职业教育发展现状及高职教育改革研究

1999年进行了高等教育大规模扩招，高职教育在校生规模快速扩张，进入我国职业教育的规模发展阶段。进入21世纪以来，随着我国经济增长、产业结构的调整与升级，职业教育得到迅速发展。党和政府十分关心职业教育的发展，2005年《国务院关于大力发展职业的决定》（国发〔2005〕35号）翻开了我国职业教育发展的新篇章，我国职业教育进入高速发展阶段。2006年，国务院正式启动被称为“高职211”的“百所示范性高职院校建设工程”，标志着我国职业教育进入以内涵建设为主的深入发展阶段。因此，以2005年作为起点，采集职业教育经费的相关数据，对分析我国职业教育经费投入现状及成本分担机制的研究有着重要的现实意义。

目前，无论是中等职业教育还是高职教育，总体规模均已占据高中阶段教育和普通高等教育的半壁江山。十年间，我国职业教育得到快速发展，建立了世界上最大规模的职业教育体系。2013年，我国中等和高等职业学校在校生总数近3000万人，年招生总量达993万人，依托学校和教育机构开展的各类职业培训达6000多万人次。在这一发展过程中，逐步形成了基本完善的职业教育法律制度体系，探索了灵活多样的职业教育办学模式，建立了覆盖广泛的职业教育学生资助体系，走出了一条中国特色的职业教育发展道路。

一、中等职业教育的发展现状

目前，我国中等职业教育规模已基本与普通高中相当，但中等职业教育形势不容乐观。在计划经济条件下，中等职业教育为社会培养了大批具有综合职业能力，在生产、服务、技术和管理第一线工作的劳动者和中初级专门人才。近些年，曾经红火的中等职业学校因普通高中扩招、毕业生就业安置、中职生综合素质偏低等问题而出现了招生难、生存难和持续滑坡的局面，甚至部分中等职业学校因此而面临倒闭的风险。尽管许多中等职业学校采取了教职工全员招生与奖金挂钩等办法以解决生源难题，勉强维持运转，但生源的“录取流失率”居高不下，招生成本较高，中职教师背负着沉重的工作压力和思想包袱。尤其是许多刚毕业新分配来的年轻老师因无法完成招生任务而被扣奖金，致使年轻教师队伍不稳定，加速了中等职业学校的师生比降低，造成部分专业教师的教学负担过重，难以保证教学质量，形成恶性循环。面对中等职业技术教育的严峻形势，我们应该进行冷静而理性的思考和分析。与其说中等职业学校面临着存亡危机，不如说中等职业教育的招生、教学和管理需要加大改革的力度。我国中等职业教育形势不容乐观，中职生源质量较差，传统的教育观念、办学模式、课程体系等多种因素已成为中等职业学校生存和发展的桎梏，中等职业教育改革势在必行。

伴随着高校扩招，我国中等职业教育在“九五”到“十五”期间经历了下滑和回升两个阶段。2002年，国务院召开了全国职教工作会议后，中等职业教育招生规模的负增长现象才得以扭转，开始出现恢复性增长。2005年，国务院召开第六次全国职业教育工作会议，颁布了《关于大力发展职业教育的决定》，对我国中等职业教育的发展起到了非常重要的作用，自此我国中等职业教育进入了发展的快车道。

表2-1的数据显示，2013年全国中等职业学校总数为12262所，在校学生数和招生数分别为1922.9万和674.8万，比2000年分别增长了79％和101％，中等职业教育在校生规模与普通高中规模基本相当。

表2-1 2005—2013年中等职业教育招生情况与在校生规模

注：表中数据来自于中华人民共和国门户网站http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/s8492/，教育统计数据（2005—2013）。

2011年，为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》关于建设现代职业教育体系的要求，教育部发布《关于推进中等和高职教育协调发展的指导意见》等重要文件。2013年11月，中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对高考及招生制度改革作出了全面、系统、明确的部署。2012年，财政部等四部委联合出台《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》，将中等职业教育免学费政策范围扩大到所有农村（含县镇）学生，同时进一步完善中等职业教育国家助学金制度。将中等职业教育免学费政策范围扩大到所有农村学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生。这是我国政府继城乡免费九年义务教育全面实现之后的又一重大举措，是我国职业教育发展史上的一个里程碑。

