国际层面金融宏观审慎监管的动议和要求

2009 年初,国际清算银行提出用宏观审慎的概念来概括导致金融危机爆发的顺周期性、“大而不能倒”、监管不足、标准不高等问题。这一概念逐渐被二十国集团(G20)及其他国际组织所接受。G20国家领导人匹兹堡峰会最终形成的会议文件开始正式使用“宏观审慎监管”和“宏观审慎政策”等提法;G20国家领导人首尔峰会则进一步形成了宏观审慎监管的基础性框架,并要求各成员国落实执行。此后,金融稳定理事会以及各全球标准制定机构相继提出了加强金融宏观审慎监管的各种动议和要求。

目前看来,二十国集团(G20)、金融稳定理事会(FSB)、国际货币基金组织(IMF)等国际组织以及巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际证监会组织(IOSCO)、国际保险监管官协会(IAIS)、支付和市场基础设施委员会(CPMI)、国际存款保险协会(IADI)等全球标准制定机构(SSBs),在推动金融宏观审慎监管及其制度建设方面发挥了主导作用。过去十年左右的时间内国际层面加强金融宏观审慎监管的动议、要求和措施,可大体归纳为以下方面:

(一)推动实施《巴塞尔资本协议Ⅲ》

在2011年6月至2013年1月期间,巴塞尔银行监管委员会相继制定并发布了《巴塞尔资本协议Ⅲ》的核心构件;以2017年12月7日《巴塞尔协议Ⅲ:危机后改革的最终方案》的发布为标志,此项银行监管国际规则的改革全部完成。《巴塞尔资本协议Ⅲ》以资本和流动性监管为核心,兼顾宏观审慎监管和微观审慎监管,就包括宏观审慎监管在内的诸多方面做了提升。其与金融宏观审慎监管密切相关的要求主要包括:①在提高合格资本门槛的同时提高了最低资本充足率要求。②针对银行体系的顺周期性,提出了逆周期资本缓冲要求;对系统重要性银行提出了附加资本要求。③为了强化对银行的流动性管理,提出了流动性覆盖比率要求和净稳定资金比率要求。④为了弥补风险加权资本充足率监管的不足,引入了杠杆率要求。

此外,2012 年9月巴塞尔银行监管委员会发布了经修订的《有效银行监管核心原则》。新版核心原则加大了对全球系统重要性银行的关注,要求监管力度和监管投入与银行风险状况和系统重要性程度相匹配,并强调从系统性宏观视角加强对银行的微观审慎监管。

(二)逆周期调节

金融宏观审慎监管的关键,是在客观准确判断宏观形势的基础上适时进行逆周期调节。作为一项跨周期的制度安排,逆周期调节是指:在经济上行期增加动态拨备和资本要求,约束信贷过度增长,防止资产泡沫的累积,提高金融支持经济持续发展的能力;在经济下行期降低拨备和资本要求,缓解信贷萎缩和资产价格下跌,平滑经济波动,促使经济加快复苏。逆周期资本缓冲机制不仅可以保证单个银行在压力状态下正常经营,还能确保在信贷周期逆转时,整个银行体系有充足资本来维持信贷的增长,进而起到金融周期稳定器的作用。

2010 年12 月,巴塞尔银行监管委员会发布《逆周期资本缓冲操作指引》,提出建立逆周期资本缓冲机制。其核心内容为:当一国信贷/GDP 接近或低于其长期趋势时,表明信贷风险较低,逆周期资本缓冲可设定为零;当信贷/ GDP 高于其长期趋势时,表明信贷过度增长,系统性风险累积,应计提逆周期资本缓冲;逆周期资本缓冲计提标准,是在普通股最低资本充足率和资本留存缓冲之外,在普通股资本充足率基础上增加0~2.5个百分点。

(三)系统重要性金融机构的监管

一些金融机构由于规模大、交易对手多、组织结构复杂、与其他机构和投资者的关联性强、提供不可替代的金融服务等原因,在金融体系中处于系统重要性地位。它们一旦陷入困境,不仅自身面临巨大的救助成本,也会通过影响交易对手和市场信心加剧市场恐慌,造成整体金融体系的不稳定,并最终对实体经济产生负面影响。因此,必须采取有效措施,强化对这些系统重要性金融机构的监管。(www.xing528.com)

国际上,考量金融机构的系统重要性并作相应监管反应,在两个维度上呈现出扩张趋势。其一,在系统重要性受关注的金融机构的种类上,先是银行,然后扩展到保险机构,再然后进一步扩展到非银行非保险金融机构(如金融公司、市场中介、投资基金等)。其二,在反应层次上,先是对全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)作出监管反应,后是要求各国识别国内系统重要性金融机构(D-SIFIs)并作出监管反应。按照G20戛纳峰会的要求,巴塞尔银行监管委员会2012 年10 月发布了《国内系统重要性银行框架》,要求其成员来源国建立本国的评估框架和监管制度,并就此提出了12项指导性原则。

