政府组织关联法及其内容简析

政府组织关联法是指虽未有组织法之名，但内容涉及行政组织之构成要素的法律。^[61]在我国，政府组织关联法包括公务员法、行政机关编制法、财政预算法以及政府采购法等。

(一)公务员法

行政组织的人员是行政组织的重要组成部分，对其进行研究应当是行政组织法研究的重要任务和组成部分。我国《公务员法》于2005年4月27日由第十届全国人民代表大会常务委员会第15次会议通过。2018年12月29日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第7次会议修订。其涉及的内容主要有:一是公务员管理的基本问题，主要包括公务员的范围界定，公务员管理的基本精神和原则，公务员的法律地位、权利义务和责任等；二是公务员的职位分类；三是公务员管理的具体制度，包括公务员的考试录用制度、培训交流制度、考核晋升制度、奖惩制度、工资福利制度、辞职退休制度以及申诉制度等；四是公务员的管理机关及体制等。《公务员法》是我国人事行政领域的第一部法律，该法将党、政、群和社会团体，乃至人大、政协、法院、检察院等机构之工作人员一并列入规制范围，既包括实体法律规范也包括程序法律规范。^[62]

(二)行政编制法

行政编制法是调整政府组织中机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额以及编制管理权限、程序、对执行编制的监督及违反编制的法律责任的法律规范的总称。^[63]与政府组织法相比，行政编制法是从更加具体、更加细微的角度去规制政府组织。其目的是做到设编必须有法定条件、扩编必须有法定程序以及超编必须有法律制裁，用法律的形式把机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额固定下来，使编制管理有法可依，以促进政府组织编制的法治化。故此，行政编制法属于广义的政府组织法之范畴。但行政编制法又是相对独立于政府组织法的一套法律规范体系。因为政府组织法关于机构编制管理的条文只能是原则性的、简约的，不具备可操作性，对于政府组织具体编制的提出、审查、论证和批准程序、领导职数限额、人员编制标准及违反编制的法律责任等，则需要制定行政编制的专项法律予以具体、明确的规定。

在我国，工作人员的工资和日常办公经费，由行政经费开支，执行国家职能及政治体系管理职能的国家权力机关、政府组织、监察机关、审判机关、检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的人员编制，列为国家行政编制:(1)行政编制可以分为国家机关编制和政府组织编制、政党组织编制与人民团体编制四类。^[64](2)行政编制由国家编制委员会负责，国家计划部门审核批准；国家从宏观上规定各级机构设置的限额数，层层下达编制人员的数额；各级编制管理机构依据国家规定的权限，负责审批机构的设置、变更与调整，人员编制的定额。(3)行政编制管理包括行政机构设置、变更和人员定员、定编两个主要部分；编制管理机构依据各机构、部门、单位的职责范围，任务简繁和工作量大小，确定人员数额及领导职位。^[65]行政编制管理在国家行政管理中占有突出的地位，其内容涉及政府组织的职能之规定，组织机构之设计以及组织人员的结构和数额之控制等，大致涵盖职能管理、机构管理和人员编制管理。

1.中央行政机关编制法

在我国，尚未制定专门的行政编制法。有关中央行政机关编制的规定散见于宪法、国务院组织法以及国务院制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》之中。其中，《国务院行政机构设置和编制管理条例》是调整中央行政机关编制的主要法律规范。该条例分总则、机构设置管理、编制管理、监督检查以及附则五章，总计25条。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第3条规定:“国务院根据宪法和国务院组织法的规定，行使国务院行政机构设置和编制管理职权。国务院机构编制管理机关在国务院领导下，负责国务院行政机构设置和编制管理的具体工作。”但是，该条例只涉及国务院行政机构编制的规定，如第18条规定:“国务院行政机构的编制在国务院行政机构设立时确定。国务院行政机构的编制方案，应当包括下列事项:(一)机构人员定额和人员结构比例；(二)机构领导职数和司级内设机构领导职数。”事实上，有关行政编制的规定大多数只是以行政规范性文件的形式出现的，随意性较强。^[66]

2.地方政府机关编制法

为了规范地方各级人民政府的机构设置，加强编制管理，根据《宪法》以及《地方政府组织法》，2007年2月14日国务院第169次常务会议通过了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。该条例分为总则、机构设置管理、编制管理、监督检查、法律责任和附则六章，总计30条，较诸《国务院编制条例》，增加了“法律责任”一章。

