中国金融宏观审慎监管：优化措施与效果

(一)概况

2007年国际金融危机爆发以后,我国高度重视金融宏观审慎监管。2010年3月5日,温家宝总理代表国务院向全国人大所作《政府工作报告》,即提出要“探索建立宏观审慎管理制度”。全国人大2011年3月14日通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,进一步提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架,建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制”。

近十年来我国的金融宏观审慎监管,既积极回应了国际层面的相关要求和动议,又立足国情进行了大胆探索。所采取的措施包括但不限于以下方面:

1.强化了中国人民银行的宏观审慎监管职责和系统性风险防范职责;整合原中国银监会和原中国保监会的职责,组建了中国银行保险监督管理委员会,对银行业金融机构和保险业金融机构实施统筹监管;成立了国务院金融稳定发展委员会;建立了金融监管协调部际联席会议制度。

2.中国人民银行不断完善了以差别准备金动态调整为核心的逆周期调节机制,引入了动态拨备制度和杠杆率指标,并于2015年12月将差别准备金动态调整机制升级为宏观审慎评估。进一步强化了对房地产市场的逆周期调节,完善了因城施策的差别化住房信贷政策,对“首付贷”等房地产场外配资行为进行了整治。

3.中国人民银行有重点地对地方政府融资平台、房地产贷款、产能过剩行业、交叉性金融产品、跨市场金融创新快速发展的潜在风险等进行了密切监测和评估;深入推进和持续开展了金融机构稳健性现场评估和压力测试;强化了金融机构重大事项及风险事件的报告制度。为给风险监测和预警奠定可靠的金融数据和信息基础,中国人民银行发布了《金融机构编码规范》《金融工具统计分类及编码标准(试行)》《贷款统计分类及编码标准(试行)》《存款统计分类及编码标准(试行)》《特定目的载体(SPV) 编码标准(试行)》《理财、资金信托统计数据元标准(试行)》等多项标准,金融统计的标准化建设取得明显进展。2018年3月,国务院办公厅发布了《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》。

4.加强了对系统性金融机构的监管。2012年6月,中国银监会发布《商业银行资本管理办法(试行)》,规定:系统重要性银行应当计提附加资本;国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%,由核心一级资本满足;若国内银行被认定为全球系统重要性银行,所适用的附加资本要求不得低于巴塞尔银行监管委员会的统一规定。2018年11月,中国人民银行、中国银保监会、中国证监会联合发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。目前,被识别为全球系统重要性金融机构的工、农、中、建四家银行以及中国平安保险集团,均已按照金融稳定理事会的要求建立了危机管理小组,制定并按年度更新了恢复和处置计划,分别完成了1或2轮可处置性评估。

5.加大了对影子银行的监管力度。2013年12月,国务院办公厅下发了《关于加强影子银行监管有关问题的通知》;相关监管部门对银行理财产品的规模、投资范围、透明度、信息披露、会计核算和销售等加强了规范;中国人民银行将金融统计的对象范围拓展到了影子银行体系。

6.加强了对外汇流动性和跨境资金流动的监管。2015年,人民银行将外汇流动性和跨境资金流动纳入了宏观审慎管理范畴;2016年5月,中国人民银行在全国范围内实施了全国径跨境融资宏观审慎管理。

7.建立了存款保险制度。2015年2月,国务院发布《存款保险条例》,在我国引入了符合国际标准的存款保险制度。

(二)影子银行的监管

国务院办公厅2013年12月下发的《关于加强影子银行监管有关问题的通知》(以下简称《通知》),对影子银行的监管作了全面部署。其主要内容可概括为:

1.对我国影子银行的主要业态作了划分。一是不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构,包括新型网络金融公司、第三方理财机构等;二是不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构,包括融资性担保公司、小额贷款公司等;三是机构持有金融牌照、但存在监管不足或规避监管的业务,包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。

2.对我国影子银行作了辩证评价。指出:一方面,影子银行的产生是金融发展、金融创新的必然结果;作为传统银行体系的有益补充,在服务实体经济、丰富居民投资渠道等方面起到了积极作用,有助于满足经济社会多层次、多样化的金融需求。但另一方面,也存在业务不规范、管理不到位和监管套利等严重问题。因此,加强影子银行的监管,既要注重发挥其积极作用,引导其健康发展,也要有效防范其风险,将其负面影响和风险降到最低。

