地方自治，建设法治区

在确立“省管市”体制之后，现有的“市辖县”一部分将为省辖市所吸收，转变为市辖区。如此，县的数量将大为减少。以湖北省为例，现有64个县行政区划单位(县级市24个、县38个、自治县2个)，若将其中的24个县级市和10个左右的较大县并归省辖市，县的数量将缩减为30个左右。即便如此，县域治理面积和人口仍然十分庞大。加之县域事务直接而复杂，情况多样且迥异。因此，作为中国国家治理现代化建设的基础性环节，县政治理必须打破现有的全国一盘棋的僵化模式，适时出台《县政自治章程》，秉承实事求是、因地制宜的原则，创设自治性县政治理模式。

(一)制定《县政自治章程》之必要性

古人云:“万事胚胎，皆在州县。”(清朝汪辉祖《学治说赘》)其意为国家的一切政事，都与作为基层政权的州县密切相关。中国自秦确立郡县制以来，县级政权建设在统一的多民族大国治理中，扮演着重要的角色。如今，在国家治理体系现代化的大格局中，县政治理仍居于基础性地位。但其现行治理结构失于臃肿和低效。故此，在总结和借鉴传统经验的基础上，通过制定《县政自治章程》创设县政治理的新框架，甚为必要。

其一，县域自治的传统和区域自治的经验有必要通过立法的方式予以总结和创新，并适用于县政治理。在我国，县域自治的传统可谓源远流长。自秦朝确立郡县制以来，作为中国封建统治的基层政权，“县”的建制赓续延绵的历史达2000多年。其行政长官即“县官”由中央政府直接任命，享受国家的俸禄，主要对上负责。“县”下虽设有乡里等组织，但一般认为“皇权止于县”，县下事务多行自治。^[88]诚如美国家族史专家古德所指出的那样，“在中华帝国统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却一直维护着乡村社会的安定和秩序”。^[89]直至清末，清政府为推行新政，将地方自治改革纳入“立宪预备”系统工程之中，先后颁布《城镇乡地方自治章程》及其选举章程(1909年)和《京师地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》及相应的选举章程(1910年)，据此，县政被划归为“自治”之范畴。清亡之后，民国政府承延前朝地方自治理路，先后颁布《县自治法》(1919年)、《县自治法施行细则》、《县议会议员选举规则》、《市自治制》、《乡自治制》(1921年)、《县各级组织纲要》(1939年)，据此，“县为地方自治单位”，“县为公法人”。中华人民共和国成立后，我国的普通行政区虽然不再实行地方自治，但基于《民族区域自治法》所实行的民族区域自治和基于《香港特别行政区基本法》及《澳门特别行政区基本法》所实施的特别行政区“高度自治”，仍可视为中国地方自治传统精神的制度性延伸。这种源远流长的自治传统及其所累积的经验，应当成为中国治理体系和治理能力现代化建设的“本土资源”，并通过立法的方式予以总结规范后，成为县政治理体系改革的指导性规则。

其二，县政治理的特殊性需要有针对性的法制供给。^[90]在我国，与其他行政区划相比较，县政治理更具基础性和特殊性。其依据有三:一是源远流长的乡土文化与现代法治存在着内在的紧张关系，而基于地域差异所形成的乡土文化的多元性，又决定了这种“紧张”具有多重程度。在法理上，法治是应当与文化相适应的，正是不同的文化决定了不同的法治。因此，中国的县域法治与治理现代化建设必须正视其所面临的乡土文化，并不可避免地打上乡土文化的烙印。二是中华人民共和国成立以来逐渐形成的城乡二元结构与“全国一统”的法制建设理路存在着难以调和的矛盾。尽管日益加速的城镇化建设在某种程度上缓解了城乡之间的矛盾，但以农耕文明为基本内核的县域文化却始终坚韧地发挥着作用，并以此展示其独一无二的秉性。由此，决定了县域治理法治需求的特殊性。三是在中国，有将近2000个被称为“县”的行政区划，它们之间不仅存在着地域上的差异，而且存在着语言、习俗、风土人情以及社会、经济发展程度等方面的差异。这种差异的客观性表明，“无差别法治模式”在县域治理中的“无解困境”。

