政府与高校的关系问题的分析

政府与高校的关系问题

政府与高校的关系问题^[1]

关于高校自主权的议论很多，也有了一些改革，但效果不显著。显然，这是一个复杂的现实问题，还需要我们深入思考。本文谈几个观点，剖析几个教学管理权力问题。

一、教育主体及权力关系的问题

所谓高校自主权，看起来是在政府与高校之间的权力归属问题，实质上是责任与权益全面平衡的结果，它反映在高等教育诸多层面与环节上。我们听到要求政府放权的呼声比较多，但政府究竟哪些权力没有放？高校如何依法用权？高校在自我发展能力不断提高，任务更加繁重的同时，如何保障师生的权益，提高大家的办学积极性？这些问题，都涉及我们对高等教育各主体关系的整体认识。

高等教育的基本关系是教育者与受教育者的关系，教育者与受教育者又共同面对社会需求，具体讲就是职业界的需求。政府是高等教育的主办者和管理者，它与教育者、受教育者以及社会需求究竟发挥什么作用，它对高校、教师、学生以及职业界到底有什么责任和权力，这是体制问题的关键。

1．关于教育权益的多元关系

要准确地区分政府与高校之间的权力，并不是简单的。比如，控制招生规模的自主权问题，虽然政府和大学都知道，招生规模与教育质量有关，但彼此都担心对方的控制能力，彼此也都有过超规模招生的决策。

因为在政府与高校的面前，还有社会需求的压力，普及高等教育是政府和大学的共同愿望。此外，高校还可以通过扩招获取更多的学费，弥补师资和教学条件的不足。到了就业矛盾加剧的时候，政府以质量的名义，检查高校的办学基本条件，下令限制了部分高校招生规模，高校招生自主权的重要性又突现出来。

政府与高校对高等教育权益的需求，往往是由另外一方面的利益变化而引起的。假定我们的高等教育普及程度很高了，招生自主权就容易落实。所以，我们仅仅局限在政府与高校之间讲自主权，是不充分的。

高等教育是一个复杂的社会系统。政府、学校与学生都为社会服务，各自又是社会的一部分，相互不能替代。而社会还包括三者以外的各种利益集体，这些利益又不同程度地影响着政府、学校与学生。政府通过公共财政等管理，支持高校培养人才，满足社会的人才需求；高校作为特定的机构，通过对以教师为主体的教育人员的管理，实施对学生的培养，满足社会的人才需求。简单地说，政府与高校以不同的途径来为社会服务，它们在高等教育中的权力关系，以学生利益为纽带，以服务社会为宗旨。

显然，我们在关注高校与政府之间权力归属问题的时候，比较少结合其他权益关系，尤其是教师与学生的权益问题。这是我们教育观与法律观念的问题，我们习惯于把垂直的管理体制关系视为教育的权益关系，就像政府管高校、高校管教师，教师管学生一样，以为只要搞好政府与高校的权力关系，其他事情就顺利解决了，其实这种关系不是单向的，而是交错互动的，任何一方都有需求、义务和权力，同时也都受到制约。

教育不是产业或行政机构，教育者与受教育者都是能动的，教育质量取决于两方面的努力和能力。所以，如果教育中忽视或失去了教育者与受教育者的作用，忽视了教师与学生的能动性，忽视了“下级”权益，政府与高校的权力将是空洞的。进一步说，教育的目的就是为了激发学生的潜力，政府与高校的改革思路，应该立足于发挥学生与教师的能动性，这才是保护他们的权益。

2．关于政府、高校与学生的权益关系

与高等教育有直接利益关系的公民可以分为两种，一种是未进入高校的高等教育需求者，比如考生；另一种是高校内的各类学生。

法律赋予公民有接受高等教育的权益^[2]。受教育者的权益意识、自主意识、市场意识和法制意识也在增强。这种权益，不仅意味着办学者的责任，还是发展高等教育，提高教育质量的动力。正确理解和保护这种权益，对理顺政府与高校的权益关系具有积极意义。学生的教育需求，可以向教师提出、向学校提出，也可以向政府提出，这里关键是要有针对性地区分事项与权责关系，明确政府与高校的责任和权力，让受教育者清楚。

