打造法治政府　助力商丘高质量发展

【摘要】法治是最好的营商环境。商丘高质量发展需要法治政府提供长久稳定可预期的制度保障。在当前法治政府建设中，从精简审批、科学依法决策、政务公开、配套立法等方面已经取得一定成效，但是还存在法治意识淡薄、依法行政工作不到位、执法不够规范、部分领域矛盾突出等问题。解决这些问题，需要从树立法治理念入手，加强规范制度建设保障，扩大社会参与途径，创新法治教育方式，用法治方式化解发生在群众身边的突出矛盾，用法治思维处理高质量发展中遇到的突出问题。

党的十八大确立了2020年法治政府基本建成的目标，中央全面依法治国委员会第二次会议中习近平总书记指出改革开放越深入越要强调法治，法治是最好的营商环境。要把工作重点放在完善制度环境上，健全法规制度、标准体系，加强社会信用体系建设，加强普法工作。只有不断提升运用法治方式和法治思维解决问题的能力水平，才能充分发挥法治对经济工作的推动和保障作用，激活发展的活力、创新力和竞争力，用法治政府高质量保障和促进经济发展高质量。

一、商丘市法治政府建设的成效

（一）大量精简行政审批事项特别是投资项目所涉及的审批

对于审批流程大幅度优化，能够并联审批的不再逐一审批、能够及时办理的即时办理、有法定期限的尽可能缩短，让群众和企业办理审批时能够用最便捷的方式、最少的时间走完流程，最大程度提供便利，同时确保各个审批环节在实际办理过程中“不增、不拖”。

（二）建立权力清单和责任清单动态调整机制

根据清单所依据的法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等，即时调整清单内容，对部门行使行政职权事项，以及提供公共服务事项和行政审批中介服务事项保持动态调整，同时依托网络即时向大众公开，在指导规范办事流程的同时接受社会监督。

（三）健全机制，推进科学民主依法决策

为了加强科学决策、民主决策和依法决策，市政府出台《商丘市人民政府重大行政决策程序规定》，对政府重大行政决策范围、决策提出、决策主体与程序、决策执行与修正、监督检查与责任追究等事项作出明确规定，从制度上确保了重大行政决策的科学化、民主化、制度化。规范和加强市政府法律顾问工作，出台《商丘市人民政府法律顾问工作规则》，聘请法律专家作为市政府法律顾问。在市政府统一部署下，全市政府法律顾问工作不断推进，目前，各县（区）政府均已全部聘请了法律顾问，大部分市直单位聘请了法律顾问。

（四）依托互联网+，促进政务公开、加大服务力度

实现行政服务大厅和网上办理事务大厅相结合，把与群众密切相关的、企业经常办理的许可类业务和公共服务等全部纳入网上办事大厅。主动对接各大平台，给市民提供便利服务，完善行政服务类相关APP，让行政服务跟随在群众身边，随时随地就可以办理相关事务。坚持民意畅通、政民互动。不断完善政府官方网站“网络问政”栏目，通过市长信箱、在线访谈、意见征集网上调查、回应关切等分栏，实现政务与民生持续畅通地互动。

（五）加强监督，不断完善政府自身建设

围绕全市中心工作，及时完成监察转隶工作，部署落实《中华人民共和国监察法》，坚持把权力关进制度的笼子，让权力运行在监督之下。自觉接受人大代表和政协委员监督，更加习惯于在监督环境下履职，认真听取人大代表、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体对于政府法治建设的意见和建议，做好承办人大代表建议和政协委员提案工作。

（六）配套完善地方立法，服务经济社会发展大局

在充分立法调研、广泛征求意见、严格程序审查基础上，做好《商丘古城保护条例》《商丘市城市市容和环境卫生管理条例》《商丘市市区饮用水水源保护条例》等地方性法规的颁布实施。

二、法治政府建设中遇到的问题

（一）法治意识淡薄

法治意识淡薄，对法治认识不足、理解不深是法治政府建设中存在的首要问题。部分领导干部疏于学习，对法治没有基本的认识，仍然不清楚从“法制”到“法治”变化的含义，甚至部分宣传标语中表达错误。部分领导干部没有意识到法治政府建设的紧迫性，法治意识较为薄弱，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的观念仍然没有很好树立起来。部分领导干部没有领会“法无规定不可为”这一条行政权力行使的原则，仍然处于办事只看上级要求，没有依法依规意识，而机关单位没有全面建立法治学习培训相关制度或者虽然建立却流于表面的情况比较普遍。