3.明确了对影子银行的监管责任分工。为了建立中央和地方统分结合,国务院有关部门分工合作,职责明晰、权责匹配、运转高效的监督管理体系,《通知》根据谁批设机构谁负责风险处置的原则,分四种情况划分了监管职责,即:①已明确法定监督管理部门的,由相关部门按照法定职责分工分别实施统一归口监督管理。其中,各类金融机构理财业务,由国务院金融监管部门依照法定职责和表内外业务并重的原则加强监督管理。银行业机构的理财业务由中国银监会负责监管;证券期货机构的理财业务及各类私募投资基金由中国证监会负责监管;保险机构的理财业务由中国保监会负责监管;金融机构跨市场理财业务和第三方支付业务由中国人民银行负责监管协调。②已明确由国务院有关部门制定规则、地方人民政府负责监督管理的,实行统一规则下的地方人民政府负责制。其中,融资性担保公司由中国银监会牵头的融资性担保业务监管部际联席会议制定统一的监督管理制度和经营管理规则,地方人民政府负责具体监督管理;小额贷款公司由中国银监会会同中国人民银行等制定统一的监督管理制度和经营管理规则,建立行业协会自律机制,省级人民政府负责具体监督管理。③已明确由地方人民政府负责监督管理、国务院明确行业归口部门的,由地方人民政府根据行业归口部门统一要求负责具体监督管理,行业归口部门牵头制定完善相关法规制度和政策措施。④对尚未明确监管主体的,抓紧进行研究。其中,第三方理财和非金融机构资产证券化、网络金融活动等,由中国人民银行会同有关部门共同研究制定办法。

4.提出了影子银行监管的总体要求与具体措施。《通知》阐明了影子银行监管的总体要求,即:第一,按照“分业经营、分业监管”的原则,加强市场主体监管;第二,依法制定发布相关监督管理办法、经营管理规则和风险管理制度;第三,严格监管超范围经营和监管套利行为;第四,按照“业务规模与风险承担能力相适应”的原则,督促相关机构建立内部控制、风险处置制度和风险隔离机制。

《通知》针对影子银行特征相对突出的实体和业务,从规范金融机构理财业务、加快推动信托公司业务转型、规范金融交叉产品和业务合作行为、规范管理民间融资业务、稳健发展融资性担保业务、规范网络金融活动、规范发展私募投资基金业务等七个方面提出了监管要求,安排了监管措施。此外,《通知》还提出要从深入排查风险隐患、着力加强监督检查、加大对违法违规行为的查处力度三个方面,切实做好影子银行的风险防控;要从加强监督管理协调、强化信息统计和共享、加强社会信用体系建设、做好舆论引导工作四个方面,做好相关的配套工作。

(三)系统重要性金融机构的监管

鉴于系统重要性金融机构在金融体系中居于重要地位,其经营和风险状况直接关系到我国金融体系整体稳健性以及服务实体经济的能力,为了完善我国系统重要性金融机构监管框架,建立系统重要性金融机构的识别、监管和处置机制,防范系统性风险,有效维护金融体系稳健运行,中国人民银行、中国银保监会、中国证监会2018年11月联合发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(以下简称《指导意见》)。其要点如下:(www.xing528.com)

1.系统重要性金融机构的定义、范围。系统重要性金融机构是指因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强,在金融体系中提供难以替代的关键服务,一旦发生重大风险事件而无法持续经营,将对金融体系和实体经济产生重大不利影响、可能引发系统性风险的金融机构。包括系统重要性银行业机构、系统重要性证券业机构、系统重要性保险业机构,以及国务院金融稳定发展委员会(以下简称金融委)认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构。金融控股公司适用国家有关金融控股公司监管的规定,但经金融委认定具有系统重要性的金融控股公司,同时适用本《指导意见》。

2.完善系统重要性金融机构监管的两条主要途径。一是对系统重要性金融机构制定特别监管要求,以增强其持续经营能力,降低发生重大风险的可能性(特别监管要求是额外监管措施,不取代银行业、证券业、保险业监管部门的日常监管);二是建立系统重要性金融机构特别处置机制,确保其在发生重大风险时,能够得到安全、快速、有效处置,保障其关键业务和服务不中断,同时防范“大而不能倒”风险。

3.工作机制。《指导意见》从四个方面确定了监管系统重要性金融机构的工作机制:

(1)职责分工。①系统重要性金融机构由金融委在中国人民银行和中国银保监会、中国证监会工作的基础上确定;②中国人民银行负责系统重要性金融机构基本规则制定、监测分析、并表监管,视情责成有关监管部门采取相应监管措施,并在必要时经国务院批准对金融机构进行检查监督;③中国银保监会、中国证监会负责系统重要性金融机构评估的数据收集、得分计算和名单报送,依法对相应行业系统重要性金融机构实施微观审慎监管;④中国人民银行会同中国银保监会、中国证监会及财政部等其他相关单位建立系统重要性金融机构特别处置机制。

(2)监管责任。相关部门应按照职责分工,切实履行对系统重要性金融机构的监督管理责任;因相关部门未履行监督管理责任或履行监督管理责任不到位而造成重大金融风险的,由金融委办公室按程序牵头启动监管问责。