从受教育者的权益来说，我国高等教育面临两大突出问题，一是公民求学需求的问题，这里包含着规模与公平的双重压力，或者说是资源紧缺状态下保障机会平等的压力，它集中表现在高考环节上。

政府与高校有义务为公民创造接受高等教育的机会。政府的利益和责任，就是大力建设高等学校；高校的利益和责任，就是向社会充分开放教育资源。

政府与高校有义务充分提供公民选择的机会，通过公开申请和公平审理，达到公平选拔的目的。公民接受高等教育的权力应该包括自主选择高等学校的权力，公民可以申请任何高校。而要建立开放的选择制度，核心是要确认申请者与高校的需求主体关系。什么人可以进入什么高校，应该由高校与申请者直接按照标准相互选择，政府的利益和责任是维护公平的社会秩序，应该退出高校与公民相互选择的关系，不对申请者设类限制。而现行的各种高考、各种分类选拔制度、构筑“立交桥”的政策，都是政府权力介入了需求主体关系。

另一个问题是高校教育质量的压力。在市场经济条件下，学生对高校的直接付出在增加，他们分担了相当比例的培养成本，对许多家庭来说，这是相当大的负担。而他们获得的机会和保障是否增加，这是一个问题。他们的就业从计划统配到自主就业，选择机会增加了，直接面临市场的风险也增加了，选择的成功率未必增加，这些必然会刺激学生的受教育权益意识，进而对高校及其教师提出更高的教育质量要求。

学生是高等教育的需求主体，他们有选择学习机会的权力。高校学生是公民，他们也有独立行事的能力。同时，他们又是受教育者，必须接受教育与教学的规则，包括强制性能力考核，这是教育权益关系的复杂性，不容易处理。

高校对学生的义务，首先是要不断提供培养机会。学生应该有选择课程、专业与学位的机会，应该有选择学制的机会，应该有与教师交流的机会，应该有获得研究的机会，应该有充分了解社会的机会，应该有得到最优秀教师指导的机会。客观上，我们的高校有条件的制约，提供给学生的机会实际上不是太多，而是太少。但我们是否在为提供这些机会而努力呢？我们是否能够把握提供机会与能力考核的关系？

高校有义务根据社会需要与教育规律，正确引导学生的需求，实施有效的培养。高校有义务向学生不断提供成功教育的事例和要求，不断通报专业人才需求信息，不断更新教育内容与教学方法，不断改善教学条件。

教育质量的优劣，由高校而产生，由社会承担。政府对教育质量的责任，主要体现在高校与社会之间，也就是依法建立学生与高校之间的关系，建立社会评估制度，不直接制定影响教学质量的措施，如涉及培养规模的指令、涉及学生学习安排的指令、涉及教师教学安排的指令等。

3．关于政府、高校与教师的权益关系

法律赋予教师和其他教育工作者权益。教师的权益意识、自主意识、市场意识和法制意识也在增强。

教师权益是与义务对应的。教师是学生需求的直接指导者和服务者，其义务以教学和培养人才为中心，最终使受教育者受益。这不仅是教师自身应该具备的权益观，也是政府与高校的权益关系的基础。保障受教育者权益与保障教师的权益本质上是一回事，政府与高校的权力应该落实到教师主体层面上，否则，教育管理权力是虚无的。但事实上，师资问题已经成为我国高等教育中最突出的问题之一，教师管理制度落后，权责关系模糊，教师利益多样化，教师义务正在受到冲击和异化。其状况就像改革开放以前的国有企业，而复杂性更甚。教育义务谁来承担？这个基本压力还摆在政府与高校面前。

教师的权益涉及政府与高校两方面，并体现在劳动合同、编制、岗位、职务职称、工资与津贴各个环节中。从劳动合同关系来说，教师受聘于高校，其权益直接与高校有关。但依照法律规定，教师的资格、职务、工作条件和生活条件与政府权力有关^[3]。

