农业金融处成立后,在四联总处主持下,在短短几个月之内出台了一系列文件,提出了调整农贷的方针、准则及具体的办法,这些文件都要经四联总处理事会通过,而成为推进农贷调整、使之趋于制度化的政策依据。这些文件大致可分为三类:第一类是关于农贷的纲领性文件,如农贷办法纲要、农贷方针等。1940年2月20日,四联总处第20次理事会首先通过《二十九年度中央信托局中国交通农民三行及农本局农贷办法纲要》,此后每年都要由四联总处通过《农贷办法纲要》,在农贷统归中国农民银行之后依然如此。1942年开始,除《农贷办法纲要》外,还出台农贷方针。每年的《农贷办法纲要》和《农贷方针》都有些变化,这既表现了在农贷制度上所作的制度改进,也反映了随着局势的变化,农贷策略的改变。第二类是四联总处制定的各种农贷准则,主要是对各类放款的额度、期限、对象、贷款保障及利率等的分别规定,以作为各农贷机构实际办理农贷时的准则。1940年的《农贷办法纲要》规定的农贷种类有农业生产、农产供销、农村副业、农产储押、农业推广、运输工具、农田水利、佃农购置耕地等8种,相应的准则有8种。以后,随着农贷种类的调整,农贷准则也随之有调整。第三类是关于各种农贷手续以及农贷合约蓝本,如1940年6月四联总处颁布《二十九年度中央五行局办理农贷手续临时办法》,对合作社及农业改进机构申请借款的手续,申请书表填具的方法,承贷行局的调查及审核贷放时的手续,利息的计算及借款人展期归还等,均有详细规定。10月四联总处又颁布《中央五行局办理各种联合农贷实施办法》,对战区、边区及不宜分区办理的农贷,由五行局联合办理等办法,进行了严格的规定,并将负责办理的区域,划分清楚,以避免重复偏枯之弊。
四联总处订立的《二十九年度中央信托局、中国、交通、农民三银行及农本局农贷办法纲要》[21],是国民政府着手调整农贷的标志性文件,它既规定了农贷调整的方向,也涉及调整的具体方式,基本奠定了农贷调整的基本格局。它的主要内容有:
第一,农贷对象的调整。在此之前,我国农贷主要以合作社为对象,但合作社难以在短时间内普遍发展,为力求农贷规模的扩大,而扩大贷款对象。《办法纲要》规定农贷对象分为三类:一是农民团体,除合作社、互助社外,凡是借款协会、农会以及供销代营等组织,均可为贷款之对象;二是农民个人,凡佃农与自耕农均可直接请求贷款,不必经过任何中间机构;三是农业改进机关,凡以改进农业为目的之机关团体、学校均可向农贷机关直接申请贷款。如此,农贷对象扩大到合作社设置外的团体与个人,应该说使更多的团体与个人有了获得贷款的机会,这种规定,既可以说是合作社未普遍敷设时的应急之举,在某种程度上也可说是农贷办法的进步,它不仅仅局限于合作社,将更多的团体如借款协会、农业改进机关等纳入农贷的视野,当然,有些机关是否适合作为农贷对象值得讨论,如农会,时人就有不少对此的非议。
第二,农贷办理方式。《农贷办法纲要》规定了农贷办理的两种方式:联合办理及分区办理,各有各的适用范围,如农田水利、农业推广事业,要涉及数县甚至数省的,又如战区、边区农贷,非一行一局的力量所能或所愿单独承办的,则由各行局联合办理。后方各省农产丰富或交通便利之区,则由四联总处按各行局在当地经办情形,划定区域,分任办理。关于联合办理区域的农贷工作,由各行局推定代表行局办理,放款数额由各行局按下列比例分担:中信局15、中国25、交通15、农民35、农本局10。关于分区办理的农贷工作,各行局依照四联总处所定后方各省农贷区域表(在一省之内,各行局分配有一定县数),在其分配区域内,推进贷款。关于各省的农贷区域表,兹以四川、西康为例[22],以示其情形:
四川:
中央信托局:
中国银行:
交通银行:
自贡市 共19县市
中国农民银行:
什邡 罗江 江津 合川 壁山 中江 金堂 德阳 广汉(www.xing528.com)
