定，属于其职权范围，但相关重大事实不清的事项”。因此，地市、县级人大常委会在组织对人民法院执法检查、审议涉及人民法院的议案等工作中，如果符合“重大事项事实不清”等调查条件时，可以依法组织调查。

6.代表议案、代表提出建议、批评、意见和代表视察

人大代表议案是代表实现代议职能的基本载体，提出议案是代表履职的重要形式。^[37]代表法第9条、第18条规定，代表有权提出本级人大职权范围的议案和各方面工作的批评、建议和意见。这些议案和建议、批评和意见的范围包括了涉及当地人民法院工作的事项。第22条规定，代表除了可以对本级或者下级国家机关视察外，还可以对“有关单位”进行视察，“有关单位”的表述表明代表的视察范围具有广泛性。视察是代表广泛联系群众、了解社会的一条固定渠道。也是一种调查，一种广泛的了解权，包括监督了解权。^[38]代表对其所在区域的单位开展视察活动，是其履行代表义务的体现，有利于发挥代表的监督作用，促进被视察单位工作的改进。省级统管后，人大代表可以对同级人民法院进行视察。(www.xing528.com)

7.听取述职报告

人大常委会听取由其任命人员的述职报告，是人大常委会加强对任命人员经常性监督的有效举措，是干部任免的重要依据。通过听取述职报告，加强了对被任命人员的约束，提高了被任命人员对人民代表大会的责任心。由于人大常委会听取述职报告的对象是由其任命的人员，省级统管实施后，地市级人大、县级人大不再任命同级人民法院的法官。因此，地市级人大、县级人大也就不宜再作为主要的监督主体听取法官的述职报告。

（三）省级统管后省级人大对地方法院的监督方式

省级统管改革后，省级人大对地方各级人民法院拥有比较全面的监督方式。但是，由于被监督单位数量的大幅增加，以及下级人大监督权限和方式的减少，尤其是下级法院的全面工作报告不再由地市级人民代表大会和县级地方人民代表大会审查。地方人大的监督工作出现了“省级人大监督力量薄弱、无法全面监督、下级人大缺乏重要的监督手段”等诸多困境，迫切需要认真加以应对。有专家提出，考虑到省级行政区域人口众多、范围广的实际，有必要探索建立省级人大常委会的监督司法权委托或者授权司法机关所在地的人大常委会行使的制度，以避免司法权的失控。^[39]事实上，全国人大常委会对委托执法检查已经作了有益的尝试。2005年、2006年其对“专利法”等多部法律的实施情况进行检查时，委托了部分省级人大常委会检查，还要求部分省、市专项调研了有关问题。^[40]监督法第25条规定，全国和省级人大常委会可以委托下一级人大常委会对本区域内法律、法规的实施情况进行检查。下一级常委会应当书面报送检查情况。该条法律规定为省级人大监督下级司法机关提供了非常有益的探索思路。

1.探索建立“听取和审查省以下法院工作报告、听取任命人员述职报告以及法官任前考察”的委托机制

对于省以下法院的全面工作报告，省级人大可以委托地市人大听取和审查报告。具体程序为，首先，由中、基层人民法院院长在市人民代表大会全体会议上宣读报告，然后经过分组审查、代表团审查、大会全体审查，通过审查后提出意见。由于省级人代会的会议时间后于地市级人代会，地市级人代会的审查意见可以上报给省级人代会审核，由其表决是否通过并作出决议。对于属于省级人大常委会监督权限的中、基层人民法院的专项工作报告，其可以委托地市级人大常委会听取并审议，审议意见报其审核，由其决定是否作出决议；有关的专项工作报告、审核后的审议意见以及法院对于审议意见研究处理或执行决议的情况，向省级人大代表通报并向社会公布。对于任命人员的述职报告，其可以委托地市级人大常委会听取并审议、审议意见报其审核，由其决定是否作出决议。对于下级人民法院法官任免前的考察程序，由于地市级的常委会委员或者代表更加熟悉辖区内法官的工作情况，其可以委托地市级的常委会对中、基层人民法院的法官组织开展任职前的考察，形成报告后，报其审核。省级人大常委会应当对相关事宜的委托权限、委托范围、委托程序以及受委托的地市级人大常委会的工作职责、工作义务以及审查、审议意见和报告报送程序等事项，作出明确的规定，确保委托行为和委托程序的合法、高效和规范。