其三，“法律实效边际递减效应”需要制度创新予以破解。孟德斯鸠对地理因素与法的交互关系早有论断。他认为政制与法律必须适合于其赖以存在的本国自然环境及社会文化和宗教状况，其中地理因素对法及政体具有重要的制约作用。^[91]可以说，地理既是中央权力通达地方的天然通道，又是地方阻却中央权力的天然屏障。^[92]而县域作为我国行政区划框架的底层，其与中央的地理间隔也自然最远。受制于“法律实效边际递减”定律，中央立法在县域实施的效果是有限的；如马克斯·韦伯在考察传统中国“有限官制论”所指出的“皇权边际递减”一样:“中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。出了城墙之外，中央权威的有效性便大大地减弱乃至消失。”^[93]惟其如此，自成体系的“土政策”成为县域治理中实际上的“法”。这种因地制宜的“土政策”通常是“有用”的，但确是“非法”的。若出台《县政自治章程》，赋予县域有限的自治权，那些在实际上发挥作用的“土政策”则很有可能被“正名”，成为县政治理的正式法源。所谓名正则言顺，言顺则事成。当这些根植于特定县域并为县域治理发挥实际作用的“土政策”获得正名，其在县域治理中的作用势必被充分激活，县域治理也必因此而更具适宜性和实效性。

(二)《县政自治章程》之主要内容

在借鉴《世界地方自治宣言》等地方自治的国际法律运动成果^[94]，吸收英法日等国地方自治之制度精华的基础上^[95]，结合我国县域自治之传统及县域当前的实际情况，拟制定的《县政自治章程》应分为总则、县权力机关、县人民政府、县辖乡镇和居民自治等五章。具体而言，包括如下内容:

其一，“总则”部分应当包括县之性质及其法律地位、县之设置及建制、中央与县的关系等条款。(1)县之地位。县既是中央统一领导下的一级地方政权，又是依法享有自治权的自治法人；其自治权由国家法律明文规定，并接受中央政府的领导。(2)县的设置与建制。县之设置由全国人民代表大会常务委员会决定，县的设置条件、程序等由法律规定；县下设乡或镇，乡镇的设置标准和批准程序由法律规定。(3)县与中央政府的关系。县在中央直接授权下行使自治权和县域治理权，并受中央政府领导，对中央政府负责并报告工作；县的行政首长即县长经人民直接选举产生后，须经中央政府任命；县的权力机关依法享有的变通立法权不得违背法律或者行政法规之基本原则，其所制定的自治条例和单行条例须经全国人民代表大会常务委员会批准后方能生效。

其二，县权力机关。《县政自治章程》应改革现行宪法和法律对县权力机关的制度安排，使其对民意的整合及传送更加有效。具体包括四个方面:(1)引入差额选举机制，完善县人民代表大会代表直接选举的程序。(2)缩小县人民代表大会规模，代表大会总人数控制在30人以内；县人民代表大会代表采取地域代表制和职业代表制相结合的模式，县下辖的每个乡镇可以产生1～2名人民代表大会代表；每个职业界别可以产生1～2名人民代表大会代表，数个小的职业界别可以共同产生1名人民代表大会代表。(3)县人民代表大会代表全部实行专职化，不再设人民代表大会常务委员会；人民代表大会代表每届任期为5年，连选得连任，但连续任职不得超过两届，每年改选1/3。(4)赋予县人民代表大会制定自治条例和单行条例以及变通立法职权；县人民代表大会职权实行清单制全权负责县域之决策事宜，以及预决算的决定及审核，经济、文化，公共事业建设计划的制订，公职人员的任免等事项。

其三，县人民政府。为充分发挥县人民政府在地方治理中的作用，提升基层政权运行的科学性和民主性，《县政自治章程》应作出如下规定:(1)引入直接选举制，即县长由全县选民直接选举产生；县长候选人由同级党委酝酿，会同本级政治协商会议协商产生。(2)引入差额原则，即候选人产生后，由本县全体有选举权的公民在2名候选人中差额选出县长。(3)引入任命程序，即经公民选举产生的县长人选，由县人民代表大会报请中央人民政府任命。(4)引入宣誓制度，即候任县长在接受中央政府任命时，应公开宣誓效忠宪法和中央政府及本县选民。(5)明确县长负责制，即县实行县长负责制，县政府的副县长、秘书长和各职能部门负责人等人选由县长提名，由县人民代表大会决定产生。(6)引入双重监督制，即县政府须接受本级人民代表大会和中央政府的双重监督，县长须向本级人民代表大会和中央政府报告工作；经一定数量选民联署，县人民代表大会有权弹劾和罢免县长或副县长，中央政府就特定事项可以直接约谈或询问县长。(7)引入剩余权力说，即原则上，中央与县的权力均由法律明确规定，中央在县的权力实行清单制，未明确列入清单的权力由县自由行使，但其解释权归中央政府。