四行局联合办理由农民银行代表:
靖化 峨边 马边 雷波 屏山 高县 筠连 共7县
西康:
农本局:
天全 荣经 汉源 康定 泸定 计5县
中国农民银行:
贷款区域经指定后,如有其他行局已在该区办理农贷时,则采取下列方式之一,推由四联总处核定:(1)指定行局接收办理,并尽量维持原有机构;(2)由指定行局与原放款行局联合办理,其分担成分由行局商定;(3)由指定行局委托原放款行局继续办理,其业务及账目由委托行局审核。
《农贷办法纲要》规定联合办理、分区办理的办法,其目的在,既集中力量,分头并举,以求农贷的普遍;又避免各行局在同一区域内业务之重复。此种办法并非最为理想,但在农贷由复杂趋于调整的过程中,不失为一种权宜之策。
第三,农贷种类的增加。《农贷办法纲要》列有8类农贷,除过去已举办的生产、供销、储押及农田水利等贷款外,增添了农村运输工具、佃农购置耕地、农村副业及农业推广等贷款,其意在扩大贷款范围,其中有些则是以前所没有的,如佃农购置耕地贷款,被国民政府赋予以实现孙中山“耕者有其田”政策之意义。
第四,贷款数额的提高及手续的改善。鉴于过去贷款数额的不足及办理手续的繁琐,《农贷办法纲要》第八条规定“贷款之数额应予提高,以适合当地农民之生产需要”,“贷款手续力求简捷适应农时”。
第五,与地方党政机关的联系。《农贷办法纲要》规定,在农民团体尚未健全普及的区域,行局认为必要时,可协助地方政府辅导农民组设互助社等团体;各地有关农产指导工作,行局均应积极参加;行局应联络地方党政机关协同调查、宣传、倡导。
第六,农贷业务的设计与监督。最为根本的,《农贷办法纲要》规定各行局办理农贷均应该在四联总处的主导下,依照农贷办法纲要进行,要接受四联总处的监督,各行局与地方政府签订农贷合约,应由四联总处核定,办理之进度随时由四联总处考核。
《农贷办法纲要》使长期以来纷乱复杂的农贷走向规范统一的依据,它的基本精神是在四联总处的主导下,各行局加强分工合作,力求扩大贷款种类,提高贷款数额,统一贷款手续。其实质是农贷由过去的各金融机关各自为政、相互竞争而转向由四联总处加强对其控制,至于其在制度改进上的意义则仍属有限。
在制定《农贷办法纲要》之外,四联总处还颁发了《农贷准则》《农贷手续办法》及《农贷合约蓝本》,这是鉴于以往各机关办理农贷,均各有其贷款办法,而各省合作主管机关,亦各有规章,纷乱复杂,殊不一致,期望以此统一农贷办法,使各行局共同遵守。具体说,统一农贷的办法有:
第一,四联总处各种农贷准则。该准则就农业生产、农业供销、农村副业、农产储押、农业推广、农村运输工具、农田水利及佃农购置耕地等八种贷款,用途、贷款成数、期限、对象、保障方式及利率等,均有明确规定,以为各行局办理农贷的标准。
第二,办理农贷手续暂行办法,又分为办理合作农贷手续暂行办法、办理农贷改进机关借款手续暂行办法,及办理农贷个人借款手续暂行办法三种。其中,办理合作农贷手续暂行办法对申请借款的手续,申请书表的填具,承贷行局的调查及审核,贷放时的手续,还款的预先通知,利息的计算,及因不可抗力而引起的展期偿还等,均有明确规定。此办法系以依法登记的合作社或联合社为贷款对象,其他农民团体借款时,也可适用本办法,故本办法实为办理农贷手续最重要的规章。
关于办理农事改进机关贷款的手续,大体与合作社相同,只是农事改进属专门技术,故其申请期间及审核期间,较对合作社者为长,且因放款数额较大,而机关本身又不如合作社社员间负有保证责任,故另需要担保品或承还保证人,以谋贷款之安全,本办法所称的农事改进机关范围比较广泛,凡依法设立的中央、省农业改进及推广等机构,各地实验场所及各级农业学校社团等,均包括在内。