(三)预算法

预算法是指调整预算关系的法律规范的总称。预算作为行政事业单位重要的工作计划和行动纲领，对事业单位财务管理的有序发展起着不可替代的作用。预算管理是国家财政治理的核心，推进公共预算制度的完善是建设法治国家的必然要求。^[67]2014年，新《预算法》颁布实施，预算编制执行的透明度和完整性逐步加强，进而对行政事业单位财务管理工作提出了新的挑战。^[68]新《预算法》主要有如下几个改进:一是完善政府预算体系，健全透明预算制度；二是改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；三是规范地方政府债务管理，严控债务风险；四是完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化；五是坚持厉行节约，硬化预算支出约束。新《预算法》全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，规范政府钱袋子，实现了从“管理法”到“控制法”的转型，充分体现了“依法治国”的精神实质。为深化财税改革引领方向，使得财税领域的改革成果在法律上得到确认；为其他领域的改革发挥着营造环境、奠定基础的作用。

(四)政府采购法

政府采购法是规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设制定的法律规范的总称。从2002年颁布《政府采购法》至今，仅中央层面专门针对政府采购方面的法律法规就近60部，从而初步形成了以《政府采购法》为统领，以《政府采购法实施条例》为支撑，以《政府采购信息公告管理办法》(财政部令第19号)、《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)等规章为依托，以各级指导性文件为补充的较为完善的政府采购法律制度框架，涵盖了体制机制、程序操作、政策执行、基础管理及监督处罚等各个方面的内容。地方政府也在此框架下结合实际对辖区内的政府采购制度进行了规范。这些法律法规制度有效规范了财政支出行为，维护了政府采购市场交易秩序，奠定了政府采购市场良性发展的基石。与2000年颁布的《招标投标法》及其相关法律法规相衔接，我国已初步建立了覆盖货物、工程和服务的较为完善的公共采购法律制度框架。2015年国务院颁布了新《政府采购法》，2017年出台了《政府采购法实施条例》，为政府采购事业发展提供了可靠的法律依据。《政府采购法》分总则、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任和附则等九章，共计88条。作为调整政府采购法律关系的基本法律，《政府采购法》具有以下几个重要特征:(1)政府采购主体具有特定性；(2)政府采购资金的公共性；(3)政府采购对象的广泛性；(4)政府采购的非营利性；(5)政府采购的政策性；(6)政府采购的规范性。^[69]政府行政效率的提高及成功转变都离不开政府采购制度的施行。^[70]《政府采购法》根据我国当前的国情，充分总结、吸收了以往政府采购工作中取得的经验，借鉴、比较了西方国家成熟的政府采购立法和有关国际条约，并注意到了政府采购对经济全球化和国际贸易自由化的影响。它的正式出台，标志着我国推进政府采购制度的进程又实质性地迈上了一个新台阶。

【注释】

[1][日]盐野宏著:《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第1～2页；黄锦堂:《行政组织法论》，台北翰芦图书出版有限公司2005年版，第25页；李昕:《作为组织手段的公法人制度研究》，中国政法大学出版社2009年版，第3页。

[2]郭圣莉、应艺青编著:《行政组织学》，华东理工大学出版社2012年版，第45～46页。

[3]任进著:《行政组织法教程》，中国人民大学出版社2011年版，第7页。

[4]杨建顺主编:《行政法总论》，北京大学出版社2016年版，第61页。

[5]应松年主编:《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第91页。

[6]江利红著:《行政法学》，中国政法大学出版社2014年版，第135页。

[7]任进著:《行政组织法教程》，中国人民大学出版社2011年版，第8页。

[8]应松年、薛刚凌:《行政组织法与依法行政》，载《行政法学研究》1998年第1期。

[9]陈尧著:《当代中国政府体制》，上海交通大学出版社2005年版，第7页。

[10]关保英著:《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第186页。

[11]沈荣华:《各国最高行政机关行政领导制度的比较》，载《法学杂志》1985年第12期。

[12]沈荣华:《各国最高行政机关行政领导制度的比较》，载《法学杂志》1985年第12期。

[13]应松年主编:《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第262页。

[14]江利红著:《行政法学》，中国政法大学出版社2014年版，第135页。

[15]赵聚军著:《我国行政区划改革研究》，天津人民出版社2012年版；张可云:《行政区划与城市总体规划》，载《北京规划建设》2004年第4期。

[16]林拓:《新时代行政区划改革再出发》，载《中国社会科学报》2018年第3期。

[17]田玉萍:《严肃机构编制纪律，不断推进中央和国家机关机构编制监督检查工作》，载《中国机构改革与管理》2017年第4期。

[18]《公务员法》第111条规定:本法所称领导成员，是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。

