罗湖法院标准化办案体系的构建及实践

法院标准化办案研究——罗湖法院标准化办案体系的构建及实践

陈　华

一、法院标准化办案的提出

按照现代管理学的理论，司法管理是指对司法机关这一组织所拥有的资源进行有效整合以达成组织既定目标与履行责任的动态创造性活动，其内容包括审判（执行）质量管理、人事管理、综合后勤管理等。其中，审判质量管理是司法管理中的核心组成部分，这是由人民法院的性质和任务所决定的。人民法院作为国家审判机关裁判各类案件，向社会和公众提供司法产品及相应的司法服务，审判质量管理即为对司法产品质量的管理。司法产品不同于一般物质产品，没有国际标准、国家标准、行业标准等对其进行考量，对司法产品的质量缺少一套明确统一的控制、管理、检验标准。国际质量管理体系（ISO9000族标准）从1987年问世以来，在工商领域方兴未艾，许多政府机构从引导企业采用ISO9000标准建立品质管理体系，发展到根据自身职能要求设计并建立自身的管理体系，以此为手段致力于树立高效、低耗、廉洁的政府形象。

随着形势的发展，人民法院的管理理念、管理方式、制度设计等也需要与时俱进。法院标准化办案，就是指司法机关借鉴管理学理论和国际质量管理体系，根据审判工作的规律和特点，制定一系列标准化办案的规范性文件包括实体处理规范、程序性规范、诉讼文书格式规范，对案件立案、开庭、审理、裁判、执行等各个环节进行全程控制和管理，实现审判质量的逐步提升和持续改进。标准化办案不是另设标准，更不是法外设法，它的实质是针对司法实践中普遍存在的程序简化、含糊以及实体规范不具体、不完善的问题，在遵从相关法律、司法解释的前提下，制定直接来源于司法实践的程序规范和实体规范，保障适用法律活动过程和方式的正当合理，保证类似案件在同一法院的处理结果趋于一致。具体而言，标准办案规范有三种类型：一是针对法律法规较为庞杂的现状，将散见于不同法律法规、司法解释中的条文予以分类梳理，结合审判实践进行归纳，使之便于查找、易于适用；二是对现有法律法规、司法解释的有关条文结合实践予以细化，增强可操作性，统一实践中的做法；三是对现有法律法规、司法解释进行拾遗补缺，在没有明确的法律规定时，以不违背相关立法精神和法律基本原则为前提，总结、固定实践中的做法。

可见，标准化办案是在法律确定的幅度和范围之内，发挥多数人的集体智慧，确立在一段时间以内相对合理的处理案件的方式，使同类案件通过合法的、规范的、标准的程序在同一标准下取得相同的裁判结果。人民法院推行标准化办案不仅有坚实的理论基础，还具有十分重要的现实意义。

第一，人民法院推行标准化办案是统一司法标准的客观需要。当前，由于社会主义法律体系尚不完备，立法技术尚不成熟，立法相对滞后等原因，导致法律空白、法律漏洞以及法律规范之间的冲突依然存在，给法官适用法律造成困难；同时，随着依法治国方略的实施，法律法规、司法解释、地方性法规、部门规章等具有法律约束力的规范性文件日益增多，同样给法官适用法律造成困难。具体案件的审理不仅需要法官迅速地从众多法律规范中“寻找”和“发现”适用本案的法律，还需要正确的理解和适用，出现法律冲突、法律空白时，还必须根据立法精神、审判经验等进行理解、思考和判断。如果相对于同一程序行为，相同类型的案件，每一个法官都要独立地完成这个过程，既浪费了宝贵的司法资源，耽搁了审理进程，又容易因为理解差异造成司法尺度不一。人民法院通过标准化办案，构建标准办案体系，有利于统一司法标准，维护司法权威。