多元的投入主体，必然产生多元的权益需求。高校目前无法真正独立地管理师资，比如，高校还没有实行劳动合同意义上的教师聘任制，有些教师有劳动合同，有些则没有，所以，解聘教师是不太现实的；高校师资还有编制管理，有些教师没有合同但有编制，而编制又是受政府管理的；高校还实行岗位聘任制，但未必与编制或劳动关系对应，于是出现有编无岗，有岗无编的情况；国家有教师职务制度，高校有职务晋升制度，但未必与岗位挂钩，于是出现低职低聘、高职低聘的情况；教师的收入来源已经多元化，有来自政府的工资与特殊津贴，有来自高校甚至院系的岗位津贴或其他劳酬，也有来自教师自己的各种创收，而这些收入，未必与岗位聘任或职务挂钩。

权益关系的多元化，造成教师责任冲突，削弱了教育义务。我国高校师资本身严重缺乏，而政府与高校需要教师做的事情如此之多，包括非教学性工作，以至于教师总有正当的理由减少教学工作。事实上，绝大部分教师的大部分实际收入不是来自教育义务或政府的工资，而是来自如科研项目经费之类，所以，教师减少教育工作无损于利益。越是骨干教师，这种情况越严重。这就意味着，政府的责任无形中被高校、院系或个人分散承担了，形成了新的权益关系。政府管理的编制与工资，一方面控制教师的资格身份，而教师又都越来越远离义务，所以，教师的资格、编制、工资与义务在分离。可以说，高校教师职业行为既是辛苦的，也是自由的。教师可以同时在若干岗位或单位兼职，并不受劳动合同关系制约，犹如以前的国有企业的技术骨干到“三产”创收一样。

教师有选择学校的权力，相应地，高校也要有选择教师的权力。高校直接履行教育义务，首先要有用人的权力，其次才是做事的自主权，这是法人治理的基础。要改进目前政府、高校与教师的法律关系，政府与高校要实行目标合同管理，以教育责任与质量为依据，核定高校的责任与利益；高校要尽快完善教师的劳动合同聘任制，也以教育责任与质量为依据，核定教师的责任与利益。

政府与高校要简化概念，理顺编制、工资、津贴、岗位、资格与职务等关系，形成薪水、职务与责任三要素的师资管理制度。政府要整合编制与工资的关系，划拨经费总量，不直接针对教师发放津贴或下达任务，精减单一的考核与检查；高校要把岗位聘任与津贴制度与教师资格和职务制度并轨，将各种利益分配明确导向到能力上，把能力导向到业绩上。

二、关于权力归属原则的问题

在高等教育中，权力究竟属于谁？是依据经费投资、质量责任、管理效益、法律法规还是行政等级等，这是复杂的问题。在具体的执行中，也存在着诸多看法差异，这里提几点原则性意见。

1．依法归属的原则

高等教育自主权的归属问题，首先必须依据法律规定，我们要检查法律已经规定的各自权利的执行状况，坚持依法行政。

高等学校自主权的基本依据来自《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“高教法”）^[4]。根据这些规定理清权力关系，应该是没有疑问的。但在实践中，有两大问题。

一是法律解释问题。有些法律规定内涵不明确，难以控制执行中的偏差，需要法律制定机构根据现行教育工作的实际运作情况，审理管理权限与程序。如“高教法”第三十二条规定“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案”。但什么叫招生方案？现在高校向教育部上报招生计划是否属于“招生方案”内容？“高教法”第三十四条“高等学校根据教学需要，自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动”。政府或政府组织的专家委员会是否有权确定教学需要？高校是否可以拒绝政府以“教学需要”为由指定的教材或教学活动？等等。

二是法律建设问题。随着高等教育改革深化，我们将会遇到现行法规中没有规定的高校自主权的内容。这类内容需要法律制定机构对现行法律进行有预见性的研究和修改。但修改的依据是什么，这是个大问题。公正地说，它应该是来自先进的教育观念，来自《中华人民共和国宪法》，而不是来自某个阶层或机构，包括高校或政府，更不应该将就于现行的管理现状。比如，政府的教育义务与权力问题，高校法定代表人是否具有行政许可的问题，高校对学生人身安全与健康的责任问题，学位授予的自主权问题等。