2.建立省级人大其他监督工作由地市级人大常委会协助的工作机制

关于询问。省级人大常委会委员或者人大代表，对审议的议案和有关报告中不清楚、不理解、不满意等事项，可以通过口头或者书面方式，要求下级法院作解释和说明。地市级人大常委会应当做好通知、联络等相关协助工作。关于质询。省级常委会委员或者人大代表在省级人民代表大会或者常务委员会会议期间，可以依照法定程序对全省三级人民法院的工作提出质询并要求答复。地市级人大常委会做好通知、联络、转告等协助工作。关于特定问题调查。省级人大及其常委会的特定问题调查委员会可以委托地市级人大常委会调查有关事项，地市级人大常委会应当按照其要求组织开展调查，并形成调查报告，及时上报送其审核，由其决定是否继续开展调查。关于代表议案、代表提出建议、批评、意见和代表视察。省级人大代表可以对全省三级人民法院的工作依法开展上述的监督活动，地市级人大常委会做好通知、联络、收集资料等相关协助工作。

3.建立地市级人大常委会向省级人大常委会定期报告监督法院情况的机制

地市级和县级人大及其常委会可以依法通过询问、特定问题调查、代表议案、代表提出建议、批评、意见和代表视察等方式对同级人民法院的工作进行监督。为了使省级人大及其常委会更加全面地了解中、基层法院的工作情况，弥补其远离基层、信息来源渠道不畅、信息量获取不足等问题，地市级人大常委会应当定期书面报告监督法院的情况。省级人大常委会应当完善有关的工作规则和机制。

（四）省级统管后省级人大对地方法院财政的监督保障

1.人民代表大会决定权与政府管理决策权

根据人民主权原则，人民有权决定国家的一切重大事情。人大决定权是体现国家权力机关特征的一种职权，反映了国家的一切权力属于人民的性质。在人大决定权与政府管理决策权的关系上，人大是权力机关，决定国家和地方大事，政府是其执行机关。地方各级人大审查、决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划，而地方各级人民政府管理地方的经济、教育、文化等事业和财政、民政等行政工作。按照政府与人大的权力关系论，政府行政管理决定权只能为执行法律、本级人大和上级政府决定而作出，是依据法律、纯属行政管理性的，而不是创事设制性的。^[41]因此，从人民代表大会制度的本义而言，人民代表大会有权作出有关财政方面的决定，并且有权对人民法院的财政保障情况进行监督。政府对人民法院的财政行政管理决策应当服从于人民代表大会的决定。

2.省级人大应当加强对人民法院财政的监督和保障

按照财政宪法原理，国家财政预算由政府编制后，需要经过人民同意，代议制之下体现为经过人民代表组成的代议机关的通过。^[42]目前，我国法院系统的财政权几乎完全由行政机关决定，各级人大对此均缺乏话语权。本次省级统管改革中，地方各级人民法院的财政权仍然由省级财政部门完全掌控，省级人大及其常委会并未参与其中。这与我国宪法规定的人民代表大会制度的本义不符，也不利于保障人民法院的独立审判地位。我国司法预算的提案权和编制权由行政机关掌握，这从规范上看，与宪法规定的审判机关、行政机关、检察机关向权力机关负责的政权组织形式不符，有违于审判独立原则。^[43]从国外法院财政经费的管理情况看，为了保障法院的司法独立，多数国家法院的预算受议会的充分保障，法院的预算由议会批准，行政机关对于法院的预算一般并没有最终的决定权。例如，美国联邦司法委员会向国会提交其编制的法院预算，国会拨款后由联邦法院行政管理局分配，行政部门对司法预算无决定权。日本最高法院编制预算后交国会批准，内阁可以提出建议但无权修改、变更。俄罗斯法院的经费来自联邦财政预算，政府编制法院预算时要与法院协商，有争议时，预算中须附上法院结论，未经法官委员会或代表大会同意不得减少预算。有学者提出，地方法院财政预算提交本省人大及其常委会，由其通过审议财政预算，指令省级财政部门对地方三级人民法院的财政实施统一拨付。省级财政部门控制的财政拨款体制让位于省级人大常委会拨付司法经费的新制度。^[44]笔者认为，我国的省级统管改革中，也应当充分彰显“财政立宪”的原则，特别是加强省级人大对地方各级人民法院经费的监督保障作用。地方各级人民法院作为预算单位编制经费预算报送到省级财政部门后，省级财政部门可以提出修改、变更的建议，但最后的财政决定权应当实实在在地赋予省级人大。对于省级财政部门的建议或者决定，省级人大既可以采纳，也可以根据实际情况进行修改、变更。省级人大批准同意人民法院的经费预算后，再由省级财政根据省级人大的决议或决定，向人民法院拨付经费款项。通过加强省级人大对地方人民法院财政经费的监督保障力度，弱化、减少地方行政机关对地方人民法院财政经费的掌控、干预，从而保障地方人民法院独立审判的宪法地位。