民间资本进入金融业：挑战与回应

无论是民营银行、村镇银行、小额贷款公司、民间融资管理公司等采取公司组织形式，还是农村资金互助社、农民专业合作社信用互助和农民资金合作社采取合作社的组织形式，都是属于商事主体的范畴，与农户、小微企业等之间发生的交易行为也受到商事行为法的调整。从这一层面而言，民间资本进入金融业的组织形态按照现行《公司法》和《农民专业合作社法》进行调整，并没有产生新的组织形态。在一般意义上，我国现行商事组织法虽能够调整金融机构的一般组织形式，但基于跨期信用本质的金融交易产生的私法规范问题是值得考察和研究的⁽⁴⁰⁾。值得注意的是，民间资本进入金融服务业承担的政策目标是为低收入群体提供便利化的基本金融服务，不仅在组织形态，而且在交易行为上都有特定的要求，与市场化、国际化导向的商业银行存在很大的不同。这就需要对其组织特征和行为方式进行具体的研究。

民间资本进入金融业首先对金融机构的性质和组织形态产生挑战。在一般意义上，现行立法和监管政策确定的金融机构是指从中央金融监管部门获得金融许可证的商事组织。但在地方政府行使金融监管权限的情况下，小额贷款公司等微型金融机构不能也无必要取得金融许可证。在这种情况下，传统意义上的金融机构这一概念已经无法涵盖所有类型的提供金融服务的商事组织。因此，金融商事组织这一概念更能在内涵和外延上对民间资本进入金融业的组织形态进行抽象概括。

现行监管政策确定的金融机构必须是从中央金融监管部门核发取得的金融许可证。地方政府审批成立的小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资管理机构等无法取得金融许可证，因为这些金融机构的市场准入审批权已经从中央金融监管部门转移至省级政府。金融许可证具有一定的市场价值，体现了特许权价值⁽⁴¹⁾。从这一方面来看，小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资管理公司等并没有平等地获取与商业银行金融特许权价值的机会。更为重要的是，这会导致金融机构获得政府部门提供的扶持政策，而小额贷款公司等无法享受。另外，低收入群体从小额贷款公司等获得金融服务时，如何作为金融消费者获得有效保护至关重要。本节主要以小额贷款公司为例进行具体分析，但其结论仍然适用于融资性担保公司、民间融资管理机构、新型合作金融组织等微型金融机构。

小额贷款公司虽然属于非金融机构，但在个别监管规则上，中央主管部门却是以金融机构来对待的。中国人民银行已经建立了小额贷款公司金融统计制度，将小额贷款公司纳入金融统计之内。另外，在财务规范方面，也是将小额贷款公司作为金融企业看待的。财政部发布了《金融企业呆账核销管理办法（2013年修订版）》（财金〔2013〕146号），其中适用的主体之一就是小额贷款公司。另外，中国银行业协会发布的《中国银行业金融机构社会责任指引》中明确界定小额贷款公司为银行业金融机构。

而在省级政府层面，安徽、广东、广西、海南、黑龙江、湖北、湖南、浙江、山东、内蒙古等地省级监管政策已经明确规定小额贷款公司属于“新型金融组织”。其他省市区的监管政策即使没有做出明确的规定，但也大多以金融企业来对待。

省级政府对其享有的地方金融监管权限是极其重视的，因而其审核批准的小额贷款公司当然地属于“金融机构”，一方面对其实施监管，另一方面为其发展提供扶持政策。出现这种监管和扶持并存的政策取向的原因在于，地方政府已经认识到了小额贷款公司在解决小微企业和农户融资难融资贵的重要性，以此发展本地域的金融产业，进而推动本地区GDP和财政收入的增长。因此，对小额贷款公司归属金融机构的政策不仅体现在专门的监管政策上，而且体现在地方金融产业发展规划中。

小额贷款公司税收政策与监管政策失调集中表现为，地方政府在承担金融监管责任时享有一定程度上的裁量权，会对小额贷款公司的金融行业属性做出界定，从而便利地适用或者提供相应的税收优惠政策。但是，地方政府的行为在国家财税政策上并没有得到明确的规定，因而产生税收政策争议。这些税收政策争议主要出现在企业所得税、增值税和印花税等领域。

其一，企业所得税政策中的争议。小额贷款公司主要为农户和小微企业提供信贷资金业务，但组织形态属于公司，应当依法缴纳企业所得税，但在适用税率和减免扣除上出现了不同的做法。实践中存在的争议主要体现在以下三个方面：

