水资源危机治理：完善价格制度

三、改革完善水资源价格制度

相当一段时间以来中国水价普遍低，既没有反映水资源的供水成本，也没有反映使用水资源的机会成本，其背后的原因不仅在于没有按供水成本制定水价，更重要的则在于水价是直接由各级政府用行政措施制定的。水资源的利用中既不存在市场，也不存在市场规则，没有市场的水价不能反映出水的稀缺程度，也就不可能引导水资源的有效配置。这种畸低的水价使用水主体节水无利可图。反而刺激了水资源浪费。最近几年，全国各地都在讨论水价，都在不断提高水价，有的地方的水价已经超出承受能力了。浙江舟山，淡水贵如油。1995年的干旱使当地池溏干涸、河水断流、水库几乎无水可供，只好从长江口装运淡水，每立方米成本16元，居民生活用水一度上涨到每立方米10元，并且实行定量供水。

据中国新闻网2008年11月3日的一篇文章《外资豪赌中国水务，国家三部委暗示水价可能上调》报道，威立雅水务出资17．1亿元获得兰州供水集团45%的股权，2007年外资对中国水务的高溢价收购以此拉开序幕。随后中法水务等几大国际水务巨头也开始在中国攻城略地，标的资金动辄以10亿、20亿元计，出价超出被收购企业净资产额的1到3倍。这让业内兴奋不已，很多地方政府和企业都摩拳擦掌、跃跃欲试。然而，外资出手阔绰只是表象，其中暗藏玄机，外资在中国高溢价收购的一轮风潮再起，中国水权堪忧。

根据规划，“十五”期间，水务业是中国政府提出的国有资产要撤出的100多个行业之一。国外水消费一般占个人收入的4%，而中国目前城区水消费占个人收入仅为1．2%左右，上升空间很大。何况，中国庞大的人口基数，不断加速的城市化进程，都给未来水务市场留下足够的空间。而更让外资垂涎的是，中国水务属于公用事业，一般由政府定价，因而价格始终处于低位，有的城市甚至10年间都没有上调过水价，因而未来会有很大的上涨空间，这也就意味着，水务这块蛋糕自己还会长大。事实也证明，国际水务巨头的判断完全正确，水价上调已经进入政府几大部委的备忘录。

清华大学水业政策研究中心主任傅涛有机会了解到更多溢价收购的细节。在他所了解的几份合同中，对价格的说明都是未来按照《价格管理办法》调整，依此规定，将遵循成本收益法，成本只要“合理”就可以记入价格。此外，收购方可以有效通过对水价上涨进程的约定与服务范围的约定来降低长期投资的风险，而且一旦运作得当，很容易在单个城市或者城市群间形成同类项目的联动收益。傅涛担心，溢价可能性越大，公众和政府吃亏的可能性也越大。过度溢价这种以偏概全的做法，将对城市水业的改革与发展造成不良的误导，也会使部分利益组织因为极端溢价而获利。

中国水协会长李振东一眼看穿问题实质，“外商今天高溢价收购供水资产，明天都要成倍地赚回去。一届政府的政绩，将成为今后历届政府的严重隐忧，最终都会转嫁给老百姓。”实际上，尽管外资的收购动作迅速，但其收购行为已经搅动了中国水务市场，起到了“打草惊蛇”的作用，让中国水务业内的人士意识到，原来，“中国水”如此值钱。

