教育政策绩效评估的多元发展

根据评估主体构成以及在评估实施过程作用的不同，教育政策绩效评估通常分为两种方式，一种是“自上而下”的方式，一种是“自下而上”的方式。自上而下评估是目前主流的评估模式，在这种模式下，教育政策的制定者、执行者和评估者处于同一政策运行体系中。政府具有最高的权威性和决断力，能够对教育政策执行部门形成“权力震慑”，敦促他们更加认真地执行教育政策。不仅如此，政府对教育政策目标的确定具有最终的决定权，能够清楚地了解通过教育政策所要达到的最终结果。但是，由政府主导的教育政策绩效评估方式具有明显的控制、监督等行政管理的倾向，易于引发“只唯上、不唯下”的行政腐败；而且，政策执行部门受利益的驱使，也可能更改教育政策制定的初衷以迎合政府的喜好，竭力维护其执行方式的合理性。

相反，自下而上评估主要以教育政策目标群体及其他利益相关者作为评估主体，教育政策的制定者、执行者和教育政策的评估者处于分离的状态。这种方式强调普通民众在教育政策绩效评估中的作用，重视公众对评估活动的影响，尤其关注基层评估者的自由裁量权。但是，自下而上的评估方式在重视边缘的同时可能会忽略了核心的作用，存在夸大公众促进评估活动顺利进行的可能。总之，任何评估主体都有特殊的角色身份和独特的知识经验，具有不可替代的比较优势，同时，因其固有的利益需求和特定的动机态度亦会具有自身难以克服的局限性。构建多元评估主体能够消除不同教育政策评估主体间的相对局限性，更好地协调教育资源和教育利益的分配与管理，减少评估过程中出现偏差的潜在可能性，增强评估结果的真实性和指导性。

1.转变政府评估角色

在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。无论何种国体和政体的国家，政府都处于整个权力系统和机构设置的最顶端，对社会事务发挥统领、指导、监督、管理等作用。在评估教育政策绩效时，政府对自身角色定位和身份认识反映了政府、市场和其他利益相关者之间的关系，这种关系对于不同利益相关者评估作用的发挥和评估结果的信度具有至关重要的影响。同样的，政府也是教育政策绩效评估的中心，政府在制定教育政策绩效评估标准、确定教育政策绩效评估程序、发布教育政策绩效评估结果等环节具有决定性作用。总之，目前的教育政策绩效评估依然是政府掌控一切的局面。

教育政策绩效评估是一项复杂精细的工作，要求评估人员必须掌握相关的理论知识，具备丰富专业的文化素养，了解科学的评估方法和技术。另一方面，随着国家对教育政策绩效评估活动的日益重视，评估权成为一种新兴的、重要的权力。

在当前民主和法治的背景下，政府不再是所有活动的主导者和参与者，更多地应该充当裁判者的角色。政府必须在各种相互竞争的利益要求中平等对待各种利益要求，不有意偏向任何一种价值取向。裁判者中立是现代评估的基本原则，要求与自身有关的人不应该是法官。结果中不应含有纠纷解决者个人利益。纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见。

教育政策作为与全体公众权益密切相关的活动，体现了一定时期教育管理的核心问题和价值取向，这种取向并不是由政府决定的，而是公民理性协商的结果。在评估过程中，政府只有保持价值中立的态势，才可能为不同的利益要求与价值取向提供平等协商的机会。

为此要转变政府的评估角色，克服部门利益的束缚，防止“角色异位”对教育政策绩效评估的专权管理和过度干预。政府应该从直接参与和组织教育政策绩效评估的具体事务中解脱出来，发挥宏观调控与组织协调作用，站在整体性和全局性的高度做好方向性和目标性的说明和指导，把具体的评估工作交由公众以及专门的评估组织负责。而且，在教育政策评估过程中，政府要积极回应公众和其他教育政策利益相关者的政策诉求，制定完善的评估体制以最大限度维护所有利益相关者的权益，同时要监督教育政策评估实施的正义性、评估标准建立的科学性、评估信息流通的畅通性等，并对评估过程中发现的问题进行及时整改。