这些政策的贯彻与落实，不仅减轻了农村学生经济负担，促进教育公平；支持了农村发展，提高农村劳动者素质；进一步加快普及我国高中阶段教育；同时也体现了国家对职业教育的重视，进一步增强职业教育吸引力，也为中等职业教育的发展提供了制度保障和经费支持。随着“大力发展中等职业教育”国策的提出和市场经济体制的不断完善，中等职业学校正逐渐成为独立的教育主体，公平地参与市场竞争。

二、高职教育的发展现状

（一）高职教育的发展历程

2011年，我国首次发布高职教育人才培养质量报告，将1980年、1999年和2006年共同记入中国高职教育（以下简称高职教育）发展的历史。从1980年至今，我国高职教育发展经历了初步探索、规模扩张、内涵建设三个阶段。

1.初步探索阶段（1980—1998年）

这一时期，一部分中心城市举办了一批以“收费、走读、不包分配”为主要特点的地方短期职业大学，率先打出了“高职教育”的旗帜。职业大学的办学经费主要来自世界银行贷款、地方政府拨款、学杂费。职业大学是我国最早具有高职教育性质的学校，是我国高职教育办学模式的雏形。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确要求积极发展高等职业技术院校，改变专科、本科比例不合理的状况。1994年，全国教育工作会议提出了“三改一补”的基本政策，将现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校合并整改；在高职教育发展仍未满足的情况下，可将少数达标的重点中专改制或举办高职班作为补充的办学模式，拓展了高职教育的发展路径。

这一时期，我国高职教育从起步到法律地位的确定，被正式纳入高等教育体系。1996年《中华人民共和国职业教育法》颁布，明确职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育，在我国历史上第一次确立了高职教育的法律地位。1998年《中华人民共和国高等教育法》颁布，进一步明确了高职教育在我国高等教育体系中的法律地位。

2.规模扩张阶段（1999—2005年）

世纪之交，我国经济快速发展、社会加快转型，社会对高等教育需求和高等教育资源供给的矛盾日趋突出。1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出“高职教育是高等教育的重要组成部分，要大力发展高职教育”。自此，我国高职教育进入快速发展时期，成为高校扩招的主力军，招生规模连年增长。2005年全国普通高职院校招生数为268万人，占普通高等学校招生总数的53.17％，这一阶段，我国高职教育从规模扩张至发展方向定位。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中提出，各级政府要加大对职业教育的经费投入，依法拨付职业教育经费，教育费附加用于职业教育的比例不低于20％；各类企业要按照法律法规承担职业教育的相应费用，一般企业按照职工工资总额的1.5％足额提取教育培训经费，效益较好的企业可按2.5％提取，列入成本开支。2004年，《教育部关于以就业为导向深化高职教育改革的若干意见》明确了高职院校必须坚持的办学方针和培养目标，即以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研结合的发展道路。2005年，国务院召开第六次全国职业教育工作会议，颁布了《关于大力发展职业教育的决定》，要求高职院校推行工学结合、校企合作的办学模式和人才培养模式、财政部立项重点建设百所高水平示范性高职院校，按年度、分地区、分批次推进的计划。这一期间，政府加强了对高职教育的宏观统筹领导，加大对高职院校经费投入，定位高职教育的发展方向，为高职教育的发展创造了的良好的环境，高职教育迎来了重要的战略机遇期。

3.内涵建设阶段（2006年至今）(www.xing528.com)

这一时期，政府加强了对高职教育的宏观统筹领导，规范了高等院校经费来源的各个主体及其应承担的责任，为高职教育的发展创造了良好的外部条件。2006年8月，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》文件中提出，在政府增加职业教育经费投入的同时，受教育者也要承担一定比例的教育费用；中央财政安排职业教育专项经费，主要通过“以奖代补”等方式引导和支持实训基地建设。

国务院提出并启动被称为“高职211”的“百所示范性高职院校建设工程”，成为这一阶段的主要标志。2006年11月，《教育部财政部关于实施国家示范性高职院校建设计划加快高职教育改革与发展的意见》和《教育部关于全面提高高职教育教学质量的意见》联袂颁布，标志着国家高职教育政策在强化特色、加快改革、提高质量方面的重点引导。文件指出，加大对示范院校的支持力度，逐年提高示范院校的生均经费标准，到“十一五”末，保证示范院校的生均预算内拨款标准达到本地区同等类型普通本科院校的生均预算内经费标准，并根据当地情况，适当降低示范院校的收费标准等。中央财政对入选的示范性院校实行“经费一次确定、三年到位，项目逐年考核、适时调整”的政策。实施国家示范性高职院校建设计划是加快高职教育改革与发展的重要战略举措，是国家深入发展高职教育的政策路线。示范性高职院校建设计划的实施，促进了人才培养模式改革，强化了高职教育模式改革的政策导向。在经济危机和高校毕业生屡创新高的双重压力下，高职教育就业率连年提高，显示其空前活力和勃勃生机。