中国水价由一个极端走到了另一个极端。在社会主义市场经济规律指导下，水价不应单纯理解为修工程和维护工程需要的收费，而是水资源优化配置的一种手段，加强水资源统一管理和宏观调控的措施。完整的水价由三个部分组成，即资源水价、工程水价和环境水价。其中，资源水价是水价组成中最重要、最活跃的部分。目前，我国实行的水资源费、工程水价、污水处理费三个部分，基本体现了全成本水价。但是水资源费征收标准偏低、工程水价低于供水成本、污水处理收费不到位等都不利于水资源合理配置。因此，进一步深化水价改革，促进节约用水，保护和优化配置水资源，是市场经济对优化配置水资源提出的新要求。国务院办公厅印发的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》(国办发［2004］36号，以下简称《通知》)中已明确将此作为问题与任务被提了出来。水价改革推动水资源配置进入新阶段，市场机制优化配置水资源注重水资源的自然属性、经济属性和水资源可持续利用的客观要求，按社会主义市场经济规律办事，科学分配水资源，同时运用经济手段保护水资源。《通知》标志着我国以市场机制优化配置水资源进入了一个新的历史阶段。新的水价改革目标与原则强调了建立市场经济条件下有利于合理配置水资源的水价机制，是无偿或低价配置水资源之后的进步，也将水资源优化配置带入了一个新的时期。为了落实这一通知精神，建立中国合理的水价机制，本书提出以下五点建议。

1.注重公平原则，不同用户区别定价

现代福利经济学要求资源配置应注重效率与公平，使资源配置达到“帕累托最优”，促进整个社会福利水平提高。水价制定应考虑用户的承受能力，既要体现国家产业经济政策，又要考虑不同行业、不同地区、城乡之间的差别。

根据亚太经济和社会委员会建议，居民用水的水费占家庭收入的百分比最大不应超过3%。照此计算，假设一般三口之家城市居民月用水量为10m³左右，月收入为1 500元，则水价最大不应超过4．5元/m³。

我国是一个以农业经济为主的发展中国家，农业用水占总用水量的80%以上，农业水价确定十分重要。由于农业属于弱质产业，用水收益有限，农业用水收益不可能与城市用水收益竞争。农产品低价，导致对水价成本缺乏应有的承受能力;与此同时，有些农产品价格己经高于国际价格，加入WTO之后，农产品面临的竞争压力将更加严峻。因此，农业水价不能太高，必须实施补贴。在资源发生短缺、产权不明的情况下，城市往往挤占农业用水，大大挫伤农业利益，农业作为水源的保护区，不应无偿剥夺。建立水权配额交易制度，实行配额转让是保证农业用水收益的有效途径之一。

城市自来水可根据不同行业收益特点，采取差别定价，获取统一定价本来能给消费者的部分剩余，既使供水企业获得最大收益，又利于提高供水效率。居民生活用水属公益事业，以微利为原则，但特种行业政府要以一定赋税予以调节。例如，城市宾馆饭店一般用于接待外来流动人员(如旅游者)。旅游者之所以到此旅游、游玩，是因为政府进行投资使本地环境得以改善。因此，旅游者就应该为此付出代价，而不应该享受为本地居民给予的福利补贴。武汉市2006年水价改革将用水行业分为五大类23亚类、五种水价，值得借鉴(表6-1)。

表6-1　武汉市水价构成分类表

(www.xing528.com)

资料来源: www．whwater．gov．cn。

2.提高水资源费、环境排污费征收标准，强化公民资源意识

水资源费征收主要用于加强水资源宏观管理。现行水资源费主要由水行政主管部门统一中心征收和管理，实行专款专用的使用方式，而没有列入“税”的范畴。如水资源的勘测、监测、评价、规划、保护，这些都是合理开发、利用、保护水资源必须付出的劳动消耗，属于费的范畴。但水资源费作为一种经济调节手段，同时承担类似税收的经济功能，来调节生产、消费与收入，以达到合理配置水资源和节约用水的目的(沈大军，1999)。当水资源管理实行企业化后，水资源费完全可以实行费改税，因为它主要归国家所有。当然，征收水资源费可能使消费者利益受到一定损失，或者用经济学术语说，“租”从消费者手中转移到政府手中，但政府得到了税收(水资源费)可以促进整个社会福利的改进。

