PPP模式特征及结构金融学视角

（一）PPP模式概念

PPP（Public-Private Partership）是指政府、私人营利性企业和非营利性组织基于对公共基础设施项目的建设运营而形成的相互合作关系。在该种模式下，可以实现合作各方的利益，由参与合作的各方共同承担融资风险。采用这种投融资模式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权换取基础设施建设及有效运营。我们以城市轨道交通为例，在PPP模式下，公共部门和私营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由私营企业负责项目融资，可节省政府的投资，降低资产负债率，还可以将项目部分风险转移给私营企业，从而减少政府的投资风险。对于城市轨道交通本身的特性而言，基于其准公共品特性，一方面要求政府必须承担起公益性的作用；另一方面，城市轨道交通项目又具有经营性特征，有一定的回报。因此，PPP模式是在政府主导的前提下进行市场化投融资相对切实可行的一种模式。

（二）PPP模式的优点

近年来，在全球各个地区，通过多种多样的PPP方式，私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。结合全球范围内的PPP项目实践，PPP模式的优点主要体现在：更高的经济效率、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到改善、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。

1.PPP模式可以实现更高的经济效率

PPP项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，可以有效降低项目的整体成本。在公共部门独立开展项目时，项目的整体成本由以下几个部分构成：项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本、管理成本以及留存的风险。在PPP模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。

2.PPP模式可以实现更高的时间效率

艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出，PPP项目的完工进度平均比计划提前3.4%，而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟23.5%。另外，传统模式下，项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重，项目越大，工程进度延期的程度越高，但在PPP模式下，没有发现项目大小对工程进度的显著影响。

3.PPP模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源

PPP模式下，项目融资更多地由私营机构完成，缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力，因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因财政紧缩或信用降低而无法进行大规模融资时，PPP模式可以为政府提供表外融资。PPP模式下，政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出，还可以锁定项目运行费用支出，一方面降低短期筹集大量资金的财务压力，另一方面提高预算的可控性，这都有利于政府进一步扩大对基础设施的投入。

4.PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性

一方面，由于政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构，项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面，由于PPP模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的，且不受周期性的政府预算调整的影响，这种确定性可以提高整个项目生命周期投资计划的确定性和效率，提高公共部门的财务稳健性。此外，PPP项目的性质决定了项目需求所产生的风险相对较低，项目的未来收入比较确定，提高了社会资本的财务稳健性。

5.PPP模式可使基础设施/公共服务的品质得到改善

一方面，参与PPP项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术，私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面，PPP模式下，私营机构的收入和项目质量挂钩：政府付费的项目中，政府会根据项目不可用的程度，或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款（付款金额在项目开始时约定）；在使用者付费的项目中，使用者的需求和项目的质量正相关，这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量。如果设施或服务由公共部门单独提供，由于其缺乏相关的项目经验，且其在服务提供和监督过程中既当“运动员”又当“裁判员”，绩效监控难以落到实处。

6.PPP模式有助于树立公共部门的新形象

在PPP模式得到良好推广和执行的情况下，所有项目都能按时、按预算完成，而且基础设施/公共服务的品质得到有效提高，可以增加公众对政府的美誉度以及对政府的财政管理能力的信心。

7.通过推广PPP模式，可以使私营机构得到稳定发展(www.xing528.com)

PPP模式为私营机构提供了风险较低、现金流稳定、由政府合同背书的长期投资机会，可以有效刺激当地产业，增加就业机会。

（三）PPP模式的缺点

虽然PPP模式的上述优势得到市场的一致认可，并且大部分都有实证数据支持，但PPP模式在运作过程中也存在以下缺点：私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等。

1.PPP模式导致私营机构融资成本较高

与公共部门相比，金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低，导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构。当然，在评价社会资本的融资成本时，除了考虑利率之外，还需要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新能力，以及项目总体绩效的提升等，从社会整体的功效考虑项目价值。此外，社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近，虽然融资成本的差异不可能完全消除，但这方面的影响在逐渐降低。

2.PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断

一方面，在PPP模式下，居高的投标成本和交易费用以及复杂的长期合同，导致很多规模较小的私营机构对PPP项目望而却步，因此减少了政府部门对社会资本的选择空间，也使招投标过程不能实现良好的竞争性。另一方面，PPP模式普遍采用的特许经营制度，实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性，利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。

3.PPP项目复杂的交易结构可能降低效率

首先，在PPP项目中，通常需要多个独立参与者通力合作，而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。其次，由于每个参与项目的商业机构都会在咨询、会计和法律等方面产生支出，这部分支出会包括在投标价格中，从而传导给公共部门。

4.PPP的长期合同缺乏足够的灵活性

为了项目长期运行稳定，PPP合同可能会比较严格，灵活性不够。公共部门或私营机构在起草合同的时候，很难将未来的变化充分地考虑进来，合同条款通常只考虑当前时点的情况，导致项目后期管理不能因时制宜，而只能遵照合同条款执行——哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化。

5.公众使用公共产品/公共服务的成本可能提高

如果公共产品/公共服务由公共部门提供，由于公共部门的非营利性和不完全成本核算定价的特点，公众所付出的直接使用费用较低。在PPP模式的定价机制下，私营机构需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益，对产品或服务进行市场化的定价，可能增加公众的直接使用成本。

（四）PPP模式的资金筹集

从广义上讲，PPP模式本身就包含融资的功能，融资是PPP模式的重要内容之一，原先政府投资的项目，改为由社会资本来进行融资、投资；从狭义上来说，PPP融资是指一个具体的PPP项目的融资渠道、模式。PPP项目的融资方通常有商业银行、多边金融机构以及非银行金融机构等。PPP融资渠道主要有股权融资、债权融资和表外融资三种方式。传统上，PPP主要融资渠道为普通股和银行贷款，而如今的创新方式将PPP的融资渠道扩展为资产证券化、PPP基金等。PPP的融资渠道如图8-3所示。

图8-3　PPP的融资渠道