[19]即超职数配备干部、超机构规格提拔干部、超审批权限设置机构，擅自提高干部职级待遇、擅自设置职务名称。

[20]马宝成:《健全和完善行政法制:依法行政的重要基础》，载《行政论坛》2001年第1期。

[21]宋德福著:《中国政府管理与改革》，中国法制出版社2001年版，第272页。

[22]田玉萍:《严肃机构编制纪律，不断推进中央和国家机关机构编制监督检查工作》，载《中国机构改革与管理》2017年第4期。

[23]其他学者也有提出“行政人”的概念，也有提出“行政人员”的概念。参见王名扬著:《法国行政法》，中国政法大学出版社1998年版，第233页。

[24]杨海坤、章志远著:《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第122页。

[25]孟鸿志著:《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第57～120页。

[26]胡建淼、江利红著:《行政法学》，中国人民大学出版社2015年版，第108页。

[27]翁岳生编:《行政法》(上册)，中国法制出版社2009年版，第307页。

[28]任进著:《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2010年版，第5页。(www.xing528.com)

[29]任进著:《行政组织法教程》，中国人民大学出版社2011年版，第9页。

[30]任进著:《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2010年版，第6页。

[31]如果根据全国人民代表大会常务委员会的分类，我国法律部门分为宪法及其相关法、民商法、经济法、刑法、行政法、社会法和诉讼及非诉讼程序法。这类法律属于宪法相关法(机构组织法、国家制度法、公民权利保障法和地方制度法)中的机构组织法的范畴。参见任进著:《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2010年版，第58页。

[32]任进著:《行政组织法教程》，中国人民大学出版社2011年版，第9页。

[33]《中国人民银行法》第2条规定:中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。

[34]国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作；县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

[35]任进:《宪法视界下的国家机构改革与组织法完善》，载《法学论坛》2012年第6期。

[36]根据2003年《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国务院、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产管理机构；国有资产管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理；企业国有资产较少的设区的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。

[37]任进著:《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2010年版，第60页。

[38]2009年9月25日，海南省第四届人大常委会第十一次会议通过。

[39]2000年7月28日广东省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过、2009年7月30日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订。

[40]2014年1月8日，安徽省人民政府第十九次常务会议修订通过。

[41]任进著:《行政组织法教程》，中国人民大学出版社2011年版，第43页。

[42]任进著:《行政组织法教程》，中国人民大学出版社2011年版，第62页。

[43]“三定”规定是中央机构编制委员会办公室(简称中央编办)为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称。

[44]这个《规定》简称为“三定规则”，即“定职能、定机构、定编制”，虽然它只是国务院的内部规定，在随后的七次改革中，三定规则由国务院办公厅以文件形式下发并对外公布，并且逐渐成为了国务院部门组织设定的依据。

[45]杨建顺著:《行政法总论》，北京大学出版社2016年版，第90页。

[46]任喜荣:《国家机构改革的宪法界限》，载《当代法学》2017年第4期。

[47]应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第186～188页。

[48]应松年:《完善行政组织法治探索》，载《中国法学》2013年第2期。

[49]任进著:《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2010年版，第60页。

[50]应松年主编:《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2009年版，第77页。

[51]任进著:《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2010年版，第115页。

[52][英]大卫·克里斯特尔著:《剑桥百科全书》，丁仲华等译，中国友谊出版社1996年版，第658页。

[53]江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第144～145页。

[54]葛洪义:《我国地方法制研究中的若干问题》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2011年第1期。

[55]《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第4条规定:地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。

[56]所谓分级管理，即是地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。

[57]《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第21条。

[58]参见江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第148～149页。

[59]所谓民族自治权意指法律法规明确规定的，由自治机关根据法律法规规定的原则，结合当地民族的政治、经济和文化的特点，自主管理本地方、本民族内部事务的一种特定权力。参见杨侯第主编:《民族区域自治法教程》，法律出版社1995年版，第66页。

[60]参见顾华详:《论民族区域自治地方政府的主要行政权利与义务》，载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》1996年第6期。

[61]江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第152页。

[62]周汉华主编:《行政法学的新发展》，中国社会科学出版社2013年版，第71页。

[63]马宝成:《健全和完善行政法制:依法行政的重要基础》，载《行政论坛》2001年第1期。

[64]江国华著:《中国行政法(总论)》，武汉大学出版社2017年版，第152页。

[65]王飞:《我国政府行政编制核定方法研究》，载《理论与当代》2008年第5期。

[66]李牧著:《中国行政法学总论》，中国方正出版社2006年版，第93页。

[67]傅宏宇、张明媚著:《预算法律问题国别研究》，中国法制出版社2017年版，第1页。

[68]史先平:《新预算法视野下加强行政事业单位财务内控的策略分析》，载《中国国际财经》2018年第3期。

[69]张传著:《政府采购法比较研究》，中国方正出版社2007年版，第7～12页。

[70]邵友忠:《论政府采购制度问题及对策研究》，载《中国国际财经(中英文)》2018年第5期。