明治政府推进立宪政治与公议制度发展

明治政府自上而下的种种变革，急速且强行地施加于每一个原子式的个人身上，为形成同质性的国民奠定了制度条件，但同时也带来了人们对政权的新期待。改革越往前推进，社会各阶层越深切地卷入政治变革的大洪流中，要求参与政治的热情和渴望亦随之高涨。民众对自身权利的追求和参与政治是近代国家的基本逻辑，它必须要回答：什么人有权参与新政府？什么条件下能够参与新政府？新政府给予民众怎样的权利？民众应该有什么权利？

幕府体制下，人民被视为政治活动的客体，本身无任何主体能力。“仁政”只是保障其子民可以活下去。会泽正志斋曾经指出：“夫天下万民，蠢愚甚众，君子甚少。愚蠢之心一旦有所外骛，则天下由始不可治。”明治政府最初也是延续会泽的思想，尽可能将民众置于政治之外，力图封闭人民的思想，灌输正统的意识形态。但现实很快证明，明治政府试图维持传统统治的方式是无效的。要建立与“万国对峙的国家”，政府还必须主动推进立宪政治，保证人民权利，实现人民的政治参与，以形成公民特质。

（一）创立公议制度

为应对幕末的外来危机，幕府实际上已经不得不放松对以前各种政治决策的限制，于是邀请各藩提出意见以解燃眉之急。老中^注340阿部正弘一方面奏闻朝廷，另一方面向一些地位在诸侯以下者咨询对策：“即有触忌，亦不必过虑。务必尽治虑，向上言所欲言。”这实际上已暗示了日本发展的两个方向：权力向最高主体的凝聚，以及权利向国民层的扩大。这大约是现代公议的雏形。它超出了当事者的意图，成为民族主义力学的历史性象征。刚成立的维新政府为尽快巩固权力基础，缓解政治危机，很快调整策略，出台了《五条誓文》。誓文的第一、二条“广兴会议，万机决于公论”和“上下一心，盛行经纶”所反映的便是调动和引导各阶层的政治热情的改革。“公论”意味着政府对人民参与政治的允许，通过“会议”的形式来反映公论，依靠公论来形成政治决策，誓文只是提供了一个粗略的变化方向，暂时满足了幕末已经无法按捺的社会参与欲求。

民众的公议舆论并非只停留在纸面。根据“公议”方针，政府从制度和机构层面创造了经藩议会——议事院、议法局、公议局、集议所、会议堂、众议院、集议局等，地方民会也是开放民众公议舆论而结出的一大果实。其中，两院制的“公议所”具有立法权，但成员为委任，不是民选。后改为咨询机构“集议院”，并于1873年废止。各种咨议机关的出现，表明政府已经同意建立这种具有广泛基础的审查机关了。在幕府末年，平民的公议舆论还不能说有多强的影响力。但是，正是这种公议舆论，成为维新政府创造国民的理论，进而最终成为产生自由民权理论的思想母胎。^注341

公众舆论范围的目标不断扩大，西方书籍的翻译出版极为昌盛，报纸杂志雨后春笋般涌现，启蒙思想家创办的《明六杂志》等刊物影响极大，要求设立议院的公共舆论开始形成，在宪法框架中设立民选代表和议会的呼声日渐强烈。可以说，向立宪政治的转变是公议制度发展的必然结果。1874年1月，下野的爱国公党以及板垣退助在高知创设地方政治团体“立志社”。板垣退助向政府提交了《民选议院设立建议书》，指出：“为达成此目的，今日我政府应为之事，则要立民选议院，使我人民振其敢为之气，辩知分任天下之义务，得参与天下之事，则阖国之人皆同心焉。”^注342这份建议书引起了广泛的注意。政府顺应这个潮流，于1878年建立了民选县议会。不过，民选县议会的权力只限于咨询，选民资格只限于缴纳高地税的富农。

（二）发展立宪政治

岩仓使团出访的结果之一，便是政治上决心仿效德国，走立宪君主制道路。19世纪70年代，明治政府内部已经达成某种共识，接受宪法，并且同意制定宪法，其原因很简单，因为欧美是富强的模范，西方各国都有宪法和议会，日本要实现富强，也必须有宪法和议会，要有这种政治模式。^注343对于他们而言，宪法功能不在于保护个人自由或快乐，而在于能维系及发挥人民功能，最后可以达成建设富强国家的目标。制定完备的政典法规，被认为是确立全国一致的体制，形成与万国对峙所需要的国民的前提。木户孝允回国后，向当局陈述了制定宪法的必要性。1874年，左院着手拟定宪法。1876年，元老院遵照天皇敕令，设立国宪调查委员会负责起草宪法草案。1880年，宪法修正案完成，但岩仓具视意图尽量抑制民权，认为英国式宪法不适合日本，要向普鲁士学习。不久，政府许诺以1890年为期召开国会，制宪工作不得不加快进行。“明治十四年事变”后，明治政府的权力集中于伊藤博文手中，他在确立立宪体制等重大问题上处于决策地位。1882年，他去欧洲考察立宪问题时就认为普鲁士宪法适合日本国情，对它留下了深刻印象。1883年回国后，他设立了“宪法取调所”（后为“宪法调查局”），着手准备起草宪法草案。

