教育政策绩效评估与绩效问题的现状

“绩效”这一概念诞生的时间并不长，其最早出现于经济活动领域之中，被工商企业应用于对商业项目的管理，后来在人力资源管理领域得到广泛推广和使用，弗雷德里克·泰勒的科学管理思想就蕴含着对绩效进行测量和评估的内容。进入20世纪90年代以后，伴随着新公共管理运动和重塑政府运动的持续影响，绩效成为管理实践中流行的词语。现在对绩效的研究广泛分布于管理学、组织行为学、人力资源等诸学科中，专家和学者基于各自的研究领域和研究专长对绩效予以不同的理解和解释。

1.关于绩效内涵的若干理解

通过对已有研究文献的整理和比较可以发现，国内外学者普遍把绩效看作一种工作或行为的结果。例如，迈克尔·阿姆斯特朗认为，绩效应该定义为工作的结果，因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意度及所投资的关系最为密切。约翰·贝尔纳丹也认为，绩效是在特定的时间范围内，在特定的工作职能、活动或行为中产生的结果。唐·埃尔格认为，绩效是采取一系列复杂的行动去整合技能和知识以产生有价值的结果。我国学者安秀梅指出，绩效主要指一定组织、群体和个体在一定环境中从事某项活动所表现出来的成绩、效果和结果。孟华强调，绩效是一个机构或组织的相关活动或项目的投入、产出和结果。卓越从公共部门活动的角度出发，认为绩效是公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，使获得的公共产出最大化。

与此相反，有的学者把绩效看作一种活动形式，认为绩效是一种行为。尼尔·坎贝尔认为，绩效是行为的同义词，应该与结果相区分，它是人们的实际行为的表现并能通过观察得到。就定义而言，它只包括与组织目标有关的行动或行为，能够用个人的熟练程度来测量。墨菲认为，绩效是与个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为。国内学者方晓东认为，所谓绩效，是指组织或个人为了达到某种目标而采取的各种行为。

有研究者认为把绩效视为单独的结果或者行为的观点过于褊狭，在具体实践中应该采用更为宽泛的内涵，即绩效包括行为和结果两个方面。英国学者布伦布拉赫认为，绩效是指行为和结果，行为不仅是结果的工具，行为本身也是结果，是达到结果的有效条件之一，并且能与结果分开进行判断。当对绩效进行评估与管理时，既要考虑行为，也要考虑结果。

国际经济合作与发展组织以能力作为认识绩效的出发点，把绩效视为获取资源与使用资源的能力，是机构或当局经济地获取资源以及高效率、高效益地利用资源实现绩效目标的熟练性。中国学者胡税根则认为，绩效是组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目标，为个人积极性的提高和创造性的发挥提供空间，并以组织服务对象的满意度为衡量指标的一种新的衡量方式。

还有的研究者从不同主体范围阐释绩效的含义。有学者认为，对个人而言，绩效是指对个人行为、表现及其结果的评价；对组织而言，绩效是指组织任务在数量、质量及效率等方面的完成情况。还有学者从不同学科领域出发理解绩效的内涵，认为从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效；从经济学的角度看，绩效与薪酬是员工和组织之间对等承诺关系，绩效是员工对组织的承诺，而薪酬是组织对员工的承诺；从社会学的角度看，绩效意味着每一个社会成员按照社会分工所确定的角色应承担的职责。

2.对绩效构成要素或分类的不同认识

绩效是一个包括多种层次和复杂关系的概念，其构成因素也不一而足。格罗瑞娅·格里兹尔认为，绩效是一个多维度概念，它包括效率（将成本与直接产出相关联）、成本—效益（将成本与收益或影响相关联）、服务提供的质量与公正性、政府财政稳定性和政府政策的一致性。乔斯·布兰克从测量与评估的角度出发，认为绩效具有相对性，通常是相对于其他组织或其他时间点等的效率、效益和生产力的变化。臧乃康指出，绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。他认为绩效包括三个方面的内容，即经济绩效、社会绩效、政治绩效。经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现，在整个体系中发挥着基础作用；社会绩效是政府绩效体系中的价值目标；而政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心。

马文·邓尼特把绩效划分为八个独立的成分，即工作特定的任务熟练程度、工作非特定的任务熟练程度、书面与口头交流的任务熟练程度、努力、遵守纪律、为团体和同事提供便利、监督与领导和管理。在这八种组成要素中，因特定任务而产生组织成效的绩效行为与因其他方式而产生组织成效的绩效行为被区分开来。