（二）依法行政的意识和水平尚有不足

处在执法一线的部分工作人员依法行政的意识和水平不足，特别是乡镇、办事处作为最基层执法者面临繁重的监管任务，而执法人员法律知识的学习把握和依法行政的意识与水平面临巨大考验，和法治政府建设的要求还有较大差距；政府下属局委依法行政能力和水平参差不齐，随意执法、选择性执法、恐吓执法、以罚代管、滥用行政强制措施等现象在部分执法队伍中仍然存在。依法行政的基本能力和素质有待提高，部分领导和执法人员管理意识过重，对执法行为是为了维护社会的稳定有序和创造更好的服务环境认识不足；对普法工作没有从思想上重视起来，没有真正落实“谁执法谁普法”的责任；对于依法依规展开工作在思想上没有更深的认识，缺乏法律学习的主动性和自觉性，依法行政的能力与日新月异的社会发展和商丘高质量发展的要求存在差距，不足以满足未来高速跨越式高质量发展的需要，更难以满足基本建成法治政府的迫切要求。法治队伍数量和质量都存在缺口，部分单位法律专业人才缺乏，从事法制工作的人员知识结构和法律素养难以满足依法行政需求，执法队伍人力不足，部分单位聘用没有执法资质的人员执法的现象在一定程度上存在。

（三）规范依法行政的制度建设尚有不足

一是综合执法相关制度建设滞后，相对集中的行政处罚权仍然没有理顺。二是部分部门对依法行政制度建设的重视不够，有的以计划代替制度，有的对本部门依法行政工作年初部署、年底验收缺乏系统性，日常的跟进监管督促也没有制度化。部分地方和部门对于法治政府建设和依法行政工作只有计划、通知、方案，层层转发确没有贯彻落实，形式主义、官僚主义倾向仍然较为严重。三是对合法性审查工作认识不到位，对规范性文件的合法性审查不力，影响依法行政的质量。四是对执法依据从制度上认识不足，对于立法法关于法律位阶的规定认识不足，对于法律、行政法规、部门规章和地方性法规等权力界限认识不清。

（四）执法界限划分不清晰，乱执法现象时有发生

有的部门之间工作互相推诿扯皮，有的部门则大包大揽，超过权限使用执法权。有的部门在局部利益驱使下，采取选择式执法。还有的部门因为人员和经费不足等原因，搞变相委托式执法，把本来属于自己监管和检查的事委托给没有执法权的单位或组织，甚至聘一些临时工来执法，导致在执法过程中不符合法定程序要求。

（五）房地产领域矛盾纠纷突出

伴随着城市化进程的脚步不断加快和房地产市场的飞速发展，房地产相关领域矛盾纠纷增多，群众相关诉求不断增多，出现较多的延期交房、违规售房、烂尾楼盘、霸王条款、强制交房、产权办理、地下空间权属、物业管理等问题成为引发群众不满的因素。

三、商丘法治政府建设存在问题的原因

（一）传统“人治”思维浓厚，法治理念没有真正树立

在中国漫长的封建统治时期，“人治”思维在传统观念中处于主导地位，制约着人们的思维方式和处事准则。“人治”思维所带来的“官本位”和“权力本位”观念浓厚，依法依规的办事准则，全民守法的法治理念没有深入人心，“权利本位”还不能得到贯彻。尽管党和国家一直大力倡导建设法治政府，走中国特色法治道路，但一些领导干部和政府工作人员中仍然固守法律工具主义，认为法律仅仅是自己手中的统治工具，履职过程中如果依法办事则条条框框太多，容易被束缚，以言代法、以权压法等现象始终存在；亦或把法律当摆设，知法犯法、徇私枉法，习惯于“人治”思维，依法行政观念淡薄，特权思想严重，为人民服务的意识淡薄，没有大局观，只关注局部利益，认为“权大于法”、“情大于法”，缺乏对法律应有的敬畏和信仰，对法治政府建设的认识不足。部分领导干部在处理矛盾纠纷时凭主观做判断、靠经验得结论，或者只去揣摩上级意图而不是分析是否合法依规，这就导致有时即便解决了当时的问题但是后患仍然存在，问题解决没有除根。此外，还有许多具体办事人员法律知识欠缺、依法行政观念差、没有服务意识，从自身利益出发办事，给社会造成不好影响。由于法治意识淡薄，当前民众受传统思维影响，当他们遇到问题或者需要解决纠纷时，不愿意或不知道寻求法律途径，再加上缺乏及时引导，小事往往变成大事，本来通过法律手段可以解决的问题，却还要经过多个机关数次处理，最终还是要回到法律方式解决，浪费政府大量人力、物力和精力。正是这种传统的“人治”思维，给建设法治政府带来了诸多问题和矛盾，是给建成法治政府带来障碍的首要原因。