第二，推行标准化办案是确保司法公正的必然要求。一段时期以来，同样或类似的案件适用诉讼程序不统一、适用法律不统一、裁判结果不一致的情况在人民法院不同程度地存在，直接引起当事人对人民法院司法活动的怀疑和猜测，影响法院裁判公信力。随着法院审判方式改革力度的加大，原有的“层层审批”的行政管理模式逐渐淡化，合议庭和独任法官的权力逐渐扩大，但“放权”之后，审判监督与管理又没有形成完善的标准和规则，在一定程度上导致了审判权的失控。在这种情况下，推行标准化办案过程中形成的一系列规章制度就自然地成为公认“标准”，使审判权力的监督与管理有了依据和基础。

第三，推行标准化办案是提高司法效率的有效途径。近年来，随着我国经济社会的持续发展，公民法律意识的日益增强，人民法院受理案件数量快速增长，在经济发达地区“案多人少”的矛盾尤其突出。以罗湖法院为例，1999年全院收案为7218件，2005年收案为19508件，案件数量年均增长率达到28．38%，而同期法官人数年均增长率仅为1．69%；1999年，全院人均办案85件，2005年人均办案达到281件，是全国人均办案数量35．8件的7．8倍。法官短缺、司法资源不足和年均30%左右的案件增长率形成巨大的反差。严峻的审判形势需要人民法院准确适用法律，提高司法效率。推行标准化办案，构建科学、完备的标准办案规范体系，可以节约法官查找法律、总结经验的时间，统一、规范案件程序操作和实体处理，最大限度地提高审判质量和效率。

二、法院标准化办案的运行系统

自2000年以来，针对案件数量逐年攀升、案件质量不尽如人意、社会对司法工作提出更高要求的现实情况，罗湖法院开始推行办“标准案”工程。在程序方面，以“步步有规章，处处有制度”为目标，制定了从立案、庭前准备、庭审、裁判到送达、执行、归档贯穿始终的一系列规章制度64个；实体方面，在刑事审判、民商事审判、行政审判领域精选了常见的较大类型案件32类，结合法律法规、司法解释、上级文件精神以及法官审理经验等，以审判指导规则的形式固定了每一类型案件的处理标准和依据；文书制作方面，依据法定的文书样式标准和各类审判的特点，制定全院标准法律文书样式186个。通过几年的努力，经三次修订完善，形成共计33万字的《罗湖法院标准办案规范》指导审判实践工作，初步形成了立案及庭前准备标准化、开庭审理标准化、实体处理标准化、文书制作标准化、案件执行标准化的标准化办案体系。

（一）立案及庭前准备标准化

立案是诉讼的第一个关口，庭前准备是诉讼顺利进行的基础和前提。开展办“标准案”工作，必须紧紧抓住立案、庭前准备标准化这个首要环节，加强对当事人的诉讼指引，引导当事人对同一类型的案件提交相同类型的证据，避免同一类型案件因证据不同而产生不同的诉讼结果。

制订立案指引和举证指引，引导当事人充分举证。针对劳动争议、银行借贷、房屋租赁等各类常见案件较多的现状，我们围绕上述案件的立案流程，立案需提交的材料，如何对“当事人的体资格”、“当事人之间的法律关系”、“具体诉讼请求的事实依据”、“具体抗辩理由的事实依据”进行举证等内容，制订了40余个立案指引和举证指引，并制作成格式文本，分门别类放置于本院立案大厅，供当事人免费取阅。

制定庭前准备规范，确保法官依法独立审判。几年来，我们先后制定有关庭前准备的23个规范性文件，内容包括排期、送达、诉讼保全、证据交换等各类事项，基本实现了庭前准备工作的“有法可依”。法官助理可以依照规定独立开展庭前准备的各项工作，而无须像以往那样凡事都请示法官而使法官提前介入案件，从庭前阶段开始确保了法官的中立地位，有效构筑了法官与当事人之间的“防火墙”。