丹尼尔·卡茨和罗伯特·卡恩提出了绩效的三维分类法，把绩效分为三个方面：加入组织并留在组织中；达到或超过组织对员工所规定的绩效标准；自发地组织对员工规定之外的活动，如与其他成员合作，保护组织免受伤害，为组织的发展提供建议，自我发展等。

沃尔特·博尔曼和史蒂芬·莫特威德勒提出了“关系绩效—任务绩效二维模式”，把绩效分为关系绩效和任务绩效。其中，关系绩效是在社会和动机关系中完成组织工作的人际和意志行为，它包括五个方面的内容：自愿执行的那些职务要求之外的任务活动；在必要的时候坚持以格外的热情成功完成自己的任务活动；对他人的帮助和合作；遵循组织的规则和程序，即使那样会造成个人的不便；接纳、支持和保护组织目标。任务绩效是组织所规定的行为，是与特定工作中核心的技术活动有关的所有行为。它是直接把原材料转化为产品和服务的活动，能够通过补充原材料供应、分配产品、提供重要计划、监督和人事职能来维持技术的顺利和高效运转的活动，与组织的核心技术有密切的联系。

3.关于绩效评估的问题研究(www.xing528.com)

绩效评估最初是工业管理学的术语，源于企业的绩效考核，其出现的历史并不是很长，可追溯到20世纪初期被称为“科学管理之父”的泰勒开创的“时间与动机研究”，其中就蕴含着对绩效进行测量和评估的内容。绩效评估后来逐渐从企业管理转向公共管理领域，被广泛用来提高政府部门的工作效率，提升服务质量。随着学科界限壁垒的打破和相互之间的渗透、融合，绩效评估的概念逐渐扩展到其他学科的研究之中。

第一，绩效评估的含义理解。最初，绩效评估是作为一种评价个人工作业绩的专业用语出现的，主要用来评价某个员工在既定时期内对组织的贡献，用于识别、观察、测量和开发组织中人的工作效率，或者指按照一定的标准、通过定量定性分析、对企业或员工一定时期内的经营或工作业绩和效益进行评判。伴随着社会的发展和人类的进步，人们意识到任何个体都是以组织和群体为基本方式存在的，个体工作的绩效在很大程度上受到组织的制度、文化、技术和管理的影响，绩效评估的内涵逐渐从描述个体活动转移到评价组织行为上，逐步把基于个体绩效之上、依赖组织投入而形成的组织绩效纳入研究和分析的视野，侧重于评价政府工作在多大程度上满足了公众需要。

随着绩效评估这一概念的应用范围的逐步扩大，其内涵也有了更大的发展，并不仅仅局限于行为的结果。约翰·赛泽指出，绩效评估是在削减公共支出的背景下，政府要求组织证明其获取资源的经济性、使用资源的效率性和实现目标的效益性的各种方式。诺曼·杰克逊和海伦·兰德认为，绩效评估是在削减成本、保持并提升质量的同时，为实现学术和行政生产率的最大化而开展的一系列评价和评估活动。这些活动可分为两类：一类是按照各种质量标准和预期所进行的外部评估；另一类是运用统计或其他技术方法衡量高校的绩效。

第二，绩效评估的标准分析。国内外学者和国家政府在进行绩效研究和绩效管理时，普遍以经济、效率和效益作为评估的通行标准，即通常所说的“3E”标准。尽管还有部分学者提出，绩效评估还应该包括责任、公正、企业家精神、卓越等内容，但目前的研究重心还是主要围绕经济、效率和效益三个方面。

英国财政部的研究认为，经济是指输入成本的降低程度，在实践中，通常以低成本投入获得的金钱节省为量度标准；效率是活动或组织的产出与其投入间的关系，最常用的测定概念是劳动生产率及单位成本；效益是产出对最终目标所做贡献的大小。效益标准又可以划分为产出标准和效果标准，产出标准是针对组织提供的服务而言，效果标准是针对长期目标提出的。

此外，英国审计署也做出了类似的解释：经济是指用尽可能少的成本去购买规定的质和量的输入物品；效率是运用尽可能少的资源来提高规定的质和量的服务；效益是指能使地方政府实行它的政策和目标而提供正确的服务。经济涉及输入资源的成本；效率涉及输入与产出的比率关系，关注输入与产出间的比率关系；效益涉及产出/结果与工作目标的关系。