（二）法治政府建设缺乏制度保障

制度的优势在于根本性、全局性、长期的稳定性，对建设法治政府、推进依法行政能够起到保障和规范作用。当前主要缺乏的制度保障有四：

一是行政程序制度不完善。某些常见行政行为缺乏系统的程序规范，如行政规划、行政征收，一些柔性行政行为如行政指导、行政服务等缺乏相应的引导性规范。

二是执法管理制度不健全。对于执法人员和辅助人员管理制度欠缺，对行政执法全过程监督制度不够完善，行政执法人员责任追究制度不够严格。

三是社会治理制度不健全。社会治理缺乏主动性，不能防患于未然，有关社会公共服务的制度和社会纠纷防范处理的制度仍然不足，导致在社会治理中处理滞后，不能从源头上解决问题，不能在未发状态发现并解决问题，把问题消除在萌芽时期。

四是地方立法制度有待进一步完善。立法的公众参与制度还有不足，规范性文件的出台审核不够全面，对于立法和规范性文件出台后的合法性审查制度需要加强。

（三）法治教育缺乏

第一，群众对于法律学习热情不高，自觉性不够，同时缺少学习渠道。商丘经济社会发展水平相对不高，部分群众本身就存在受教育水平较低，教育背景较差的情况，法治素养的培育和法律知识的学习本身要求又比较高，导致群众学习主动性不强。自身知识和素养的缺乏带来法律意识淡薄，对自己行为没有合法与否的判断，看待事物和问题简单化，更不懂得如何通过法律途径维护自己的权益、表达自己的诉求，出现问题不愿意运用法律手段。

第二，对领导干部和执法人员法治培训教育力度不够。虽然法治思维和法治方式的教育培训是必修课，但在实践中法治教育缺乏系统性，较为零散的培训达不到培养法治思维的目的；而法治培训缺乏对培训效果的评价机制，最后变成“学与不学一个样”；法治教育的不完善导致公职人员无法发挥引领作用，群众不愿或不会寻求法律来解决矛盾纠纷，从而影响了法治政府建设。

（四）社会参与度还不够高

社会民众行使其权利的重要途径是政治参与。近几年的法治政府建设，积极加大了民众政治参与的力度，及时获取了民众的诉求意见，促进了政府行政的顺利开展，但是，仍然一定程度上存在一些决策民众的政治参与比较低，同时民众参与的行政领域也受到一定的局限性，这就造成了法治政府建设缺乏一定的社会监督，造成决策缺乏一定的信服力。(www.xing528.com)

四、进一步提高法治政府建设水平

（一）树立法治意识和服务理念

1.树立法治意识。

法治意识的树立是建设法治政府的前提和基础。首先，加强各级领导干部和公职人员的法治理念，形成引领效应。各级领导干部和工作人员从思想认识上了解法治的科学内涵，认识法治政府建设的重要意义，是法治政府建设总体目标要求，也是今后法治政府建设的一项重要任务。通过个人学习、集体培训，掌握职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信这六个方面的基本内容和根本要求，让各级领导干部和工作人员消除人治观念和特权思想，摒弃把法律作为工具的陈旧做法，树立法治理念，弘扬法治精神，提高自己的法治素养。要把培育法治意识贯穿工作的始终，做到真正从内心信仰法治、崇尚法治、遵纪守法。树立人民至上、公平正义、勤政为民、权利本位，认识到权力要在监督下运转，在工作中以法律为准绳，以是否合法依规作为展开工作的标准。其次，加大全市法治宣传，让法治精神落入千家万户，让社会主义核心价值观的“自由、平等、公正、法治”理念深入人心，引导全市人民解决问题的时候主动寻求法律途径。树立办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的观念。要培养法治能力，学习和掌握法律知识，提高运用法律实施行政管理活动的能力。