为制定宪法，伊藤博文在此期间对现行政治、行政结构进行了多项改革。其中包括：制定华族令，设立公侯伯子男五等爵位，以作为贵族院的政治基础；废止太政官制，建立内阁制，由总理大臣与各省大臣一起组成政府，以增强政治和行政能力。1886年开始，伊藤博文等正式着手准备起草宪法。宪法与皇室典范由井上毅分担，议院法由伊东巳代治分担，众议院议院法与贵族院法由金子坚太郎分担，此外还有两名德籍顾问洛斯勒（Karl Friedrich Hermann Roesler）和莫塞（Albert Mosse）参与这项工作。1888年4月，宪法草案完成。同月，设立枢密院作为宪法草案的审议机关，同时也是天皇亲临咨询国务的机关。宪法草案的审议工作在枢密院进行。1889年2月11日，明治政府颁布了宪法、皇室典范和附属各法令。

（三）《明治宪法》颁布与近代国民的形成

《明治宪法》于1890年11月开始实施，宪法的颁布和实施标志着明治宪政体制的建立。它对于近代日本国民的铸造具有重大意义，同时也具有复杂性和多义性。(www.xing528.com)

与近代西方国家宪法不同的是，《明治宪法》的通过是立宪主义与天皇制“国体论”的一种妥协。主权在天皇是《明治宪法》的实质，天皇的意志是政治决策的基础。其首章“天皇”的内容占到整个宪法内容的22%。在宪法的具体条文中，第二章“臣民权利义务”从第十八条至三十条，明确地以“日本臣民”来称呼民众，对其种种权利和义务（任职、纳税、兵役、居住及迁徙、信教、言论、著作、印行、集会及结社之自由等）进行了规定。应该说，作为宪政体制确立标志的《明治宪法》是作为一部由天皇下赐给日本民众的钦定宪法，本身体现了明治政府的一种期望，即这个“臣民”的含义已经超越了前近代的既无国家意识又无权利意识的“臣民”含义，在明治政权“富国强兵、万邦对峙”的国家目标的具体历史环境中，逐渐转变为只具有“国家意识”而无权利意识的“国家臣民”。《明治宪法》虽然规定了民众的权利义务关系，但其“臣民”一词的强制性规定却使民众臣服于天皇之下，权利义务关系不断虚化。因为《宪法》又规定国民享有这些权利的前提条件是“不妨碍安宁秩序”、“在法律范围内”，这就为之后政府通过各种形式的法律法规对民众的权利进行消解提供了法律基础。1900年的《治安警察法》、1925年的《治安维持法》即是如此。这便是诺曼所称的“一手让与一手索还，并且后来一遇危机就要使用的惯用手段”^注344。在这种宪法框架下，在此后日本的许多重要政治场合，臣民就意味着“国民”，“国民”也意味着“臣民”，成为日本政府、媒体和统治者理所当然的思维逻辑。“公民”一词的实际命运也和“国民”一样，成为“臣民”的另一种表述。1941年文部省《臣民之道》的发布、1945年8月15日昭和天皇的《停战诏书》中还在使用“告尔等忠良之臣民”的用语，这种混乱杂陈的用词，都可以视为这种惯性思维的延续。可以说，这体现了近代日本民众成长为“国民”过程中所具有的最矛盾的侧面。从该宪法的制定过程来看，虽然时间并不短暂，但中途具有国家领导层理念的重大变化（特别是如何处理西方文化与本国文化的关系上），加之自由民权运动的冲击，可以说，《明治宪法》的出台仍然是一个匆忙制定和仓促回应的结果。《明治宪法》想以规定“臣民”的方式强制性地形成为国尽忠的、服从的国民，当然也不得不给予民众适当的权利。可以说，政府对给予民众权利具有相当强的功利性，既想要适应世界民主发展的潮流，但又在其中塞进日本天皇制的国体论的内容，这使得《明治宪法》本身缺乏统一性。这些统一性的缺乏，不仅表现在“臣民”和“国民”用词的混乱杂陈上，还表现在政府权力结构的失衡上面。这亦使得该宪法此后长久地引发人们的异议，甚至遭到完全否定。

