湖南省矿产资源开发利用中存在的主要问题及原因分析

（一）湖南省矿产资源开发利用中存在的问题

1.矿产资源短缺形势严峻

首先从总体情况看，全省矿产资源总量较丰富，但是人均资源少，后备资源不足。矿产资源潜在价值1.2 万亿元，位居全国第16 位，人均排全国第22位。矿产资源的供给形势不容乐观，主要矿产资源相对缺乏，需要从省外、国外购进。在37 种主要矿产中，资源不能满足需求和不能完全自给的矿产达20余种，主要有煤、富铁、富铜、富铅锌、锑、镍、铬铁矿、优质锰、铂族金属、饰面石材、玻璃砂、铝土矿、耐火黏土、石棉、滑石、钦、膨润土、钾盐、菱镁矿等。其中具有优势的铅、锌、锑矿，其矿石自给率铅锌也仅22%～57%。总体上呈现“优的不优、缺的更缺、储量消耗严重、接替资源不足”的趋势。

其次从资源需求看，随着“四化两型”战略的深入实施，湖南省对矿产资源的需求越来越大，能源资源保障能力不强的问题正在日益凸显。比如，当前湖南省的石油、天然气、铬铁矿、钾盐等全部靠省外调入；原煤需求对外依存度达到25%；铁、铅、锌、金、铜、铝、锑、锰、铁、磷、硫等主要矿种也不能完全自给。

最后从资源禀赋看，湖南省有色金属和非金属赋存较好，但对国民经济具有支柱性作用的15 种矿产品非常短缺。目前，湖南省仅有钨、铋、萤石、隐晶质石墨等4 种矿产可以保障本省需求，铀、锰、硫、水泥灰岩能够基本满足需求，其他重要矿产均不同程度地依赖省外、国外资源。

2.开发利用总体水平较低

湖南省矿山的一个显著特征就是共伴生矿多，共伴生矿有多种有用成分，如果能充分回收综合利用，将带来巨大的经济效益。然而，全省矿业以粗放型经济为主，资源优势没有转化为经济优势。矿产资源综合利用水平除有色金属矿床中的共伴生矿产高于全国平均水平外，黑色金属矿床中的共伴生矿产的综合利用率和综合回收率与全国平均水平持平，其他矿产均低于全国30%左右的平均水平。矿山综合开发整体能力低，开展综合利用的矿山仅占可综合利用矿山的25%，资源浪费严重，矿山生态环境恶化。虽然近几年加大了对矿山企业的治理力度，但是采富弃贫、采厚弃薄、采主弃副、乱采滥挖现象仍未得到根本消除，“三率”（即开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率）低——能源利用效率为33%，矿产资源总回收率为30%，分别比国外先进水平低10 个和20个百分点，对共生伴生矿进行综合回收的仅30%，综合回收率不到20%。而矿产品深加工能力及水平，与国外相比仍有一定差距，绝大多数矿产品的深加工则仍处于探索和起步阶段，矿产品附加值低，产品以原矿和初级产品为主。

3.矿业企业整体素质低

湖南省矿山企业呈现出多而小的特征，全省现有矿山企业6 797 个，其中大型矿山企业仅8 个，中型46 个，小型1 026 个，不具规模的小小矿却有5 717个，小型矿山占矿山总数的99%以上。这些小型企业投入少，只具备简单的生产设备，技术水平低，仍旧沿用落后的采、选矿技术；只注重寻找资源条件好的矿，多采矿，忽视管理水平的提高，管理方式原始；从业人员素质较差，是低素质劳动力比较集中的领域；企业的生产方式粗放，以生产原矿和初级产品为主，深加工能力差，矿产品附加值低，经济效益不高。导致矿业企业整体素质低的一个重要原因是由于开采矿产资源能比较快地出经济效益，资源税（除海洋资源税）又归地方所有，政府主要负责人为在任期内做出政绩和增加财政收入，会在明知资源有限的情况下，在同一个矿体上硬性让多个企业开采，导致矿山企业遍地开花。同时采矿是矿区农民快速致富的主要途径和村级经济的主要来源，因此导致许多无证经营的家庭作坊式的矿业企业出现。这些小企业的存在和无序开采、乱挖滥采，使全省的矿产资源开发一片混乱。^[9]