其四，县辖乡镇。《县政自治章程》应明确乡镇自治法人地位及其与县之权力分配关系。(1)乡镇之地位。乡镇是隶属县管辖的自治法人，是国家政权体系中最低层级政权组织，其在县的领导下处理上级委办之事项和自治事项。(2)乡镇的设置。县应根据区位重要性、人口数量、工商业发展程度、交通及公共设施建设情况等因素，决定乡与镇的设置。(3)乡镇的权力机关。乡镇权力机关由每村1名代表组成，各村代表由本村选民直接选举产生；乡镇人民代表大会每两个月举行一次，若有特殊情况，经若干代表提议，可召开临时会议或专门会议；乡镇人民代表大会代表不得兼任政府公职和村支两委职务；人民代表大会代表每届任期为5年，连选得连任，但连续任职不得超过两届；凡乡镇之重要事项，都应由乡镇人民代表大会议决。(4)乡镇人民政府。乡镇人民政府行政首长由本地人担任；乡镇首长由本乡镇选民直接选举产生；乡镇实行乡长(镇长)负责制，乡镇政府组成人员由乡镇长提名，由乡镇人民代表大会决定产生；乡镇长要领导本乡镇人民政府执行本级人民代表大会的决议以及上级政府委办的事项。

其五，县民权利和自治。《县政自治章程》应就如下事项作出规定:(1)县民权利和义务。县和乡镇之居民应享有如下之权利:对于地方公职人员有依法选举、罢免的权利；对于地方公共设施有使用的权利；对于地方教育文化、社会福利、医疗卫生事项，有依法享受的权利；对于地方政府信息有依法请求公开的权利；其他法律及自治法规赋予的权利。同时，县和乡镇之居民还应履行如下义务:遵守自治法规的义务；缴纳自治税费的义务；其他法律及自治法规所规定的义务。(2)县、乡镇之自治事项。《县政自治章程》应将教育文化、卫生环保、交通、工商管理、社会福利事业等专属于县和乡镇辖区自治权限之内的事项列明——县在行政治理、自治规约制定等方面享有自治权，但此种自治权之行使不得侵犯专属于国家的行政及立法权限；此外，司法权专属于国家，不属于县域自治范围。司法机关要保障民事、刑事、诉讼等重要法律在县域的贯彻实施。(3)自治财政。《县政自治章程》应将税费、罚款、赔偿、补助、捐赠、公债收入等专属于县和乡镇的财政收入分别列明——县和乡镇有权拥有为行使自治权之充足的财政资源，并且要与其他任何等级政府的财政资源相区别。

(三)预期目标:塑造“自治性”的县域法治

在性质上，《县政自治章程》当属宪法性法律之范畴，其制定权属于全国人民代表大会。其宗旨可设定为厘定中央与县之间的关系、确立县的有限自治法人地位、构设自治性县域法治。

其一，构建新型的中央与县的权力配置模式。在《县政自治章程》框架中，县既是直接隶属于中央政府管辖的地方政权，又是依法享有自治权的“地方自治法人”。依据《县政自治章程》，县政权应忠实履行中央委办之事项，并依法处理好地方自治事务；中央与县的权限由《县政自治章程》分别列举，未明确列举的剩余权力归县行使，但解释权属于中央政府。排除省及省辖市政府对县的干预，县与省及省辖市之间只存在地理空间和行政区划上有包含与被包含的关系。基于这种关系，传统的司法管辖体制将被保留，但行政上和立法上的隶属关系将被取消——斩断中央政策和法律输送的中间链条是解决中国基层政权治理能力现代化的基本策略，也是破解“政令难出中南海”困局的“抽薪”之举。