首先，小额贷款公司是否适用减半征收优惠政策？为了促进农村信用社改制，国家财税部门在2003年发布了农村信用社企业所得税优惠政策。与农村信用社服务“三农”的制度功能相同，小额贷款公司也是定位于在县域范围内为农户和小微企业提供信贷服务。因此，部分地方政府采取了和农村信用社相同的企业所得税优惠政策。《江苏省人民政府办公厅关于推进农村小额贷款公司又好又快发展的意见》（苏政办发〔2009〕132号）对小额贷款公司的企业所得税暂按12.5%执行。企业所得税减半征收政策的依据是参照农村信用社改革试点期间的税收政策执行，这在江苏省农村小额贷款组织试点工作领导小组办公室发布的《关于进一步明确小额贷款公司税收政策的通知》（苏金融办发〔2009〕52号）中得到了明确的规定。但是，农村小额贷款公司享受企业所得税减半征收的条件是严格的，必须体现为三农服务，即符合“三个不低于70%”的信贷投向要求：小额贷款余额之和占全部贷款余额的比重不低于70%，“三农”贷款余额之和占全部贷款余额的比重不低于70%，贷款期限在3个月以上的经营性贷款余额之和占全部贷款余额的比重不低于70%。

其次，小额贷款公司是否适用中央和地方共享税中地方分享部分的减免政策？由于企业所得税为中央和地方共享税，部分省级政府对企业所得税中地方政府留成的部分给予减免。广西壮族自治区人民政府《关于促进小额贷款公司发展的意见》（桂政发〔2012〕58号）要求，自2012年起，5年内免征企业所得税地方分享部分。作为广西小额贷款公司的监管机构，广西壮族自治区金融办发布了《关于贯彻落实小额贷款公司发展意见税收减免政策有关问题的通知》（桂金办函〔2013〕252号），并通过请示自治区政府同意，广西壮族自治区地方税务局专门于2013年4月28日发布《关于小额贷款公司享受企业所得税优惠政策问题的公告》（2013年第3号），对小额贷款公司适用企业所得税优惠政策的执行对象和执行期限作出明确的规定。

最后，小额贷款公司是否适用贷款损失准备金税前扣除政策？按照《国家税务总局关于金融企业贷款利息收入确认问题的公告》（国家税务总局公告〔2010〕第23号）、《国家税务总局关于延长金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策执行期限的通知》（财税〔2011〕104号）、《财政部、国家税务总局关于金融企业贷款损失资金准备金企业所得税税前扣除政策有关问题的通知》（财税〔2012〕5号）三个文件规定，金融机构提取贷款损失准备金在企业所得税前扣除；逾期贷款利息以实际收到利息确认收入，逾期90天仍未收回，准予抵扣当期应纳税额。根据中央金融政策的规定，小额贷款公司不是金融机构，因而无法享受贷款损失准备金税前扣除的优惠政策⁽⁴²⁾。但是，《贵州省人民政府办公厅关于进一步促进全省小额贷款公司又好又快发展的意见》（黔府办发〔2012〕47号）明确规定，小额贷款公司税收政策参照农村金融机构执行。贵州省地税局并于2013年发布正式文件，确定小额贷款公司按规定提取的贷款损失准备金可以税前扣除，统一和规范小贷公司提取贷款准备金的税前扣除标准。《深圳市地方税务局关于支持小微企业健康发展的若干措施》（深地税发〔2013〕261号）也支持小额贷款公司享受金融业税收政策，允许小额贷款公司计提的贷款损失准备金在所得税前列支。

其二，增值税政策中的争议。在“营改增”之前，营业税中金融保险业税目是针对贷款等金融业务的。按照《国家税务总局关于印发营业税问题解答（之一）的通知》（国税函发〔1995〕156号）规定，《营业税税目注释》规定的“贷款”是指将资金贷与他人使用的行为。小额贷款公司向农户和小微企业提供信贷资金并收取利息，发生贷款行为，应当按照“金融保险业”税目缴纳营业税。征收营业税的关键之处在于发生的提供信贷资金的行为是否属于“金融保险业”税目的应税范围，与该企业是不是金融机构没有直接关联。问题在于，小额贷款公司是否可以适用优惠税率？一是农村金融机构的金融保险业收入减按3%的税率征收营业税。二是对农村金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税。享受这两项税收优惠的对象仅限于农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的公司、法人机构所在地在县级及县级以下的农村合作银行和农村商业银行。小额贷款公司被排除在适用优惠政策的范围之外。

但是，由于营业税属于地方税，部分地方政府也参照农村金融机构的做法，对小额贷款公司适用3%的优惠税率。江苏省政府早在2009年就暂按3%征收营业税，为农村小额贷款公司给予一定的优惠政策支持。贵州省政府金融办、贵州省地税局联合下发《关于小额贷款公司有关税收优惠政策问题的通知》，对取得的金融保险业营业收入，在2015年12月31日前，可减按3%的税率缴纳营业税。《福建省人民政府办公厅关于进一步促进小额贷款公司发展的意见》（闽政办〔2011〕154号）也是参照农村金融机构，自2009年1月1日至2013年12月31日，对小额贷款公司农户小额贷款的利息收入免征营业税。