4.地质勘查的有效投入严重不足

湖南之所以曾为“有色金属之乡”，除了资源禀赋外，也得益于湖南是地质勘探研究强省，地质勘探在中华人民共和国成立前就走在全国前列。现在湖南要找到露在地表的矿是不可能了，因为以前的地质工作非常充分。中华人民共和国成立后，桃林铅锌矿、黄沙坪铅锌矿、柿竹园特大钨锌锡铝矿、芙蓉锡矿等为数可观的一大批大型矿床被勘探发现。但同时，中国矿业部门是计划经济最彻底、最典型的领域，长期实行政府出资国有地勘单位找矿，国有矿山企业开矿。近二十年来地质勘查投入严重不足，即便是近些年地质市场日渐活跃，其有效投入仍显不足，导致可供进一步勘查和开发的矿产基地严重短缺，可供开发的资源严重不足，主要矿产资源储量消耗速度大于新增速度。与全国整体情况相同，地勘已成为矿产资源开发利用的瓶颈，政府、企业各负其责的良性勘查投资机制尚未形成。(www.xing528.com)

5.矿山地质环境治理恢复任务繁重

过分强调经济效益，是造成矿山环境问题严重的根本原因，现在的情况是大矿大开，小矿小开，无序开采的小矿山在全省随处可见。许多矿山在开发矿产资源的过程中，严重污染和破坏了生态环境。从相关统计来看，每年因为实施矿业活动而排弃了相当数量的废石、尾砂以及废渣等多种固体废物，超过了湖南省所排放的所有固体废物的七成。一部分小型矿山运用原始方法炼汞、炼金以及炼钒等，造成了周围环境中的氰化物及汞化物等出现了严重超标的现象，严重地破坏了附近的生态环境。除此之外，因为开矿而导致了严重的水土流失，诱发了其他形式的地质灾害，如泥石流、地面坍塌及滑坡等多种地质灾害，且出现了持续增加的态势。同时，生产矿山地质环境治理恢复主体责任也没落实到位，历史遗留矿山地质环境治理恢复问题长期累积。^[10]

（二）湖南省矿产资源开发管理问题的原因分析

1.矿产资源产权不明晰

矿产资源产权主要包括矿产资源的使用权、经营权、收益权等。产权不明不仅是湖南省矿产资源开发管理中存在的问题，也是我国矿产资源开发管理中存在的问题。尽管我国矿产资源归国家所有这一法律所有权是明确的，但国家是个抽象的集合，权利无法被具体界定到某个人。因而，要切实行使矿产资源的所有权，国家必须把这一所有权委托给中央政府，而中央政府不可能直接控制那么多的资源，所以又必须委托给中央政府各部门和地方政府去管理。但政府在行使所有权的同时，容易与其行政管理职能、经济调节职能相混淆，造成矿产资源所有权的模糊。由于委托代理关系没有建立在市场契约基础上，政府部门就容易按照自己的利益和意志去管理矿产资源，其结果是谁都不对国有矿产资源管理和经营所带来的不良后果承担责任。责任淡化与权力和利益的无限追求，造成有利时伸手，有责时推诿，没有人真正关心矿产资源开发管理中的资金风险和经济社会效益。