2．质量第一的原则

教育的目标就是培养优秀公民，所以，教育质量属于国家利益，教育权力最终不是机构所有权，而是教育质量的管理责任，质量才是权力行事的根本依据。高校的投资者、行政管理者、教师与学生，都必须服从教育质量要求。各种权益的归属，各种权力的行使，都应该以有利于提高教育质量为原则。

问题在于，教育质量本质上体现在受教育者的能力上，而且主要是指学生毕业以后自我发展和取得成就的能力。所以，教育质量不似产品质量那么容易检测和评价，难以形成统一的管理模式和规范，我们可以借鉴成功的教育经验，在国际人才竞争中获得参照信息，减少政府与高校的短期的、局部的利益驱动。

3．发挥教师与学生积极性的原则

教育的价值主要体现在学生身上，并通过教师与学生共同来创造。教师与学生都有自身发展的能动性，政府与高校管理的着力点，就在于发挥学生与教师的积极性，尽可能地将权力赋予利害关系人，形成相互促进的权益关系。事实上，有些权力属于政府或高校，是没有实质意义的。如果政府与高校具有学生与教师利益以外的利益，教育的权益关系就不可能正常。同样，如果教师与学生都没有自觉的质量需求，政府或高校的管理权力可能成为负担。

4．资源充分用于教育的原则

教育质量只能不断提高和完善，没有最终指标。无论办学条件如何，我们都必须始终将办学资源充分地用于教育，各种管理权力的分配，应该有利于资源向教育流动，越便捷越好，越集中越好。尤其是在办学条件比较差的时候，权益很容易分散，目标很容易分散，很容易把阶段性措施当作教育核心任务，影响教育的持续发展。

5．分层分类管理的原则

高等教育是复杂的社会关系，政府、高校、教师与学生都有各自的责任和作用。所以，必须在责任分层分类的基础上，清理各种权益关系，形成有序的管理制度，这是发达国家举办高等教育的普遍经验。高等教育是政府管理的事务之一，而不是全部。政府管理应立足于教育目标的控制，立足于统筹高校与社会的关系，立足于核定与监控每个高校的总体运行结果，不成为高等教育事务的无限责任者；高校是高等教育的专门机构，应该立足于全面统筹内部事务，立足于协调教师与学生的权益关系；教师与学生是教育责任人，应该立足于教育具体教育任务，教师对教学过程的质量负责，学生对自己的接受行为负责。(www.xing528.com)

6．公平公正的原则

权力归属不是权力的简单归并，而是要体现公平公正。政府、高校、教师与学生在教育中都要有自主选择的权利和机会，有自由度，这是成功高校的重要特征。这种选择，不仅有利于形成合理的价值观，还有利于形成相互制约、相互促进的责任机制。

政府要维护高校之间公平的法律关系，不偏袒和优待，避免造成不公平竞争，应该取消政府认定重点高校的做法，提高高校的社会竞争意识。要给高校以公平的竞争机会，选择机会少，高校就缺乏活力，管理能力下降。而为了争取机会，获取资源，高校容易投机和虚张声势，影响办学理性。

权利内容与执行都应该公开。政府与高校之间要建立合同制度。在现行的高校管理中，政府行政主体倾向太重，权力界定不清晰，所以显得权力偏大。高校内部更要有完善民主管理制度，使高校与师生之间都有可行的权利规范，这方面我们做得更不够。

7．非原则性的因素

规范高校自主权，受到一些非原则性因素的影响，它们有悖于教育与法律原则，但相当现实地发生着作用，影响着放权或接权。从某种角度说，这些问题才是理顺高等教育权益关系的难点所在。

一是私利因素。高等教育管理的权力，可以被异化为非公共的利益，包括部门与个人利益。审批就是用权，作为审批的程序，检查或评估以及组织专家，都具有权力效应。在专业设置、招生名额、优秀课程等评审中，送审部门与审定机构之间就可能出现利益关系，放弃审批，就意味着放弃权益。这类问题在政府与高校管理中都可能存在。