2011年，为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》关于建设现代职业教育体系的要求，教育部先后发布《关于推进中等和高职教育协调发展的指导意见》和《关于推进高职教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》等重要文件，提出高职教育要以提高质量为核心，以增强特色为重点，以合作办学、合作育人、合作就业、合作发展为主线，努力建设中国特色、世界水准的高职教育。中央财政投入20亿元，实施全国高职院校提升专业服务能力项目，以点带面，在示范建设的良好基础上普遍提高专业的社会服务能力，高职教育进入全面质量提升的历史新阶段。

（二）高职教育的规模发展

从规模上看，高职教育已经成为中国高等教育的“半壁江山”。1998年以来，高职教育规模得到快速发展。截至2014年底，具有普通高等学历教育招生资格的高等职业学校数量达到1327所，占普通高等学校总数的60％。此外，还有部分普通本科学校举办高职高专教育，基本形成了每个市（地）至少设置一所高职高专学校的格局，成为与地方经济发展和人民群众利益联系最直接、最密切的高等教育办学机构，为地方经济、文化、科技的发展奠定了良好的基础。表2-2为1998—2014年高职院校学校数、招生数和在校生数的总体情况。

表2-2 1998—2014年我国普通高职院校办学规模情况表

注：表中学校数、招生数、在校生数来自于中华人民共和国门户网站http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/s8492/，教育统计数据（1998—2014）。其中， 1998年的高职高专各指标数据是根据当年的高专学校和短期职业大学数计算而来。

从表2-2可以看出，1998—2014年期间，我国普通高职学校数、招生数、在校生数均成倍增长。自我国高校扩招以来，招生数从43万人增长到338万人，增长了686％；在校生数从117万到1007万，增长了861％。1998年，高职院校在校生规模仅占全国普通高等学校的34.41％；经过16年的发展，2014年我国普通高职招生数达到338万，在校生数达到1007万，分别占同期高等院校招生数和在校生数的比例为46.9％、39.51％，我国高职教育规模累计增长近九倍，远远高于中等职业教育规模发展速度。

三、职业教育质量现状

随着职业教育的大众化进程，在校生规模不断扩大，我国职业教育生均办学条件不足，严重影响我国职业教育的质量提升。数据表明，21世纪以来我国职业院校的规模发展远远超过全国普通高中和普通高等学校的规模发展速度。无论是中等还是高职教育，在校生数己占到全国中等和高等教育在校生数的半数左右。近几年，虽然政府不断加大对职业教育的投入，但办学规模的急剧膨胀导致职业教育各项生均办学资源紧张，使得我国职业教育办学质量和健康持续发展面临危机。

职业教育是需要高投入的教育，教学过程需要大量先进、完备、仿真的设备设施，以及配套的实训场地。在办学规模相当时需要比相应阶段普通教育更多的经费支持，才能保证其正常运转，但许多职业院校没有足够的资金购置实训般备、建立实训基地，生师比居高不下，很难培养出适应社会需要的高素质技能型人才。2014年，我国中等职业学校生师比为21.34∶1，远高于普通高中14.44∶1的生师比指标，大多数省区达不到生师比基本标准，这在一定程度上反映了我国中等职业教育的生均教育资源严重不足，也反映出各级政府对中等职业教育的重视程度不够。同样，教育资源不足的现状存在于高职教育阶段，目前我国高职教育资源基础数据的大多数指标远低于普通本科教育的同类指标。作为对实训条件要求较高的职业教育，其生均教学设备远低于普通本科教育，可见我国职业教育生均办学条件有待大幅提高。