2.树立服务理念。

法治政府就是服务型政府，好的法治环境就是好的营商环境。第一，要牢固树立建设人民满意政府的思想理念，贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，从权力本位向权利本位转变。第二，好的营商环境需要法治保障。在法治环境下，才能形成公平竞争、诚实守信的营商环境，从而降低交易成本、牢固信用关系，保障各种营商活动顺利进行。法治对权力的约束，是保证市场经济环境稳定、蓬勃发展的必然需求。

（二）健全法治政府制度体系

构建系统完备、科学规范、运行有效的法治政府制度体系，是建设法治政府的前提和基础。针对法治政府建设中存在的社会参与不足、规范性文件制定和合法性审查不力等问题，着重完善以下三个方面的制度建设：

1.建立更广泛的参与立法制度。

第一，公众参与。明确公众参与立法的程序环节，规范公众参与立法立项、起草、审查全过程的具体方式、步骤和要求。第二，明确人大代表、政协委员、专家学者参与立法的范围和权利、义务。第三，出台反馈机制，防止公众参与立法变成“搞形式”、“走过场”，对于公众参与立法的意见采纳情况进行监督。第四，对于出台的地方性法规和政府规章，要及时听取公众对于实施效果的建议。第五，加大公众参与立法的宣传力度，运用好网络平台，方便公众参与，建立公众参与立法的激励机制，提高公民的参与意识和积极性。

2.完善规范性文件制定和合法性审查。

制定规范性文件时要严把是否合法的关口，确保规范性文件不越权，从源头上把控法治政府权力运行。对于现有规范性文件，依据法律法规进行集中清理，超出规范性文件调整权力范围的要及时修改或废止。按照规范性文件制定、审查和备案制度规定要求，严格规范各级政府及其部门的规范性文件制定工作，大力加强政府相关部门对规范性文件的合法性审查和备案，切实保障依法行政各项制度的真正落实。

（三）坚持严格规范公正文明执法

依法行政是社会主义法治体系的重要环节，作为权力和群众打交道最直接的途径，执法能否做到严格规范公正文明，对人民的满意度影响最大。执法既发挥着法治的引领作用，又发挥着人民对政府的情感导向作用。

第一，完善行政执法程序制度化。制定一般行政执法行为的流程，细化执法程序，让行政执法规范有序进行。

第二，深化执法体制改革，进一步整合执法机构和执法队伍，明确执法的依据和权限，理顺综合执法体制、规范职能职责。

第三，严格执法人员依法行政制度，对于行政执法人员和行政执法辅助人员要求严格按照法定权限依法执法，建立执法人员和辅助人员的资格管理、行为规范、培训考核和责任追究制度。

第四，完善行政执法监督制度，严格审查执法人员履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等行为的合法性。确保权力有限行使、规范行使。对于执法过程中发生的各种不严格、不规范、不公正、不文明的执法行为及时予以纠正，严格处理程序违法、暴力执法和以权谋私等违法乱纪行为，提高人民群众对行政执法的满意度。

（四）深化“放管服”改革，持续优化营商环境

第一，简政放权，激活经济发展活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。进一步转变思想观念，尊重市场规律，认识到简政放权并不是弱化政府职能减轻政府责任，而是实现管理方式的转变，把政府角色从管理者转变为服务者。要切实下决心出实招优化发展环境，在法律和政策允许的范围内最大程度发挥市场活力。

第二，加大监管力度，确保市场公平正义竞争有序。简政放权不是放任不管，对于违反市场公平，以违法经营来赚取利益的行为要该管就管。更加注重事中和事后监督。对违法经营的打击就是对合法经营的鼓励，对于打着市场名义弄虚作假损害市场竞争和人民利益的要坚决及时处理。打击一批违法的、淘汰一批落后的，本身就是对合法市场主体和行为的鼓励。