一是心态因素。审批者长期以来受理某些事项，不仅成为习惯，而且形成了自信，不容易轻易相信别人的能力，不愿意轻易放弃审批权。审批者对放权以后的管理没有充分的准备，不适应管理改革，失落感很重。

所以，权力归属问题还要考虑权力使用者的状况。其中，三个因素特别重要。一是管理者的素质。管理者要有很好的公益意识和法制意识，因为教育管理有模糊性，使用权力的弹性很大，质量评价的余地也很大，掌握管理原则不容易，容易出现以权谋私、越权管理或管理不作为等现象。二是管理制度要公开。高等教育事务多半是学术性事务，或公益性事务，适合公开受理。高校在自主使用权力时，要实行民主管理，加强专家作用，避免行政化和个人化。三是加强责任管理。要将管理者的权力与责任紧密结合，尤其要强调社会责任，强调责任的后果，制约权力。

三、几项自主权的分析

我们现在面临的自主权问题，是高等教育改革过程中管理事务变化引起的现象，是整体教育管理权力关系的调整，不是简单的权力移交，我们不可能避开事务内容而谈权力。这里举几个教学管理问题分析。

1．自主招生的问题

“高教法”第三十二条规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。”但实际管理中，这里还有许多问题。

（1）“招生方案”究竟指什么。法律没有对“招生方案”的内涵作明确解释。按照大学现行上报教育部的格式，招生方案包括招生规模、名额的地区分布（即分省计划）等内容。

法律没有明确规定“招生方案”是否需要政府审批。从条文上看，法律是在指导高校制定“招生方案”。目前这是需要报政府教育行政部门。

建议政府在进一步审理招生管理工作内容与程序的基础上，减少自己的管理责任，把招生方案列入高校自主管理的内容。

法律已经要求高校“根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案”，这不仅符合办学基本规律，而且具有法律制约。至于高校是否按照法律规定实行，这是高校承担责任的问题。事实上，政府难以真正按照“社会需求、办学条件和国家核定的办学规模”来全面审定每个高校的招生方案。

招生规模的控制主要是为了保障教育质量，使培养能力与培养规模相适应。同时，也涉及政府对大学的拨款总量。培养能力主要有教师、物资条件与经费等因素，其中，师资是最基本的要素。所以，政府可以通过控制生师比来控制招生规模。生师比的控制首先是贯彻在政府的拨款中，同时可以政府与高校的合同来制约，还可以通过信息公布（包括招生章程）的方式，由考生自己来评价与选择。不必作为专门的招生审批内容。

分省招生计划涉及高等教育体制与权益的问题。地方高校的招生名额主要集中在当地，教育部直属高校的招生名额分布在全国，它是以协调方式执行的，这有法律依据^[5]，也比较合理。

但问题还是存在，主要表现在地方政府上。一是地方高校很难提升地位，因为生源结构对人才培养是有影响的。二是共建高校同时受制于两级政府的要求，其全国性削弱，地方性增强，高校难以适从。三是地方政府以地区利益意识和行政手段管理招生，在统一高考制度下采取各种政策，保护地方利益，出现了不公平竞争，高校很难适应各地区政策。四是招生计划有点掩盖了地区教育质量的差异，削弱了选拔标准，也削弱了各地政府提高教育质量的动力。

招生名额与生源质量是相关的，成熟的高校都知道，能力是选拔学生的第一标准，而这个标准应该是基本一致的。在此基础上，学校还要追求生源多样性。所以，高校不仅会兼顾招生名额与生源质量的问题（尽管这不是一个简单的问题），政府参与计划分配，会使招生更加复杂化，效果未必更好。

（2）高校在高考招生中该做什么。高校招生，说到底是高校与考生之间的关系。但在现行的高考制度中，高校几乎不参与选拔标准的制定，政府主导着这种全国性的选拔规则，法律也没有对高考中权力作出规定，这是不正常的。随着高考制度的改革，政府与高校的权力会发生变化，我们有必要对此深入考虑。