环境排污费是排水和污水治理费用的总称。在我国环境排污费还没有引起重视，仅仅靠环境排污费达到控制污染是远远不够的，它只是唤起人们的环境保护意识。

3.分步调高水价，发挥价格制度的市场调节作用

水资源商品化意味着水资源作为商品由市场调节配置，那么水价的合理与否便反映着市场调节功能发挥的程度。依据新制度经济学理论，在产权清晰界定的情况下，通过市场进行资源配置，从而使其效率可能达到最大。低廉的水价既不能激励农户去节水，又不能制止他们大肆浪费以及保证渠系维护、清理与修缮。从某种意义上讲，水价太低是水资源产权制度创新具体操作层面上的关键性症结。比如农民用水灌溉，提高水价会加大农民用水的机会成本，与其花钱过量用水，不如花钱来改善毛渠减少渗漏，从而提高自家田地的水利用率，这就迫使农民主动节水，并且自觉清理、护缮斗渠、毛渠。然而，实际要提高水价很难，其原因主要在于诸如根深蒂固的无偿用水意识等思想观念及非正式制度安排的阻碍，因此水价的调节又不太可能一步到位。

4.建立不同主体的利益补偿制度，改暗补为明补

构造一种弹性调节制度对用水节余者进行一定补偿，以激励其采取节水措施，在提高水资源利用效率上进行投资，也使水资源缺乏者通过支付适当代价来购买满足其需要的水资源。这种制度安排于双方均有利，从而有利于提高水资源配置效率。利益补偿的实现可以通过多种途径进行，包括政府财政转移支付、水市场收入和国家对水利设施的投资和补贴。在流域水资源配置过程中，如果上下游、不同地区经济发展水平差异大，那么不同用水者之间的水资源利用机会成本差异大，就会缺乏签订合约的积极性。因此，除了市场补偿制度外，还应该建立政府补偿制度，对欠发达地区和利益受损群体进行补偿，比如黄河水在逐步提高水价、降低供水成本前提下，国家财政或国家投资对水利设施的直接补贴转向对贫困农民用户的补助，增加对中上游省份财政转移支付力度，加大国家对大江大河源头地区生态环境建设投资。利益补偿的核心是保障农民利益、为农户提供节水激励，政府应加大对节水农业设施和节水农业技术的推广的财政支持力度。改政府水价全民补贴为目标补贴，对低收入阶层实行补贴，以鼓励用水节约。

供水作为一项公益事业，水价提高不能超过居民的经济承受能力，影响居民生活部分还要实行补贴。这主要是对居民生活用水而言，补贴直接补给消费者，改暗补为明补，补贴随工资走，或者由民政部门发放。提高水价后取消对供水企业的财政补贴。一般认为，只有较高水价对于低收入家庭的冲击危及基本生存需求时，才有实施补贴的必要。目前，全国城镇居民人均每月用水3～5t，三口之家一般用水10t左右，水费支出太少。水管部门认为，如果把水价提高到供水成本价，每个家庭每月只多付5元左右，是大多数家庭完全能够承受的。北京市公用局高级工程师冯一谦认为，对于那些收入不高、实在不能承受的家庭，可以给予补贴。国家对水价的补贴大多是“暗补”，即国家补贴水价，属福利用水。每个家庭都享受到了这种福利待遇，包括大多数有支付能力的家庭和洗车、桑拿、浴室、饭店等有较高利润的单位。这些单位用1t水创造的利润很高，用水量也较大。结果，他们成了国家“暗补”的最大受益者。水价改革以后，这些经营赢利部门要承担水费，想办法节水和采用节水设备。

5.建立水价听证会制度

这种制度安排不仅仅惠及城市居民的生活用水，更主要还要涵盖农业用水、工业生产用水。倡导成立用水户自我管理协调，维护全流域所有用户的正当权益。

总之，在当代中国，由于诸多环境的限制，只能是一种准市场，即只能在某些领域引进市场，通过市场运作来对水资源进行配置，相应的水价也还不能完全由市场来决定。我国的水价不仅要符合目前市场的特点，更要符合国家安全的需要。