2.鼓励公众参与评估

当前，政策评估已经进入了第四代评估时代。第四代评估内在地要求突破以政府为主体的现实评估，使评估成为广泛的社会参与过程，征询所有利益相关者，如政府行政人员、教育政策专家、其他行业专家、学校教师、学生以及学生家长等，尤其是教育政策实施的目标群体的要求。从权力来源向度看，政府的权力源自公众的授权，公众作为政府的授权人，需要对政府机关的权力使用状况进行监督和评估，这是保证政府权力质量和性质的重要因素。

相比其他公共政策，教育政策富于最本质的人本特征，教育政策绩效评估的目标是满足公众基本的教育需求，维护根本的教育权益，实现教育公平。因此，教育政策绩效评估仅仅由政府及其他政策相关者而缺少公众的参与是不合理、不科学的。为此，建立全体公众，尤其是教育政策目标群体参与教育政策绩效评估的机制，能够一改昔日政府内部自我封闭式评价的方式，将公共产品和公共服务的享用者—民众纳入正式的绩效评价机制当中。

公众参与教育政策绩效评估是一种比较先进的制度安排，能够为绩效评估增加新的途径，提供新的评估视角，有效弥补自上而下评估的弊端，有利于政府更好地了解普通民众的政策需求，掌握教育政策制定及执行与公众需求的差距，更好地对已有教育政策进行修订和完善。公众是一个复合概念，覆盖范围非常广泛，把所有公众纳入教育政策绩效评估主体的范围实行全民评估在理论和实践中是不可能的，只能选择部分公众作为代表。根据教育政策针对的现实和需要解决的问题的差异，合理调整绩效评估主体中公众的构成成分和组成比例至关重要。但是，无论哪种组成方式和构成结构，与教育政策有利害关系的公众都应当有充分而对等的权利参与评估，自由表达意见和诉求，并且必然要把教育政策的目标群体作为评估主体的重要构成，使评估结果更多地引起共鸣、获得支持。(www.xing528.com)

根据需要解决的教育政策问题的不同，可以把教育政策区分为普通教育政策和特殊教育政策。例如，义务教育均衡发展政策、就近入学政策等属于普通教育政策，而进城务工人员子女义务教育入学政策、异地高考政策等可视为特殊教育政策。普通教育政策绩效评估的主体要尽量覆盖全体公众，使他们的代表比例基本相等，假如评估义务教育均衡发展政策的绩效，要把该政策涉及的直接主体和间接主体都包含进去。而特殊教育政策针对目标的范围相对较窄，主要是为某些特殊群体而制定的，在评估主体中要增加该政策目标群体的比例。在评估进城务工人员子女义务教育就学政策的绩效时应该把进城务工人员和其子女作为最重要的评估主体。

为满足公众参与教育政策绩效评估的合理要求，应该采用更加科学、更加有效的手段，毕竟并非所有的公众都能够掌握教育政策绩效评估的技术方法，熟悉政府的运作机制，获得充足的评估信息。在具体评估实施过程中，应该把定量分析和定性研究的方法有机结合，合理使用问卷法、访谈法等方式，调查问卷的题目要针对不同的目标群体，随机发放，尽量涵盖全部的主体类型。在问卷调查的基础上进行各种形式的访谈，把正式访谈和随机访谈相结合，可以通过入户问卷和访谈，进行面对面的交流，保证绩效评估结果的真实可信。政府要有效利用网络信息技术，完善网络参与制度，大力培养公众的网络评估参与意识，更加广泛地征询公众的意见，鼓励公众借助网络及时地表达自己的政策意见和政策需求，使教育政策绩效评估更加民主、科学，这不仅能够降低政府的行政成本，又可以提高公众参与的效果。