政府在高考制度中面临的问题太多。人们普遍关注高考科目对人才选拔标准影响的问题，和对“应试教育”的导向问题；政府的高考优惠加分政策也受到质疑，有些地区开始取消“三好”学生加分；政府的“保送生政策”也受到质疑^[6]，它与高考制度并行，但选拔标准可能比高考更单一。所以，有些高校对保送生另行考核选拔。但考生既有政府给予的保送资格，高校又可以不录取，这究竟是高校权力使用不当，还是政府保送条件不当，解释的理由不清晰。

高校应该可以自主制定选拔内容与标准，这是办学的基本规律，是高校的社会责任，也是高校办学能力和特色的体现。高考选拔的长处是统一，弊端是单一，统一的单一，对国家人才培养是不利的。而高校因为缺乏机会，自主选拔能力也发育不良。建议政府加快高校招生自主权的改革，转变思路，不宜搞5%的扩大化，使少数人与少数高校有机会突破高考标准而录取，而是努力重构选拔制度，降低高考成绩的比重，增加高校自主选拔一块，促进各高校发挥职能。

高校应该可以自主制定选拔方式与规则。高考是对全社会开放的，学生有权向高校表明其各种能力，高校有权对这些能力作出自己的评价，包括对高中、各地政府、各竞赛评委会、各推荐人等提供的材料的审议。谁录取，谁解释。谁申请，谁有权获得解释，建立对应的权益关系。高校内部要建立民主的审议制度，以专家审核为主，公开受理。政府关键要把握大学招生录取制度的公正性，维持公平秩序，执行监督权和仲裁权。政府不宜设置高校与考生类型等级，限制双向选择。现行的学校批次、专业批次、主兼收划分等规定，都可以由高校与考生的自主选择来解决。

2．自主设置专业的问题

“高教法”第三十三条规定“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。教育部已经取消了《高等学校本科专业设置目录》（以下简称“目录”）范围内专业的审批规定，改为备案制，还在少数大学试行了专业自主权试点。但政府还保留对“目录”外专业与控制性专业的审批权，还专门组织设置一些专业，如示范性软件学院等。

专业设置的必要性、可行性与科学性等，是必须论证的。但很难说政府审批与学校审批谁更可靠。以往政府管理专业设置，也经历过大幅度的调整，即便是政府批准的专业，也有达不到建设标准的；而高校自己设置专业，也有不少功利的或草率的问题。所以，政府对高校自主设置专业没有足够的信心，教育部宁可把这种权力下放给地方政府，也不愿意直接给高校。高校也担心政府的审批会制约其灵活发展，对于政府不批准的专业，高校还可以设置为专业方向招生。

对这个问题的认识，应该有基本的原则。首先，如果高校专业设置得不妥当，利害关系人首先是学生，高校有专业设置的权力，学生应该有专业选择的权利。我们必须认识到，学生就业已经是双向选择了，专业与就业有紧密的关系，学生对专业选择的权益是合理的。我们应该致力于开放学生的选择权利，减少对他们选择学校与专业的制约，尤其不要以服从专业调剂作为录取高校的前提。我们虽然不能保证学生都具有选择的能力，但比政府掌控来得合理。

专业设置还关系到国家利益。国家需要各种专门人才，所以，要有专业布局。高校自主设置专业以后如何实现国家需要，这看起来是个问题。但实际上未必需要与审批挂钩。因为对于高校与学生来说，都会考虑社会需要，只要他们获得充分的信息，需求关系就不会出现绝对的失衡。政府的责任是促进职业界、高校与学生的沟通，公布社会需求信息，指导高校的专业设置，必要时可以采取鼓励政策。在开放的社会中，需求信息是公开的，满足需求是需要争取和竞争的，高等学校按照自身的条件和优势，自主判断社会的需求，及时地调整专业设置，满足社会，发展自己。政府不要为职业界、高校与学生承担责任，更不要亲自办专业。