其二，赋予县以普遍的自治权，确立县的有限自治法人地位。在《县政自治章程》框架内规定:(1)作为自治法人，县享有制定自治条例、单行条例，变通实行国家法律，自主管理县域事务的权力。(2)扩大人民民主的适用范围，在现有的县人民代表大会代表直选的基础上，实行县行政首长直选制；县人民代表大会主任和县长原则上由本地人担任，实行“本地人治理本地域”。(3)实行大部制，拆并现有的“条块结构”职能部门，因地制宜地推行“行政执法权力相对集中”——现行体制下，一个普通的县级政权，其职能部门达到160个(法检除外)，如此庞大的“官僚体系”，不仅是造成县政治理结构臃肿、人浮于事、效力低下的直接原因，而且是造成基层腐败、吞蚀政府公信力的制度原因。

其三，构设自治性的县域法治。在结构上，县域法治乃国家治理体系的基石所在。这个“基石”固然要有共性，但更需要个性——任何建筑的稳定性，都是取决于“基石”的个性，而不是共性。作为“个性”，对于国家法治体系大厦“基石”的县域法治而言，就是其“地方性”。正是基层法治的这种固有个性，为大国法治深深地烙上了“地方性”色彩。在逻辑上，法治的地方性与法律的地方性渊源于相同的法理。美国学者克利福德·吉尔兹说:“我始终认为……法律就是地方性知识。”^[96]美国学者布拉姆莱说，法律无非是“隐蔽在法律理论和法律实践中的一系列政治、社会和经济生活的不断重现或‘地方志’。用同一种方式来说，法律以各种形式依赖于有关历史的主张，所以它既界定又依赖一系列复杂的地方志和区域理解”^[97]。同理，法治或者法治国家的内涵或许更应该在地方化的语境中去理解——无论对法治或者法治国家概念的一般性理解，还是对法治实践的具体性考察与分析，都应该对法治的地方性或者法治的地方性知识有足够的认识。^[98]在理论上，地方性内在地包含地方的自主性和自治性。因此，以“地方性”为基本特质的县域法治，本质上是一种自治性法治。

【注释】

[1]于君博:《改革开放40年来中国行政体制改革的基本逻辑》，载《经济社会体制比较》2018年第6期。

[2]杨建军:《司法的中国特色》，载《法律科学》2013年第1期。

[3]王宝明著:《法治政府:中国政府法治化建设的战略选择》，研究出版社2009年版，第27页。

[4]参见丁志刚、王杰:《中国行政体制改革四十年:历程、成就、经验与思考》，载《上海行政学院学报》2019年第1期。

[5]参见石佑启:《我国行政体制改革法治化研究》，载《法学评论》2014年第6期。

[6]参见唐明良著:《行政法治与政府自身改革的耦合性发展》，中国政法大学出版社2017年版，第8页。

[7]石佑启:《我国行政体制改革法治化研究》，载《法学评论》2014年第6期。

[8]金太军等著:《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第282页。

[9]参见董晓宇编著:《行政组织学》，北京出版社2007年版，第130页。

[10]石佑启、陈咏梅著:《行政体制改革及其法治化研究——以科学发展观为指引》，广东教育出版社2013年版，第86页。

[11]参见赵海鹏、覃振停:《从完善权力配置来防治权力腐败的思考》，载《传承》2008年第10期。

[12]参见王澜明:《改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考》，载《中国行政管理》2009年第10期。

[13]“四化”标准是邓小平于1980年12月在中共中央工作会议上提出的干部评价标准，即革命化、年轻化、知识化和专业化。

[14]参见《1988年国务院机构改革》，载中国政府网:http://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206984.htm，最后访问时间为2009年1月16日。

[15]徐光超:《政府体制改革三十年:基于政府能力的框架分析》，载《桂海论丛》2009年第3期。

[16]参见毛寿龙:《中国政府体制改革的过去与未来》，载《江苏行政学院学报》2004年第2期。

[17]“权力收放”即中央对权力的上收与下放，“权力收放”式的机构变动即随着权力的上收与下放而波动，由于未触及传统体制的内在弊端，故易陷入“精简—膨胀”的循环怪圈。参见黄小勇:《机构改革的历程及其内在逻辑》，载《行政管理改革》2018年第5期。