20世纪80年代末，审计署对产出和结果进行了重新界定：产出指利用已有的资源或实际提供给公众的服务，结果被认为这种服务的最终价值或者利益迎合使用者需要或实现它的根本目的。产出与结果的重新定义在一定程度上反映了人们对效益、质量和顾客满意的关注。随着顾客导向、结果为本的改革的持续推进，更多的学者倾向于将质量评估和顾客满意度评估单列出来，或者认为绩效评估和内容应该包括经济测定、效率测定、效益测定（包括产出、社会效果、顾客满意度）、质量测定；或者认为绩效评估的内容包括经济测定、效率测定、效益测定（包括产出、社会效果、质量、顾客满意度）。绩效在注重公共管理的内部机制的前提更关注公共部门与社会、公民的关系，以社会、公民的满意评价作为最终标准。

第三，绩效评估的组成要素。绩效评估是一个完整的体系，作为一项系统性工程，它包括确定目标、拟订评估指标、选择评估方法、安排适当的评估时间和评估步骤、调配资源、识别管理哲学或管理文化等要素。一个有效的绩效评估系统应该包括：由一系列绩效标准组成，这些绩效标准能满足不同层次的需要；抓住绩效的效率、效益维度的实质；提供用以保持绩效的不同维度之间的协调的方法；将定量与定性方法相结合；拥有把评估看作是前进的、发展的过程的管理哲学；明确评估标准，以免为管理者人为操纵。

绩效评估从程序上讲是一个达到预定目标的动态发展过程，是发展指标、收集资料以描述、报告和分析绩效的过程。在一般意义上，作为一个过程，绩效评估包括确定绩效目标、架构绩效指标体系、收集资料和评价绩效等一整套操作程序。在实践中，由于绩效评估侧重点的变化，人们对绩效评估过程的界定有时也会发生相应的变化。英国审计委员会在1988年的《行动指南》中指出，绩效评估过程由四个环节组成，即确定绩效、设置目标和监督取得的成就、挑选那些未达到预期目标的区域来开展评审、依据评估过程采取行动。随着质量、效益和使用者意见反馈日渐成为公共部门绩效评估中的核心问题，1989年，审计委员会又将绩效评估过程重新修改为以下四个环节，即评估绩效、评价效益和质量、监督和报告和改进绩效。

第四，绩效评估的本质及其功用。绩效评估可以是显在的，也可以是潜在的。显在的绩效评估是正式规则下的行为，而潜在的绩效评估则更多地表现为领导者的基本能力，表现在其言行中，反映在奖惩上。潜在的绩效评估看不见，犹如“潜规则”，但其影响可能更大。绩效评估，在本质上，即系管理活动中之“控制”功能。这种功能有其消极意义和积极意义。就前者而言，系了解规划之执行进度与状况，如有歧义，并达到一定程度时，即应采取修正之因应对策；而就后者而言，则希望借由绩效评估制度之建立，能在事前或活动进行中，对于行动者之决策与行为产生影响或导引作用，使其个人努力目标能与组织目标趋于一致，此即所谓“目标一致化”作用。

绩效评估是一种激励约束机制，通过评估体系将评估的目的、标准、程序以及结果都予以明确的公布，并将奖惩与绩效密切挂钩，不仅降低了逃避责任或规避风险的可能性，而且增强了个人或机构对授权主体的直接责任。政府在政策实施过程中，也将接受社会公众持续的监督，承担相应的责任。绩效评估不仅对政策进行事后的监督与约束，更重要的是对政策自身存在合理性、可行性进行审查。而且，绩效评估动态性结果的公布有助于发展战略、调整策略、充分配置人员、组织以及其他资源，以适应变化了的环境，将当前的即时需求与长远的战略考量结合起来。

在根本上，绩效评估并不仅仅是一种纯粹的科学活动，而是一种渗透着利益、权力、组织、心理、文化等因素，充满了交易、斗争与妥协的行政活动或政治活动。绩效评估是民众与政府之间形成的具有“公约”性质的政府行为约束标准体系，体现了权力授予主体与代理人之间的责任关系，为民众提供有效服务并负起相应责任是绩效评估最终的价值取向，它是对特定对象行为表现的价值判断。