2011年,巴塞尔银行监管委员会首次公布了29家全球系统重要性银行名单。从次年开始,则由金融稳定理事会每年11月根据上年年末的数据公布全球系统重要性银行的最新名单及分组情况,不同的级别对应不同的额外资本要求,并于14个月后的一月份开始实施。我国的中国银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行分别于2011年、2013年、2014年、2015年入选全球系统重要性银行名单,入选时均位于系统重要性程度最低的第一组,适用1%的附加资本要求;其后,中国工商银行在2016年、中国银行和中国建设银行在2017年从第一组升至第二组,适用1.5%的附加资本要求。2013年7月,金融稳定理事会会同国际保险监管官协会,基于2011年年末的数据,发布了首批9家全球系统重要性保险机构名单,我国平安保险集团在列。从2014年起,金融稳定理事会每年11月对全球系统重要性保险机构名单进行更新。

对系统重要性金融机构的监管,关键有二:其一是要明确金融机构系统重要性的评估标准。一般认为,判断金融机构的系统重要性,应结合使用定量标准和定性标准,综合考量规模、关联性、可替代性、全球活跃程度、复杂性等五项指标。其二是对系统重要性金融机构实施更加严格、更加有效的特别监管措施。主要做法是对系统重要性金融机构适用附加资本要求或总损失吸收能力要求;有国际组织主张,在流动性比率、杠杆率、大额风险敞口限制等方面,也应对其实行更高的监管标准。

(四)构建有效的金融机构问题处置机制

2011年11月,金融稳定理事会发布《金融机构有效处置的核心要素》,从范围、处置部门、处置权力、资产处置、保障措施、处置资金来源、跨境合作法律框架、危机管理小组、单个机构跨境合作协议、可处置性评估、恢复和处置计划、信息获取和共享等12个方面,就构建系统重要性金融机构的有效处置框架提出了指引和要求。构建有效的金融机构问题处置机制的指导思想与核心内容是:①建立合理的损失分担机制,建立存款保险制度或以私人部门为主要资金来源的处置基金,减少对公共资源的依赖,避免动用纳税人资金,让纳税人承担损失。②明确处置当局,赋予其必要的危机管理和处置权力,明确职责分工,疏通信息共享渠道。③全球系统重要性金融机构的母国和主要东道国,应成立由中央银行、监管部门、处置部门、财政部门和其他负责金融机构保障的公共部门共同组成的危机管理小组(CMGs),制定恢复和处置计划(RRP)并开展可处置性评估(RAP),制定跨境合作协议(COAGs),开展监管一致性评估(RCAP)。

(五)加强对影子银行体系的监管

在2010年11月的首尔峰会上,G20国家领导人即警示要关注影子银行体系可能导致的监管真空。据此,金融稳定理事会继2011年10月发布《加强影子银行监管的建议》后,就此发布了一系列政策文件。简而言之,影子银行就是传统银行体系之外的信用中介机构和业务;其中可能引发系统性风险和监管套利风险者,是国际社会关注的重点。归纳国际上关于加强影子银行监管的举措和动议,要点为:①加强对影子银行体系的监测;②降低传统银行与影子银行之间的关联性;③降低货币市场基金对挤提的敏感性;④降低其他影子银行机构的系统性风险;⑤改进资产证券化的激励机制,对发起人提出风险自留要求;⑥降低证券借贷和回购等担保融资合约的风险和顺周期性。

(六)其他方面

加强金融宏观审慎监管除以上内容外,还包括但不限于以下方面:①加强对场外衍生品及其市场的监管。如:要求所有标准化场外衍生品合约在交易所或电子交易平台上交易并通过中央对手方(CCP) 清算;要求场外衍生品合约向交易信息库(TRs)报告;要求非集中清算的合约接受更高的资本要求。②加快信用评级行业的改革。其主导思想是:完善对信用评级机构的注册和监管要求,强化金融机构自身的信用风险评估能力建设,避免对外部信用评级的机械性依赖。③制定和完善存款保险国际标准。2009年6月,巴塞尔银行监管委员会与国际存款保险协会联合发布了《有效存款保险核心原则》;2013年2月,国际存款保险协会着手对《有效存款保险核心原则》及其评估方法进行修改,涉及存款保险资金的使用、处置中的融资安排、早期干预机制、机构自救工具、跨境处置、公众意识、防范道德风险等内容;2014年11月,国际存款保险协会正式发布《有效存款保险核心原则》修订版,进一步强化了市场筹资理念,完善了存款保险基金使用规则,强调了存款保险在危机应对与管理机制中的重要作用,明确存款保险应单独制定有效应急计划和危机管理政策,确保其能够有效应对银行破产等风险。④弥补金融宏观审慎监管中存在的数据缺口;建立法人机构识别编码体系;实施中央交易对手方制度改革;减少不当行为风险;加强对金融科技(Fintech)的研究和监管;化解系统重要性金融机构“大而不能倒”所造成的道德风险问题。