[18]参见叶晓川:《从我国政府机构改革看行政组织法的完善》，载《新视野》2007年第4期。

[19]沈荣华:《我国政府机构改革40年的启示和新趋向》，载《行政管理改革》2018年第10期。

[20]赵立波:《大部制改革:理性定位与战略设计》，载《行政论坛》2013年第3期。

[21]汪玉凯:《党和国家机构改革与国家治理现代化》，载《领导科学论坛》2018年第4期。

[22]冯贵霞:《党的十九大后新一轮大部制改革的内容与特点》，载《理论与改革》2018年第4期。

[23]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，载《人民日报(海外版)》2018年3月23日，第05版。

[24]习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《求是》2014年第1期。

[25]秦浩:《新一轮政府机构改革的目标指向》，载《中国党政干部论坛》2017年第9期。

[26]“四个坚持”原则即坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国。

[27]冯贵霞:《党的十九大后新一轮大部制改革的内容与特点》，载《理论与改革》2018年第4期。

[28]参见左然、左源:《40年来我国机构改革的经验和启示》，载《中国行政管理》2018年第9期。

[29]十九大报告专门对新时代深化机构和行政体制改革作了部署，指出统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。

[30]赖先进:《深化机构和行政体制改革要强化统筹》，载《学习时报》2018年2月26日，第02版。

[31]孙国华主编:《中华法学大辞典(法理学卷)》，中国检察出版社1997年版，第162页。

[32]李洪雷:《行政体制改革与法治政府建设四十年(1978～2018)》，载《法治现代化研究》2018年第5期。

[33]参见《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过。

[34]孙彩红:《习近平总书记关于行政体制改革的重要论述及其实践价值》，载《贵州社会科学》2019年第5期。

[35]刘鹏:《探索“双合”，哪些党政机关可能合署办公?》，载《半月谈》2016年第23期。

[36]曹堂哲、魏玉梅:《深化党和国家机构改革要坚持四种思维》，载《中国机构改革与管理》2018年第9期。

[37]石亚军、霍沛:《深化党和国家机构改革促进党内法规制度建设》，载《政法论坛》2019年第4期。

[38]张立哲:《论党政合署体制重构的基本问题与具体路径》，载《理论月刊》2018年第6期。

[39]Christoppher Pollit，“Joined-Up Government:A Survey”，Political Studies Review，2003(1).

[40]江国华:《论依宪执政的五重意味》，载《江汉论坛》2015年第3期。(www.xing528.com)

[41]中共中央宣传部:《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社2019年版，第86～87页。

[42]冯贵霞:《党的十九大后新一轮大部制改革的内容与特点》，载《理论与改革》2018年第4期。

[43]邓顺平、孙柏瑛:《中国政府治理改革40年回顾与展望》，载《天津行政学院学报》2018年第6期。

[44]王晓霞:《深化党和国家机构改革:国家治理体系和治理能力现代化领域的深刻变革》，载《理论与现代化》2018年第6期。

[45]冯贵霞:《党的十九大后新一轮大部制改革的内容与特点》，载《理论与改革》2018年第4期。

[46]罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社2003年版，第75页。

[47]结合《立法法》来看，第二种解释与《立法法》第65条之规定基本一致。根据《立法法》第65条第1款第(2)项之规定，国务院可以在《宪法》第89条规定的职权的范围内制定行政法规，即国务院可以在不经具体的法律或授权决定授权的情况下直接依据宪法的规定行使立法权。这样，我国《宪法》实际上将立法权配置给了立法机关和政府组织，国务院在一定程度上具有“准立法机关”的地位。

[48]议会控制模式的主要特征在于中央政府组织的设定权由议会掌控，组织的设定必须依法律而为。其典型代表为美国、英国和日本。参见董茂云、李晓新:《从国外行政机构改革的立法经验看我国中央行政机构改革的法制化》，载《政治与法律》2008年第7期。

[49]议会行政共治的主要特征在于中央政府组织的设置权主要由议会享有和行使，政府组织对层级较低的中央行政机构如中央政府组织的组成部门的设置和职权配置享有一定的决定权。参见董茂云、李晓新:《从国外行政机构改革的立法经验看我国中央行政机构改革的法制化》，载《政治与法律》2008年第7期。