2.政府的道德风险和逆向选择

委托代理产生的一个重要问题是信息不对称而导致的道德风险和逆向选择。矿产资源从最初的委托人（全体人民）到最终代理人即经营者（国有矿山企业），经过了多级的委托代理。过长的委托代理链，不仅使人们对矿产资源的关心度随之下降，而且也导致了严重的信息不对称，为矿产资源的开发管理带来了严峻的挑战。一方面政府作为全体人民的代理人，存在道德风险。从委托代理关系的产生过程中可以看出，由于政府同时具有所有者与经济管理者的双重角色，这使得政府在管理上不仅有利润指标，而且还有宏观经济增长、国家和社会稳定等指标，这与矿山企业单一的追求利润最大化的目标函数存在冲突。在现有体制下，矿山企业本身往往丧失了经营决策的自主权，甚至内化为政府的一个附属机构以配合政府的宏观调控，为宏观经济的发展提供必要的矿产资源的保障，而不顾资源的浪费和利用效率的低下。另一方面政府作为国有矿山企业的委托人，也存在道德风险。在这种委托代理的过程中，政府本身并没有动力选择更好及更合适的代理人，因为代理人选择的好坏，与政府没有什么直接的责任和利益关系，即使代理人管理不善造成了经济损失，政府也无须承担更多的责任，况且一般情况下，政府的选择标准是听从组织的安排、能理解领导的意图等，经营管理的能力还是次要的。由此，代理人市场受到压制，官员的寻租和安排亲信等行为不可避免。

3.矿产资源开发制度建设不完善

湖南省国土资源系统已初步建立了以国家所有、分级分类管理为基础的矿产资源管理制度体系，具体包括矿业权出让管理、矿业权出让年度计划管理、矿业权年度检查、矿产督查、矿产资源储量动态检测、矿业开发“六不准”、地质灾害防治、重大案件快速处置等制度。全省各市州、县市区结合工作实际，也创造性地制定了一些管理制度：新化县制定了《守界开采保证金管理办法》，向矿山企业收取一定数额的守界开采保证金以强化矿山企业责任；衡阳市制定了《超深越界开采责任追究办法》，对越界开采责任追究的范围、程序、方式作出了明确规定。^[11]这些制度对明确管理部门和矿业权人责任，规范矿业开采行为起到了积极作用。但随着形势发展，许多制度已不能适应矿产资源管理工作的要求，主要表现在为：第一，部分制度的可操作性不强。随着改革开放的不断深入，矿产资源勘查开采领域出现了许多新情况、新问题，在矿业权准入、矿业权协议出让、矿业权市场管理、矿产资源违法责任追究、鼓励境外勘查开采、中介机构监管等方面未制定相应的管理制度，已制定的一些矿产资源管理制度不够具体，不够细化，不便操作。第二，随着矿产资源管理体制和管理方式的转变，以及矿产资源法律法规的修改，有些原来建立的制度已明显滞后于形势发展。如以“三率”考核为主要内容的《矿产资源监督管理办法》已明显不适应当前监督管理工作的需要。第三，矿业权市场功能没有得到充分发挥。目前，全省矿业权市场体系已具雏形，实行了探矿权、采矿权的有偿取得制度（国家投资项目和有其他规定的除外）。制定了矿权交易管理办法，建立了矿权交易服务机构，加强了矿产资源评估师、拍卖师队伍建设，规范了中介组织行为，建立和完善了两权有形市场。但一方面由于历史的原因，湖南省通过招、拍、挂取得矿权的比例较低，2001 年以前的8 000 多个矿业权，都是通过行政审批的方式取得。2001—2002 年新设立的906 个矿业权中，通过招标、拍卖取得的只有43 宗，仅占5.3%。另一方面，湖南省矿业权市场建设和矿业权设置规划相对滞后、资源管理相对薄弱，可进入矿业权市场的矿产地和矿产资源不多，市场信息不畅，咨询、信息服务体系不健全。无法像经营资产那样经营矿产资源，巨大的资源性资产价值难以得到充分体现。同时，矿业权有形市场建设中配套的制度和办法及监督机制不完善，暗箱操作等行为对市场秩序影响较大。