制定标准化文书格式，提高工作效率。从2004年开始，我们制定并修正庭前准备工作中的调解书、裁定、通知、决定等常用文书格式。目前，用于庭前准备的标准化格式文书已达到56个。通过统一文书的制定，不仅保证各方当事人平等地行使诉讼权利，履行诉讼义务，强化法院中立的司法形象，而且由于文书格式统一、制作简便，以往同一文书需要多次手填，现在可以利用电脑一次性制作完毕，大大提高了工作效率。

（二）开庭审理标准化

公开开庭是人民法院依法行使审判职能的基本形式，法官通过庭审才能查明案件事实，分清是非责任，正确适用法律，依法公正裁判。庭审的标准化是司法公开和司法文明的集中体现，也是裁判结果的正确性与权威性的重要保障。我们在推进标准化办案工作中，把庭审标准化作为重中之重。

完善庭审规则，规范庭审活动。制定完善《刑事案件适用普通程序审判规则》、《民事案件适用简易程序审判规则》、《庭审仪表规范》、《民事、行政案件书记员庭审操作规范》等16个庭审规则，将庭审过程和要求具体化、科学化、规范化，要求法官开庭做到仪表庄重、举止文明、语言规范、程序严谨、不偏不倚。这些规范的实行，提高了法官驾驭庭审的能力，展现了法院公正司法的良好形象。

规范庭审秩序，强化庭审功能。针对规范当事人和其他诉讼参与人参加庭审活动相关法律规定较为分散、零乱的情况，我们制定了《刑事案件证人出庭作证规则》、《对违反法庭纪律的人员进行惩治的规定》、《关于处理当事人未按时到庭情况的规定》等办案规范，引导当事人自觉遵守法庭纪律，维护法庭秩序，做到有证举在庭上，有理辩在庭上，庭审功能进一步强化。

规范当庭宣判，提高司法效率。制定《关于进一步放开案件审批权限，强化合议庭和独任法官权责的规定》、《关于落实当庭宣判、提高当庭宣判率的实施意见》、《关于当庭宣判案件法律文书送达的规定》等规范，将庭审标准化落实到当庭宣判环节，对事实清楚、法律关系明确、当事人不同意调解的案件依法当庭宣判，最大限度节约了司法资源。

开展庭审观摩，增强责任意识。2002年以来，我们坚持每年对审判员的庭审进行观摩，建立由主管院长牵头，研究室、审判管理部门、各业务庭法官参加的庭审观摩制度，对每次庭审观摩活动进行评议、总结、评比，增强了法官开“标准庭”的意识和责任，使开“标准庭”的各项措施真正落到了实处。

（三）实体处理标准化

同样的案件同样处理，同样的行为获得同样的裁判，是法治原则的必然体现，也是维护国家法制统一的必然要求。由于法官在证据认定、法律适用等方面存在的差异，可能导致同一类型的案件实体处理的结果不统一。为此，我们从三个方面入手保证案件实体处理的相对统一。

制定实体处理规范，保证同类型案件裁判标准统一。按照法律及相关司法解释的规定，依据成熟一个、制定一个、稳步推进的原则，将我们在长期审判实践中积累的经验加以梳理、总结、归纳、提炼，形成一系列具有统一性、权威性和可操作性的实体处理规则，保证同类型案件的裁判结果相同。目前，在刑事、民事、行政等各个审判领域已制定实体处理规范30余个，在全院范围内统一裁判标准，对法官的自由裁量权进行合理的监督和限制，避免同案不同判的现象。如《关于审理公安行政案件若干问题的意见》对各种公安行政案件是否属于受案范围、被告如何确定以及行为审查标准均作出了统一的规定，保证了判决结果的统一性；《民事审判与执行工作中有关利息问题的规范性意见》则对审判执行阶段的利息计算方式在全院范围内进行了统一。编辑出版的《房地产案件实体处理规则》一书，将实践中经常发生的房地产纠纷案件归纳分类，分解、细化为具体的法律问题，然后总结和确定问题的一般处理方案，为房地产案件的统一处理提供了明确依据。