[50]有学者认为，为了巩固国务院行政机构改革的成果，有必要由立法机关制定《国务院各部委组织法》对部委的设置与职权加以规制。参见邓海娟、黄利红:《大部制改革与政府组织法的完善》，载《江西社会科学》2008年第7期。但这种方案涉嫌违宪——根据《宪法》第89条之规定，各部委的权责划分是属于国务院权限内的事项，立法机关通过制定组织法的形式对这样的事项加以规定则侵蚀了宪法赋予国务院的职权，破坏了宪法所建构的权力分工合作的制度安排。

[51]“在我国的组织立法和编制立法中，也必须加强对法律责任的规定，使违反组织法和编制法的政府组织、工作人员，主要是主管领导能依法得到制裁。”参见司坡森:《完善我国政府组织法管见》，载《行政法学研究》1997年第4期。

[52]比如，1978年4月10日，国务院发布《关于国家经济委员会的任务、机构的通知》。参见《中华人民共和国经济管理大事记》，中国经济出版社1986年版，第314页。

[53]“三定”规定是国务院机构改革的产物，“定职能、定机构、定编制”一度成为了历次机构改革的关键词。“三定”规定一般由各部门自己拟定，报中编办审查，再经国务院批准，由国务院办公厅以通知形式发布。

[54]参见马英娟著:《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第230页。

[55]参见芦一峰:《行政组织法视域下的国务院“三定”规定研究》，载《行政与法》2011年第12期。

[56]参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第16～18页。

[57][德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著:《行政法》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第97页。

[58]王太高:《论机关诉讼——完善我国行政组织法的一个思路》，载《河北法学》2005年第9期。

[59][德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著:《行政法》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第75页。

[60]参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第63页。

[61]管欧著:《地方自治》，三民书局1995年版，第48页。

[62]参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第75～77页。

[63]参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第260页。

[64][德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著:《行政法》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第111～113页。

[65]应松年:《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期。

[66]应松年:《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期。

[67]中华民国时期最多时共设有12个直辖市，分别是南京、重庆、上海、天津、广州、汉口、青岛、大连、沈阳、哈尔滨、西安、北平。中华人民共和国成立初期曾设14个直辖市:北京、上海、天津、重庆、沈阳、广州、旅大、鞍山、西安、抚顺、本溪、武汉、长春、哈尔滨。

[68]增选直辖市时应以均衡分布为标准，其既包括历史地理层面的均衡分布，也包括经济区划层面的均衡分布。参见董里:《基于城市竞争力评价的直辖市增选方案研究》，载《天府新论》2009年第6期。

[69]参见江国华、李鹰:《直辖市体制及其立法规制——兼论制定直辖市法的必要性》，载《政治与法律》2009年第2期。

[70]参见周叶中:《论特别行政区制度的地位与作用》，载《政治与法律》2014年第1期。

[71]参见王广辉:《特别行政区制度对国内关系的影响》，载《清华法律评论》2012年第1期。

[72]参见江国华、李鹰:《直辖市体制及其立法规制——兼论制定直辖市法的必要性》，载《政治与法律》2009年第2期。

[73]陈占彪著:《政府组织与空间结构的耦合:中国行政区经济的区域政治经济学分析》，东南大学出版社2009年版，第159页。

[74]参见邹平学:《人大代表专职化问题研究》，载陈明明、何俊志主编:《中国民主的制度结构》，上海人民出版社2008年版，第52～60页。

[75]参见姜彦君、姜学成:《地方先行法治化的内涵探索》，载《学习与探索》2010年第1期；孙笑侠、钟瑞庆:《“先发”地区的先行法治化——以浙江省法治发展实践为例》，载《学习与探索》2010年第1期。

[76]参见江国华:《当代中国权力秩序的反思与重构》，载《河北法学》2005年第10期。

[77]参见钟坚:《深圳经济特区改革开放的历史进程与经验启示》，载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2008年第4期。

[78]参见江社安等:《在法治轨道上推进特区改革》，载《特区实践与理论》2014年第5期。

[79]2000年《立法法》第63条规定:“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行……本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”第65条规定:“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。” 2015年3月15日《立法法》修改之后，该法有关经济特区立法权的规定主要集中在第72条、第74条以及第90条。其中第72条第2、3款规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定……除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”第74条规定:“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第90条第2款规定:“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”