关于农民个人借款手续办法,也大体与对合作社者相同,不同的是,农民既系个人借款,必须有承还保证人始可,有时须附有担保品,借款利率仍以当地合作社对于社员贷款利率为准,贫农可以酌减,但不得少于月息九厘。本办法所谓农民个人,指佃农及自耕农,且须受下列限制:(1)家主地位,(2)未加入合作社或其他团体者,(3)借款者须于一年内或债务清偿时,加入附近之合作社或农民团体,否则翌年或以后不得申请借款。这是鉴于合作组织及农民团体尚未普遍设立,为使无团体组织之农民,也有获得借款之机会起见,特订有本办法。
第三,各种农贷合约蓝本:为统一同种性质农贷合约内容,以避免因立约人不同而有差异,四联总处厘订了各种合约草约,计有:(1)普通区农贷合约草约。此系五行局与各省所订包括各省放款的总合约,适用后方及非战区,内容大体根据农贷纲要,约内订有各行局分区办理及联合办理二种,但十九为分区办理。(2)战区农贷合约草约。战区情形特殊,非任何一行局所愿单独承办,故悉为联合办理;贷款对象选择较严,仅限于农民团体一项;放款种类也只以农业生产、农业供销、农村副业、农村运输工具等四项为限。必须由订约的行政机关负保证偿还之责。战区合约所以有此等不同规定,目的在保障放款安全。(3)边区农贷合约草约。边区是一种特殊区域,大概介于普通区与战区之间,贷放目的亦含有政治意义,全部系联合办理,贷款对象及贷款种类,以农贷纲要中规定为准。贷款订约的行政机关负保证偿还之责。(4)农业推广贷款合同蓝本。本约所指之农业推广,以生产或采购种子肥料、农具、运输工具副业工具、病虫害防治药剂等事业为限,贷款数额最高不得超过实际预算总额的八成,其余二成自行筹措,且推广经费不得列入预算,并需由省政府负承还保证之责。本约条件颇为严厉。(5)农田水利贷款甲种合同草案、乙种合同草案。农田水利贷款用途,包括筑坝、开渠、汲水灌溉、建蓄水库排除农田积水等工程,甲种合同系由各行局与省政府合组农田水利贷款委员会经办,其下设立工程处,办理各项工程之设施,贷款总额由省政府与五行局按二八成分担,农贷会设总工程师及会计课长各一人,由各行局派员充任,省政府对于各行局之贷款,负保证偿还之责,但各项工程倘因设计不合理或施工不慎,致不能利用时,其贷款损失由双方平均负担,甲种合约之精神,系双方共同办理,故损失也共同负担。至于乙种合约,双方并不设立农贷会,仅由省政府设立工程处经办,贷款总额由双方分担成数不定,随时磋商。乙种合约系由省政府独负实际办理之责,各行局贷款仅为一种借放性质,故倘因设计不周或施工不慎致不能利用时,其贷款损失应全部由省府负担。上述各种草约蓝本,各行局与各省有关机关商订贷款时,即以之为根据,然后参酌当地实际情形,酌予修改,于统一中得兼顾个别特殊情形。
四联总处自订立农贷办法纲要、农贷准则及各种合约蓝本后,即由各分支处邀集各行局与省府代表商订合约,1940至1941年间,各行局陆续与各省签订合约,既有普通区贷款合约,也有边区贷款合约、战区合约,此实显农业金融处设立后,所负各行局农贷业务督促联络之责。[23]
1941年,农本局奉令停办农贷业务,将其移交给其他行局,这是农贷机构的重大调整。本年的《农贷办法纲要》,其主旨仍是推进农贷规模的扩大,同时,为使农贷更加切合事实与环境,较上一年度做了改进,即不再笼统强调农贷的扩大,而是根据不同区域的不同情形,提出各行局办理农贷的侧重点,在后方注意食粮生产增加,以及垦殖、水利、农村及手工业等事业;在前方注重食粮生产自给,并协助有关机关办理农产品产销事宜;在收复之沦陷区域,注重农业生产的复兴。本年度因新出现了新县制各级合作社,为配合新县制合作社的推行,四联总处颁发了《推进新县制各级合作社农贷暂行办法》,以使旧有合作社与新县制合作社交替之时,办理农贷不致脱节。[24]
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