加强案件讨论工作，建立标准办案的内部协调沟通机制。实行审判长联席会议、庭务会议制度，规定相关审判员不得缺席，案件讨论由每位审判员发表意见，最后根据多数意见形成统一处理意见，将案件讨论特别是对案件的统一处理意见形成书面记录，由研究室进行综合，作为同类型案件的处理规则。通过案件讨论，减少了法官之间对法律法规理解上的分歧，取得对同类案件的统一处理意见。同时，充分利用诉讼信息系统，设置“关联案件查询”功能键。只要审判人员输入当事人的名称，与该当事人相关的案件就可以罗列出来。每位审判员在审理案件时，通过查询与该案件相关联的其他案件，如果发现同类型的案件其他审判员已经作出裁判结果，直接参照作出处理，有效地保证了同类案件在相同情形下处理原则的统一。(www.xing528.com)

实行全改和发回重审案件评查制度，注重归纳总结审判经验。众所周知，一些案件纷繁复杂的法律关系与法律法规的模糊性，给处于一线审判的法官带来不少困惑，也在一定程度上导致法官在处理案件实体问题上出现差异。因此，我们非常重视上级法院在审判工作中提出的监督指导意见，尤其是市中院二审全部改判和发回重审案件中所体现出的具体处理意见。各业务庭坚持定期对全改、重审案件进行评查总结，并做到了“四个确保”：确保利用专门时间进行封闭式学习讨论；确保全体法官连同庭前准备组的法官助理全部参加；确保法官形成统一认识；确保形成书面评查总结和案件主办人自我剖析报告，并报督导室备案。

（四）文书制作标准化

进一步规范各类裁判文书制作标准，统一全国法院裁判文书制作样式，是上级法院对裁判文书制作的明确要求。2000年以来，以“写标准法律文书”为目标，我们先后制定了《法律文书技术及版式规范》、《裁判文书要素指导性意见》等文件，对裁判文书的格式和要素作出了详尽而明确的规定，规范了从立案、审判到执行的各类法律文书的格式，实现裁判文书的格式统一、要素齐备。

实行裁判文书的类型化、规范化制度。对各个审判领域中的常见案件进行分类，从对当事人诉辩理由的归纳与总结，举证、质证、认证过程的叙述，证据是否采信的理由，到判决理由的阐述及法律的适用均有相应的指导意见。如此一来，相类似的案件不仅处理结果一致，而且对证据的采信、对事实的认定、判决理由和适用的法律也大体相同。

实行裁判文书“出口”把关制度。由庭长、审判长、主审法官及书记员对文书进行监督、预检、校对，规范在送达当事人和作出宣判前的文书质量检查工作，减少差错的发生，保证文书质量。

实行裁判文书评查评比制度。将裁判文书制作水平纳入审判人员的年度考核内容，定期对文书开展评查、评比并进行内部通报，推广优秀裁判文书，指出一些常见的问题和错漏，从而增强审判人员规范制作法律文书的自觉性，提高文书制作水平。

（五）案件执行标准化

由于执行工作体制不完善、执行法律较为原则、执行权力过于集中等原因，极易造成工作的无序和随意。因此，我们不断强化执行工作规范化建设，大力推行执行工作标准化办案。

规范执行工作机制。根据上级法院的要求，重新调整、设置内部执行机构，成立执行局，下设综合科、执行一科、执行二科。综合科负责行使执行裁决权，统一办理执行中止、终结。执行一科、二科行使执行实施权。执行裁判权与执行实施权分立的执行管理体制，较好地保证了执行案件适用法律和裁决结果的统一，促进了执行局内部的专业分工和执行工作的健康有序发展。