(3)信息共享与监管合作。金融委成员单位之间要切实加强关于系统重要性金融机构的信息共享和监管合作。

(4)识别标准和基本监管规则的制定。由金融委办公室组织中国人民银行、中国银保监会、中国证监会提出系统重要性银行业、证券业、保险业机构的识别标准和监管实施细则,报金融委审议通过后施行。

4.评估与识别。《指导意见》从评估流程、参评机构范围、评估指标、数据收集、系统重要性得分、监管判断、名单确定和披露、评估流程和方法的审议与调整等方面,详细规定了评估、识别、认定系统重要性金融机构的标准和规则。2020年12月,为完善我国系统重要性金融机构监管框架,建立系统重要性银行评估与识别机制,中国人民银行、中国银保监会发布了《系统重要性银行评估办法》。

5.特别监管要求。《指导意见》从四个方面对系统重要性金融机构提出了特别监管要求;当全球系统重要性金融机构同时也被认定为国内系统重要性金融机构时,原则上适用两者之中较高的特别监管要求。

(1)附加监管要求。由中国人民银行会同中国银保监会、中国证监会,在最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求之外,针对系统重要性金融机构提出附加资本要求和杠杆率要求,报金融委审议通过后施行。根据行业发展特点,中国人民银行可会同中国银保监会、中国证监会视情对高得分组别系统重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求,报金融委审议通过后施行。

(2)公司治理。在现有治理监管要求基础上,系统重要性金融机构要进一步建立风险覆盖全面、管理透明有效的治理架构,进一步明确董事会、监事会和高管层的职责权限,并在董事会下设风险管理委员会,负责评估机构存在的系统性风险因素,明确系统性风险管理目标,制定风险防控有关措施,督促管理层落实有关工作。

(3)风险管理。系统重要性金融机构要进行并表风险管理,对整体治理、资本、风险和财务等进行全面和持续管控,不断优化风险偏好,建立全面风险管理架构,每年制定或更新风险管理计划并报送中国人民银行和相应监管部门。系统重要性金融机构的风险管理计划应包括对机构风险状况的全面分析、风险防控体系有效性的评估以及改进风险管理水平的具体措施。

(4)信息系统。系统重要性金融机构要建立高效的数据收集和信息系统,实现对整体风险状况的有效监控,不断优化相关信息报送机制,强化信息披露。

6.审慎监管。中国银保监会、中国证监会依法对系统重要性金融机构实施日常监管;财政部按规定对开发性银行、政策性银行及其开发性、政策性业务进行监管;中国人民银行、中国银保监会、中国证监会定期针对机构整体经营情况或个别业务开展风险评估,要求机构遵守更高的信息披露标准,并采取其他有助于监测分析机构风险状况的措施;中国人民银行会同中国银保监会、中国证监会定期对系统重要性金融机构开展压力测试,根据压力测试结果视情对系统重要性金融机构提出额外的监管要求或采取相应监管措施。中国人民银行基于对系统重要性金融机构的风险判断,可建议相关监管部门采取相应监管措施;相关监管部门要积极采纳建议并及时作出回复。

7.宏观审慎措施。系统重要性金融机构存在违反审慎经营规则或威胁金融稳定的,中国人民银行可向该机构直接作出风险提示;必要时,中国人民银行商有关部门按照法定程序对系统重要性金融机构的业务结构、经营策略和组织架构提出调整建议,并推进有效实施,以降低其引发系统性风险的可能性。系统重要性金融机构要按要求进行整改,并向中国人民银行和相关监管部门提交报告。

8.特别处置机制。《指导意见》从成立危机管理小组、制定恢复计划和处置计划、开展可处置性评估、信息报送要求等方面,就构建系统重要性金融机构特别处置机制作了安排。

《指导意见》明确提出了以下问题机构处置原则:系统重要性金融机构发生重大风险,经批准,由中国人民银行会同相关部门成立风险处置工作小组,进行应对和处置。处置过程中应当明晰处置责任,既要守住底线,防范系统性风险,又要依法合规,防范道德风险。依据恢复和处置计划,在处置资金使用顺序上,首先使用金融机构自有资产或市场化渠道筹集资金开展自救;上述措施不能化解风险的,相应行业保障基金可以依法提供流动性支持或救助;如上述措施均无法化解风险,在可能引发系统性风险、危及金融体系稳定时,系统重要性金融机构可以向中国人民银行申请有前置条件的、应急性流动性支持或救助,必要时,由中国人民银行会同有关部门审核并按程序报批后实施。

9.国际协调与合作。中国人民银行、财政部、中国银保监会、中国证监会应加强与金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监管官协会等国际组织的交流合作;中国人民银行、中国银保监会、中国证监会应不断提升与境外监管部门的合作水平。