2012年，教育经费支出占GDP之比20年来首超4％，实现了2010年中央政府三年内教育财政投入达到GDP4％的承诺，职业教育经费投入也再上新台阶。但这些钱是否“花到了刀刃上”，答案似乎并不确定。针对这一问题，教育部提出用两到三年时间分别建立和完善各级各类学校的生均财政拨款基本标准，实现“按人头拨款”，控制因权力等介入教育经费分配，确保教育拨款的公平性。国家投入大量资金进行的各项职业教育示范院校、重点专业等建设项目，并非仅为“示范”建设，而是希望以“点”带“面”，提高职业院校进行专业建设和内涵提升的积极性，促进职业教育质量的全面提升。但现实中，职业教育资源配置的“马太效应”凸显，严重影响职业教育质量的全面提高和教育公平的实现。有些重点或示范学校或接近权力中心的学校，校舍与设备等条件本已不错，但依然得到更多的财政支持；相反，大量普通职业院校资金短缺，实验设备与材料严重不足，生师比居高不下。我国职业教育基础差、底子薄，需要的是“雪中送炭”式的普惠投入政策，以促进教育质量全面提升。

2011年，教育部颁布了《关于推进中等和高职教育协调发展的指导意见》、《关于推进高职教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》和《关于充分发挥职业教育行业指导作用的意见》三个重要文件，引导职业院校人才培养质量的全面提高。2012年，高职教育人才培养质量年度报告指出，要重视政府统筹，充分发挥政策调控与资源配置作用，建立教育与行业对接协作机制。要求制定和落实高等职业学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准，使高职学校逐步实现生均预算内拨款标准达到本地区同类普通本科院校的生均预算内经费标准，进一步明确和落实政府、学校、行业、企业等的法律责任和权利，提高行业企业参与高职教育的积极性，为区域经济社会发展提供人才支撑和智力支持。首次明确提出，各地和各高等职业学校都要建立人才培养质量年度报告发布制度，不断完善人才培养质量监测体系。

2011年，国家加快推进地方政府促进高职教育发展综合改革试点工作，以地方政府制定资源配置向职业教育倾斜政策，确保高职生均经费投入、高等职业学校专项办学经费等足额到位，改善高职院校的办学条件，提升高职院校服务区域经济的能力等为改革试点的突破口，取得了明显成效。

2012年，出台高职教育生均拨款标准的省区达到10个，辽宁、上海、江苏、浙江、福建、河南、湖南、重庆、新疆等省（区、市）出台相关文件，制定了职业教育生均拨款标准，为职业教育发展提供了有力保障。教育部职业教育与成人教育司司长葛道凯指出：高职院校生均拨款全面实施将是大势所趋。

2013年，湖北省教育厅、财政厅印发了《关于进一步提高公办高职院校生均财政拨款水平的通知》（鄂教财〔2013〕14号），明确提出全日制公办高职院校生均财政投入目标。2014年，财政部、教育部印发《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高职教育的意见》（财教〔2014〕352号），明确规定2017年各地高职生均拨款不低于12000元。可见，尽快建立职业教育的生均拨款机制，对职业教育的发展具有十分重要的意义。截至2015年12月，全国31个省份全部建立高职院校生均拨款制度。

与此同时，许多省市设立专项支持职业教育人才培养质量提升，如山东省财政设立的校企合作专项资金、辽宁省的职教育创新型实训地专项资金、上海市的校企合作项目、湖南的“两型园区”建设专项经费等。教育部、财政部在建设100所国家示范性高职院校的基础上，实施进一步推进国家示范性高职院校建设计划，中央财政投入20亿元，分三批建设100所骨干高职院校。近两年，中央又投入大量资金用于全国所有高职院校重点建设1～2个专业。通过这些项目的实施，引导职业院校创新办学体制机制，以专业建设为核心加强内涵建设，提高人才培养质量，有效拉动中西部地区职业教育发展，带动了学校建立重点专业的积极性。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）提出构建现代职业教育体系，激发职业教育办学活力，提高人才培养质量。该决定阐述了职业教育的人才培养模式创新、建立健全课程衔接体系、建立“双师型”教师队伍、提高信息化水平、加强国际交流与合作等方面，将人才培养质量作为加快发展现代职业教育的核心内容。2014年，教育部等六部委印发的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（教发〔2014〕6号）也将职业教育的质量作为重要内容，提出要健全职业教育质量评价制度，完善学校、行业、企业、研究机构和其他社会组织共同参与的职业教育质量评价机制，积极支持各类专业组织等第三方机构开展质量评估。