规范执行工作流程。先后制定了《执行案件流程管理规定》、《执行听证程序实施规则》、《执行款管理规定》等执行工作规范，明确执行各个工作环节的操作程序、具体要求、办理时限，对执行工作流程进行标准化管理，保证了执行案件的有序流转和全程跟踪。特别是对当事人提出的执行异议、主张优先权、申请追加或变更被执行人等进行公开开庭听证，严格依照规定程序查明事实、认真评议、作出裁决，执行的过程更加公开透明，执行的依据更加充分有力。

规范执行工作方式。针对民事诉讼法等法律及相关的司法解释对强制执行的规定可操作性不强的问题，我们制订了《执行案件中评估、拍卖、变卖规则》、《执行案件中止、终结规则》等规章制度，规范执行工作方式和方法，强化对执行人员行使权力的管理和监督。

三、法院标准化办案的运行效果分析

罗湖法院从2000年推行标准化办案，至2003年标准化办案体系初步形成，2006年建立较为成熟的标准办案体系。经过对推行标准化办案前后审判情况的对比调查分析，其效果呈现出如下特点：

一是审判质量明显提高，实体处理及程序适用更加规范和统一。标准办案规范已经成为了罗湖法院审判和执行法官及其他工作人员处理各类案件的“标准处方”。实体规范，促进了类似案件处理结果的一致性，有效解决了“同案不同判”的问题；程序规范，使立、审、执各个环节都能做到规范有序，当事人诉权得到充分保障。1999年全院上诉案件发回重审率为3．78%，改判率为23．6%；2005年发回重审率为2．48%，下降1．3个百分点，改判率为20．4%，下降3．2个百分点。2005年全院结案数比2001年增长509%，而再审案件数仅增加3件，再审改判案件数增加1件。

二是审判周期缩短，审判效率提高。标准办案规范中的每一条规则、每一个案例都蕴涵着法院工作人员的大量司法智慧、经验和学识，是各类案件的处理规则的归纳和总结。法官、法官助理、书记员进行全面学习后，可以很快地熟悉审判执行业务并提高司法实务操作能力。2005年共有6名法官调入罗湖法院审判队伍，《标准办案规范》、《房地产案件实体处理规则》等书籍成为这些同志在审判中的“办案手册”，他们迅速进入工作角色，不到半年的时间6名法官累计结案1393宗，人均结案232件。由于工作规程标准有序，文书样式整齐划一，实体处理有据可查并有类似案件可供参考，审判效率明显提高。1999年全院结案7168件，存案率为17．44%；2005年结案19721件，存案率为5．11%。通过对1999年和2005年相同案号的100宗案件的抽样调查结果显示，每个案件的平均审理期间从1999年的48天减至2005年的22天。

三是裁判文书格式进一步规范，质量明显提高。从立案、审判到执行环节的186个标准文书样式，基本涵盖了法院各个方面的裁判文书，有效地保证了文书格式规范、表述准确。同时，由于案件有小额诉讼、简易诉讼、普通诉讼以及复杂诉讼的差异，标准文书样式本着“繁出精品、简出效率”的原则，既有处理简易案件的简洁明快的裁判文书，又要求针对复杂疑难案件作出充分透彻的说理，保证每一份规范正确的裁判文书都能成为宣传国家法制的重要载体。2005年，深圳中院抽查罗湖法院裁判文书326份，合格率为98．47%；本院评查裁判文书749份，平均得分为92．99分。

四是案件处理透明度提高，息诉服判率上升。标准办案规范虽然是法院处理案件的内部操作规则，但我们在本院网站上将其对社会全部公开，并且利用“法律进社区”、为辖区内司法人员授课等法制宣传活动，向社会各界宣传讲授法律法规、司法解释以及我们的标准办案规范，得到了人民群众特别是当事人、律师的认可和好评。去年，我们在审理“空楼”案件的过程中，其中有45宗案件开发商提出要求购房人支付152万元占用费的诉讼请求，我们认为涉诉房屋系违法建筑，开发商无权就该违法建筑取得任何形式的收益，其要求购房人支付占用费的请求，没有法律依据不予支持。宣判后开发商提出上诉，但在了解到标准办案规范中有对此类案件明确的处理规定后，随即向法院提出了撤诉请求。当事人能够参考标准办案规范，对照自己的案件，适当地对案件处理过程、诉讼结果及相应的诉讼风险进行预计，从而合理安排自己的诉讼行为，避免了司法资源和社会资源不必要的浪费。