第三，提升服务，深入落实权力简化要求。深化“放管服”，政府不能做“甩手掌柜”，要创新服务方式方法，建设人民满意的服务型政府。充分利用互联网+、大数据+、手机客户端、微信公众号等受众较多的科技手段提高办事效率，疏通各个部门的“毛细血管”，化繁为简，实现数据共享，使数据动起来，让干部职工减负担，使人民群众少跑路，真正打通最后一公里。

（五）多措并举，化解房地产领域矛盾纠纷

一是对现有房地产已发现的问题，制定有针对性的处置措施，分类精准施策，一事一议、特事特办。通过政府调度、部门参与、司法支持等解决项目进度和群众困难问题。

二是出台针对房地产领域的制度，全方位监督房地产开发进程，从源头做好治理，对于违规拿地、违规预售等问题做好预防；加强动态管理制度建设，对于价格欺诈、虚假宣传、捂盘惜售等销售中的行为进行规范，对于目前法律上存在争议的地下空间建筑权属问题加大处理和调研力度，有违法出售的依法处理，权限模糊有争议的，摸清情况后形成建议报告，为国家或河南省尽快出台相关立法提供参考。

三是出台制度落实《河南省物业管理条例》，指导符合条件的小区依法依规尽快召开业主大会，成立业主委员会，实现居民自治。

（六）创新法治培训教育机制，提高培训教育的质量和效果

创新法治培训教育机制，是提高商丘各级政府领导干部和工作人员的法治意识，帮助他们树立法治政府、法治社会意识，加快推进法治政府建设的一项重要举措。

一是完善政府领导干部带头学法机制。要突出抓好领导干部这个“关键少数”，把发动领导干部带头学法作为加强法治培训教育的首要任务，加强领导干部集体法治学习，充分发挥领导干部在法治学习宣传中的模范带头作用。同时，领导干部向政府工作人员以及公民进行法治宣传教育，带头讲法治课程，激发他们学习法律知识的热情，提高广大政府工作人员和人民群众的法治意识。

二是创新政府工作人员法治培训教育机制。针对政府不同部门、不同单位的不同职能、不同岗位、不同层次的业务工作以及工作人员的特点和需求，建立多元化的政府工作人员法治培训教育机制，明确法治培训教育的不同内容和不同方式，实施按需施教、因材施教、精准普法，最大限度地满足政府工作人员法治培训教育的不同需求。

三是完善法治培训教育监督激励机制。要建立健全长效监督机制，对政府领导干部和工作人员接受法治培训教育情况进行全面的检查监督和考试考核，并根据考试考核结果进行奖励或惩罚，从而切实提高法治培训教育的质量和效果。

（七）加强党对法治政府建设的全面领导

建设法治政府必须把党的全面领导贯彻始终。坚持党总揽全局、协调各方的作用，尤其对于重大原则性问题，必须充分体现党的领导。

第一，党委党组要重视法治政府建设。党委应当把法治政府建设放在工作的重要位置，加强组织领导，对于法治政府建设的长期规划、年度计划、落实情况、工作难点等要认真研究、审查和部署，统筹协调各方力量共同发力。党组要对本单位本部门落实法治政府建设部署进行督导，确保法治政府建设在单位落地生根，确保在法治轨道上开展工作。

第二，各级党组织要自觉厉行法治，要把领导法治政府建设和自身在宪法法律范围内活动统一起来。党员干部要带头树立法治信仰和法治理念，提升运用法治思维和法治方式解决问题的能力，把是否符合法律规定和法治精神作为考察自己行为的标准，把依法履职变成自觉理性行动。

第三，要把法治政府建设成效作为衡量各级党员领导干部工作实绩的重要内容，注重选拔能够在工作中依法办事的干部，坚持重视法治素养、法治能力的选人用人导向。

第四，加强对权力运行的监督和制约。党委巡视巡察工作要关注法治政府建设的落实情况，依照依法治国的要求全面考察被巡视巡察单位。纪委要加强对权力运行中的监督，以零容忍的态度反对工作中的腐败现象和失职渎职行为，对于各种不作为、乱作为现象坚决处理。把“讲政治、勇担当、马上就办、一抓到底”落到实处。

（主持：张晓辉　执笔：张晓辉　成员：王煜寒　金　迪）