另一方面，也不得不承认，明治政府事与愿违，在宪法框架内催生出日本民主主义的高涨，客观上成为民众“公民”特质大发展的法律平台。表现在：

其一，宪法缔造了一个民选国会，承认人民的参政权和决定国家预算时的发言权。议会的开设，接纳社会各主要阶层参与政府，这就使得国家权力由少数人垄断开始向由社会主要阶级掌握的方向发展。^注345但伊藤博文等人为尽可能维持绝对君权，将议会的运营委于贵族，所以《参议员议员选举法》规定了选举权和被选举权的资格，不过享有选举权的只限于25岁以上、直接缴纳国税15日元以上的男性。在1890年第一次总选举时，有这种权利的人只占总人口的1.24%。享有被选举权的为年满30岁以上并直接缴纳国税15日元以上的男性。选举国会议员虽然只是少数人的权利，但民众总算能够在政府决定预算中表达自己的意见了。

其二，宪法规定国会掌握草拟以及通过法律的权力。宪法一旦制定，其实施后的效果便大大超出了当局原以为能掌控的范围。民选国会不只是个咨询机关。从后来的情况看，国会更关键的权力是具有国家年度预算的否决权。在政府花费不断增加的时况下，这种规定使得日本政府对议员的要求不得不有所让步，这与他们召开国会前的设想完全不同。

其三，宪法保证了契约自由和绝对所有权等原则，促进了资本主义的发展，也促进了日本阶级结构的变化。随着工业与贸易的发展，零售商店、批发公司、小型工厂数目不断增加。小企业主和小商人负担各种地方税及国税，但只有义务，没有权利，在国会开设的前三十年里，他们完全没有投票资格。《明治宪法》颁布后，从1890年至1920年间，他们发动了好几次抗税行动，表现出较大的活动能量。这显示出日本社会已经存在一群数目不断扩大的政治上活跃的民众。

其四，宪法促使选举政治和公众参与的大发展。1890年召开第一届国会之后，议会成为日本政治生活的焦点，各种政党、政党报纸及其他民主选举活动不断，演说、游行、聚会、示威渐成常态。到19世纪90年代，各大城市每年都有数以百计的政治聚会，它们合法而公开，成为日本历史上的新生事物。参与政治的人数不断扩大，普通平民开始表达自己关于外交和内政的看法。

其五，宪法的颁布还破天荒地促进了“公民教育”的出现。从1890年起，在实业补习学校的职业教育中就附带有“作为公民应注意的事项”，由此显示国家进行公民教育的意向。此后，1901年颁布的《中学校令施行规则》规定设置“法制及经济”课程，被认为是日本“最早的、真正的公民教育”^注346，它以培养宪法体制下国民必需的政治性、社会性知识和独立自尊态度为宗旨。

总之，无论宪法如何规定民众权利是由天皇赐予的，无论宪法将民众称为“臣民”或是“国民”，如前述戈登所言，日本是第一个实行宪政制度的非西方国家。过分强调《明治宪法》的负面意义，只看到其限制人民权利的一面，对其历史意义的评价是不完整且不公正的。见诸历史，有民选议会就会带动民意代表的选举，即使是在近代日本天皇专制的诸多钳制之下，民主宪政的机制一旦引入，社会要求参政议政的功能就会不断萌芽和生长，只要宪法承认议会和选举的存在，承认民众选举权的存在，它就会成为促进近代日本社会民主意识生长的“酵母”。虽然《明治宪法》设置了很高的选举资格条件，虽然其运行还很不成熟，但在议会制度和选举制度惯性作用下，宪法仍然会发挥其难以阻挡的规范性和引导性作用，促使近代日本民主的发展。这为“二战”后日本民主政治发展奠定了根基。

从这个意义上，我们可以认为，《明治宪法》的颁布及次年第一次总选举的进行和民选国会的召开，象征着日本已开始成为一个由公民主体组成的国家，民众一面要承担国家义务，另一方面也获得一定政治权利。^注347这正是国民国家的国民所应具备的“公民”特质，说明“去身份制”已有本质性改善。在《明治宪法》颁布前的日本国民，处于“公民”和“民族”两个侧面不平衡的状态，在这个阶段，“民族”特质的跃进是飞速的，而“公民”特质的发展则极缓慢。由于《明治宪法》的颁布，日本民众在作为“民族”的一面被成功地整合到国家之时，“公民”的一面也开始苏醒，并在之后的三十年里得到大跃进。由此可以说，《明治宪法》成为未来改革的一个基础。当然，另一方面，它也包藏着一系列弱点，给以后军国主义登台留下了可钻的空子。