五是司法监督更为有力，法院公信度明显上升。由于标准办案规范确定了各类案件在实体和程序方面的处理意见，案件的处理标准在司法实践中固定下来，形成了一个具有操作性、实用性、针对性和权威性的标准办案规范体系，法院工作人员的行为得到明确具体的指引，案件的处理过程和结果处于各方面的监督之下，在一定程度上规范了法官自由裁量权的行使。可以说标准办案规范的公布及实施，对内可以约束法院、法官司法行为，防止司法权的滥用；对外可以有效抵制来自方方面面的干预，保障人民法院依法独立行使审判权。通过开展办“标准案”活动，罗湖法院的公信度不断提高，先后被最高法院评为“全国人民满意的好法院”，被广东省委评为“依法治省先进单位”，被省高院记“集体二等功”等荣誉称号。

四、继续推进法院标准化办案工作的设想

几年来，罗湖法院审判工作在标准化办案机制建设方面积累了一定的经验，但随着这一工作的深入开展，也出现了一些问题和困难。如标准办案规范在性质上需要更加明确的定位，在体系上还不尽科学、完整、系统，在规则的形式和内容方面较为零散、粗糙，在具体处理原则上与上级法院还不尽一致，等等。结合几年来在这一领域的思考和探索，我们对如何在审判执行工作中全面深入推行标准化办案工程提出如下设想：

第一，构建更为科学完备的标准化办案体系。我们认为标准化办案体系应包括三个方面的内容：一是标准办案规范即实体处理规范和程序性规范。这些规范在内容上要融会法律法规、司法解释、上级法院审判指导意见与审判实践经验，在审判执行实务中要具有较强的针对性和可操作性，在形式上既要有规范性文件，也要有简明扼要的案例评析；二是标准法律文书格式。其中的判决书样式要涵盖各审判领域的典型案件，突出实现证据采信和判决理由的一致性，其他文书样式要着眼于诉讼程序的规范与便捷，并注重充分保障当事人的诉讼权利；三是审判监督管理制度。内容包括审判执行流程管理制度、大要案督导制度、案件质量评查制度、法律文书评查制度等，主要目标是实现对审判执行案件质量与效率的全程监督、管理和控制。

第二，实现标准办案规范修订工作的日常化。法律法规、司法解释不断更新，政策不断变动，需要我们时常审视、调整我们的“审判标准”。因此，在标准办案规范编订后，应随时进行跟踪修订，每年进行一次全面修订，形成年度版本，并详细列明一年内法律法规开始实施的具体时间、溯及力情况等。从而真正保证“办案标准”的准确性、合法性，同时年度版本也可以成为该年度审判合法性的“证据”而自然具有了重要的历史价值。

第三，为标准化办案提供充分的组织保障和智力支持。抽调资深法官建立标准办案规范审查委员会，负责主持标准办案规范的起草及修订工作；建立法院应用法学成果鉴定委员会，对一些促进审判实践发展、具有重大指导意义的研究成果予以评定、奖励，并加大对调研成果的转化推广力度；强化学习型法院建设战略，加大对干警科研投入的支持，鼓励调查研究，提高干警参与理论及实务研究的积极性，为标准办案规范的继续制定提供理论滋养。

五、结语

六年来的实践表明，标准化办案作为一种新型的审判管理制度，是审判管理模式转变中的一次创新和突破，有效革除了传统审判管理模式中的诸多弊端，推动了审判管理的制度化、科学化、规范化，在实现司法公正和司法效率的同时，也确立并增强了社会公众对司法的信任感和信心。