[80]任丰金等:《我国地方政府管理层级历史沿革及启示》，载《行政科学论坛》2014年第6期。

[81]《宪法》第97条规定:“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”《地方政府组织法》第41条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成。”

[82]参见金太军、汪旻艳:《现行省级行政区划改革的系统思考》，载《南京师大学报(社会科学版)》2006年第1期。

[83]比如，“法治浙江”建设所极力推动的“市场服务型法治”，“法治湖北”建设中凸显出来的“文化资源型法治”，都是从已有实际出发总结提炼具有地方特色和优势的制度资源的结果。参见周尚君:《地方法治试验的动力机制与制度前景》，载《中国法学》2014年第2期。

[84]如果说，“一国法律应当与其所在之社会保持自洽性，这是判断一国法治是否适宜的一个核心指标”(参见江国华:《法治的场境、处境和意境》，载《法学研究》2012年第6期)，那么，地方治理规则或者治理结构与其所在地域之地方性保持某种程度的自洽性，则是决定地方治理有效性的核心要素。

[85]2003年修订的英国《地方政府法》(Local Government Act)体现中央政府对地方政府进一步放松规制的意图，在减少中央对地方政府的计划、许可和绩效指标的同时，也简化了监督程序，以帮助地方政府提供更好的服务。参见任进、石世峰:《英国地方自治制度的新发展》，载《新视野》2006年第1期。

[86]法国《市镇、省和大区的权利和自由法》(On the Rights and Freedoms of Municipalities，Departments and Regions)由国民议会于1982年3月正式予以颁布，中央据此逐步开始分批分期地下放权力。1983年继而颁布《市镇、省、大区及国家权限划分法》(On Distribution of Powers between the Municipalities，Departments，Regions and the State)，而1992年通过的《共和国地方行政法》(Concerning the Administration of the Republic)则进一步厘清了中央与地方的权力划分。

[87]《日本国宪法》第八章“地方自治”第92～95条即确认了日本地方自治基本原则的合法性。《地方自治法》(Chiho Jichi Ho)中明晰了地方公共机构的形式、组织框架及行政准则，以及地方与中央政府之间的关系。

[88]参见刘伟:《论村落自主性的形成机制与演变逻辑》，载《复旦学报(社会科学版)》2009年第3期。

[89][美]W.古德著:《家庭》，魏章玲译，社会科学文献出版社1986年版，第166页。

[90]参见江国华、项坤:《从人治到法治——乡村治理模式之变革》，载《江汉大学学报(社会科学版)》2007年第24卷第4期。

[91]参见[法]孟德斯鸠著:《论法的精神》(下)，张雁深译，商务印书馆1997年版，第278页。

[92]参见江国华著:《宪法的形而上之学》，武汉大学出版社2004年版，第141页。

[93][德]马克斯·韦伯著:《儒教与道教》，洪天富译，江苏人民出版社1993年版，第110页。

[94]参见朱宏文:《论地方政府自治的国际法律运动——“法治浙江”建设的宏观思考》，载《法治研究》2007年第1期。

[95]参见刘光大、刘云东:《论西方发达国家中央与地方政府间职权划分的特点及其启示》，载《湖南科技学院学报》2006年第10期。

[96][美]克利福德·吉尔兹著:《地方性知识:事实与法律的比较透视》，邓正来译，载《法律的文化解释》，三联书店1998年版，第126页。

[97]Blomley，Nieholas，Law，Space and Geographies of Power，The Guilford Press，1994.转引自刘星著:《法律是什么》，中国政法大学出版社1998年版，第256页。

[98]所谓地方性知识，不是指任何特定的、具有地方特征的知识，而是一种新型的知识观念。地方性不仅是在特定的地域意义上说的，它还涉及在知识的生成与辩护中所形成的特定的情境，包括由特定的历史条件所形成的文化与亚文化群体的价值观，由特定的利益关系所决定的立场、视域等。它要求我们对知识的考察与其关注普遍的准则，不如着眼于如何形成知识的具体的情境条件。参见盛晓明:《地方性知识的构造》，载《哲学研究》2000年第12期。