其次，这是法律赋予高校的权力，政府与高校必须依法履行职责，不能凭各自的解释行事。“目录”是政府组织论证过的，政府比较放心。但“目录”外专业未必是特殊专业，现在这类专业已经很多，“目录”内专业也不是都没有问题，所以，“目录”不能作为是否审批的依据。再者，我们要相信绝大部分高校具有、或者通过自主管理的锻炼具有独立判断、自主设置和管理的能力。最后，高校也要依法承担相应的责任与后果，虽然这在法律里没有明确规定，但高校仍不能避免实际的后果。因为社会需求、人才质量竞争、学生选择等毕竟会给高校以直接的压力。

3．自主制订教学计划的问题

“高教法”第三十四条规定“高等学校根据教学需要，自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动”。一般来说，教学计划包括课程、课程性质、任课教师、学期安排、学时数与学分数等内容。事实上，这些内容确实是以高校自主管理为主的，政府管理的问题主要反映在“普通教育课程”中，包括政治理论、德育、法律、美育、体育、军事、外语、计算机应用等。政府对这些课程有具体要求，包括要求学生必修、使用统编教材、配置专门教学部门和教师，甚至包括学时数规定。政府还对其中有些课程组织考核，如外语等级考试、体育锻炼标准测试等。这类课程在学校课程总量中占有相当大的比例。

“普通教育课程”是综合素质教育和基本技能教育课程，这是很重要的教育内容。但这类课程普遍面临教育效果问题。课程要吸引学生，才能产生教育作用。不能因其重要，反而使课程设置形式化，教学内容教条化，教育目标空洞化，最终影响学生的接受心理。

有关的课程政策，有些已经实施多年，有些政策是几个政府机构联合制定的，刚性很强，改变很难，高校虽然有所思考，但很难有实际作用。综合教育课程设置是体现高校水平的，它既有培养目标要求，又有具体管理要求，每个高校都应该有所作为，这不仅对高校有利，也对国家人才培养有利。所以，政府要解放思想，实事求是，改变课程管理体制。

这是法律赋予高校的权力，政府与高校必须依法履行职责。至于如何提高综合素质教育和基本技能教育质量，需要从课程设置、师资能力、内容与教材、方式与手段全面考虑。政府加强教育目标管理，研究与检测高校的教育效果，同时，充分发挥每个高校的能动性和创造性。教学过程由学校与教师直接掌握，学校负责课程设置、课程组织以及师资配置；教师负责课程内容安排和讲课效果。

结语

高等教育管理已经到了需要整体审理与改革的时候，只讲改革目标不行，只讲自主权不行，只针对局部改革也不行，要从教育者与受教育者的基本关系出发，在法律的层面上，吸收先进的办学制度的经验，构筑政府、高校、教育工作者、学生与社会各方面之间的权益关系和管理关系，从而确立现代大学制度，培养具有国际竞争力的高水平人才。

2004年7月

【注释】

[1]摘自《关键时期的省思与实言》，民进中央教育委员会编，开明出版社2004年版。

[2]《中华人民共和国宪法》第四十六条“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。《中华人民共和国教育法》第三十六条“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”。《中华人民共和国高等教育法》第九条“公民依法享有接受高等教育的权利”。第五十三条“高等学校学生的合法权益，受法律保护”。此外，第五十四条、第五十六条、第五十七条、第五十八条还规定了专门权力。

[3]《中华人民共和国高等教育法》第四十六条“高等学校实行教师资格制度”。第四十七条“高等学校实行教师职务制度。高等学校教师职务的具体任职条件由国务院规定”。第五十条“国家保护高等学校教师及其他教育工作者的合法权益，采取措施改善高等学校教师及其他教育工作者的工作条件和生活条件”。

[4]就高校教学管理自主权来说，《中华人民共和国高等教育法》第三十二条、第三十三条、第三十四条等有具体的规定。

[5]《中华人民共和国高等教育法》第十四条“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作”。

[6]教育部规定，按照德育要求评选出的省级优秀学生，符合名次要求的奥林匹克竞赛、国际竞赛、其他竞赛的获奖学生，四所高中“理科试验班”和部分外国语中学的优秀学生，符合政策规定的公安英烈子女等，经所在中学推荐，招生学校审核同意，可以免于参加全国普通高等学校招生统一考试，进入高校学习。