3.发展第三方评估机构

20世纪70年代，美国学者詹姆斯·威尔逊提出了政策评估的原则：第一，对社会问题的所有政策干预都会产生预期效果—如果由政策实施者和他们的朋友进行研究；第二，没有一项对社会问题的政策干预能产生预期效果—如果评估由独立的第三方，特别是由那些对该政策持怀疑态度的人执行。这就是著名的威尔逊第一法则和威尔逊第二法则。

遵守第一法则的研究会接受一个机构，自己提供关于它在做什么和有什么效果的数据，采用最有可能观察到预期效果的时间框架，尽可能不去寻找能说明观察到的效果的其他变量。遵守第二法则的研究会独立于该机构之外收集数据，采用较短的时间框架，让预期效果出现的机会尽可能大，如果效果真出现了，也允许人家说效果是“暂时的”，可能是由于“霍索恩效应”起的作用，尽可能寻找能说明观察到的效果的其他变量。由此，第三方评估在评估事务中逐渐兴起并发挥越来越大的作用。

一般地，政府被称作第一部门，市场被视为第二部门，政府和市场以外的机构和组织被看作第三部门。第三部门也称为第三方，或者非政府组织、非营利组织、志愿组织等。有研究指出，我国的第三部门包括六种类型：①社会团体，由公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各种慈善会、基金会、学会、协会、联合会、研究会等。②民办非企业单位，指企业事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织，包括各种民办的非营利学校、医院、福利院、研究说、文化中心等。③事业单位，由国家举办的非营利组织，包括国家举办的学校、医院、研究所、文化艺术团体、新闻机构等。④单位内部的社会团体，指在机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立，在本单位内部活动的社会团体。⑤特殊社团法人，指在法律形态和管理体制上具有特殊性的社会团体，如共青团、工会、妇联、工商联等。⑥以企业法人形式存在的非营利组织，指采取工商注册的方式获得法人资格，但从事非营利性活动的组织。

评估是对客观行为的真实反映，评估活动内在地要求评估者基于价值中立的立场，平等对待评估过程中的各种利益诉求。评估者可能希望中立和客观，但无论他们想把评估做得多么科学，其结果的使用总是受政治因素影响。而第三方一般处于中立地位或者独立于第一和第二部门，具有独立的运作程序和运行模式，能够较少受到外在因素的干扰，通过其评估获得的结果更加具有客观性，会增加政府的理性认识，提供真实的民声。

设置专业、独立的评估机构能够保证第三方评估作用的有效发挥。在政府评估活动中，第三方评估以其客观性、独立性、公正性越来越受到推崇，教育政策绩效评估中引入第三方评估能够真实表达不同利益相关者对教育政策实施的意见和观点，反映教育政策制定和政策本身存在的问题，客观、公正地反映公众对教育政策的满意程度。

独立性是建立教育政策第三方评估机构的核心要求，也是它们得以存在和发展的根本前提条件。如果第三方评估机构未能完全成为独立的个体，在财政、人事和组织上完全依赖教育政策的制定或执行机构，就无法保持评估的客观态度和超然地位，该机构的信度和效度很难得到保证，评估结果的真实性和客观性就会受到质疑。为了防止第三方评估机构被“异化”和被“同化”，保持它们的独立性要比建立这些组织更加重要。正如弗兰斯·范富格特指出：“一个缓冲组织与政府和高等教育机构的关系可以看作交换的关系。交换在这种意义上可以描述为在（两个或更多）组织之间为实现它们的目的产生后果的任何自愿的活动。一个交换的关系是一种讨价还价的形式，在这场讨价还价中，涉及的每个组织寻求在从其他组织获得资源的优势最大化。”

第三方评估组织的独立性包括组织上的独立，即成为独立的法人实体，不受政府和其他机构的干预和控制，也不与之存在直接或间接的隶属关系；同时也包括经济上的独立，具有独立的所有权和经营权。不仅如此，第三方评估机构也要树立自身的公信力，坚持评估内容的全面性，评估方法的科学性，评估过程的透明性和评估结果的客观性，接受社会各界的监督和评议，通过相互之间的竞争实现优胜劣汰，以评估质量逐渐赢得评估的权威性。