在“营改增”之后直至2017年6月，财政部和税务总局联合下发《关于小额贷款公司有关税收政策的通知》（财税〔2017〕48号）才给予解决。在所得税方面，小额贷款公司取得的农户小额贷款利息收入，在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额，另外小额贷款公司按年末贷款余额的1%计提的贷款损失准备金准予在企业所得税税前扣除。在营改增之后，小额贷款公司取得的农户小额贷款利息收入，免征增值税⁽⁴³⁾。

其三，印花税政策中的争议。印花税税目中，借款合同的范围是银行及其他金融组织和借款人之间（不包括银行业同业拆借）所签订的借款合同。如果省级政府把小额贷款公司作为金融机构来对待，适用金融机构享受的企业所得税和营业税优惠政策，那么，小额贷款公司应当缴纳印花税。

但问题在于，小额贷款公司是否可以享受免征的特殊对待？为了鼓励金融机构对小型微型企业提供金融支持，明确了金融机构与小型微型企业签订的借款合同免征印花税，但没有对小额贷款公司是否适用做出明确的规定。由于不同省级政府监管政策对小额贷款公司的身份界定不一致，导致借款合同印花税政策在实践中出现很大的差异，有的征，有的未征，有的前期征后期未征。

小额贷款公司是民间资本进入微型金融业的重要组织形态，同时也是为农户和小微企业提供便利化、普惠性金融服务的组织。由于中央政府和省级政府监管政策对小额贷款公司的机构性质界定并不完全一致，这可能会导致金融消费者保护的缺失。

中央金融监管政策没有对小额贷款公司消费者保护问题做出具体的规定。《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号）要求建立中央和地方政府金融消费者权益保护协调机制，但提出的“完善监督管理机制”主要是对中央金融监管部门而言的，没有明确地把省级政府审批成立的微型金融机构的消费者纳入保护的范畴。而《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）要求有关部门督促指导地方政府保护“金融消费者”的合法权益，但并没有明确地把小额贷款公司的消费者作为特定的“金融消费者”。从实践来看，地方政府普遍没有建立消费者保护制度⁽⁴⁴⁾，小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织等省级政府监管政策也没有使用消费者这一概念。但是，这一问题是无法回避的，山东省地方金融立法进行了初步的尝试⁽⁴⁵⁾。

《山东省地方金融条例》采用“地方金融组织”这一法律概念来界定小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织等机构性质，不仅把其服务的对象明确地界定为金融消费者，而且规定了金融消费者适当性制度，并把金融机构与地方金融组织的消费者置于同一保护水平⁽⁴⁶⁾。

地方政府监管政策普遍缺乏消费者保护内容，其根源在于中央政府发包任务的不完整性。一是中央监管政策把小额贷款公司等界定为“非金融机构”，这就导致地方金融立法及监管政策缺乏坚实的依据把小额贷款公司等界定为金融机构，进而建立金融消费者保护制度⁽⁴⁷⁾。二是中央政府在把金融监管权限下包给地方政府时，金融消费者保护并不在发包的监管任务之内，地方政府也缺乏建立相应制度的约束和激励。地方金融立法及监管政策是否建立以及如何建立消费者保护制度在很大程度上取决于省级立法部门及行政部门的自主选择。

另外，地方立法部门及地方政府对微型金融机构发展和监管的目标不一致也影响着金融消费者保护制度的建立。如果仅仅把微型金融机构看作金融产业组织，那么，金融消费者保护就会被忽视。这种认知偏差不仅存在于立法部门和政府之间，即使是在立法部门内部也是存在分歧的。山东省人大常委会提出的《山东省地方金融条例（草案）》确立了金融服务、金融发展、金融监管的立法文本框架。但山东省人大财经委员会在《关于〈山东省地方金融条例（草案）〉审议情况的报告》则建议把金融发展的章节调整在金融服务之前，主要原因是，发展是目的，服务是措施。

金融消费者保护制度的缺失是不利于微型金融机构发展的。建立金融消费者保护制度对小额贷款公司等是至关重要的，成为微型金融机构的监管基础。按照国际微型金融的监管经验，对非存款类的微型金融机构主要是实施非审慎监管。对于存款类金融机构，除了实施非审慎监管规则之外，还实施资本充足率、风险集中度控制、贷款损失准备金、流动性监管等审慎监管规则⁽⁴⁸⁾。由于不吸收公众存款，对小额贷款公司等不需要进行复杂、高成本的审慎监管，而是实施以报告制度与机构透明度、消费者保护、信用报告体系等为核心内容的非审慎监管规则⁽⁴⁹⁾。如果缺乏相应的消费者保护，对非存款类微型金融机构实施监管的基础就会丧失。更重要的是，小额贷款公司等制度安排的目标是为社会弱势群体提供普惠性金融服务，如果缺乏对其享有权益的充分保护，发展普惠金融的目标就有可能落空。

无论是从税收扶持政策还是从金融消费者监管保护政策的最新发展来看，民间资本金进入金融业时，金融机构的性质已经发生了重大变化，正在从以金融许可证为判别基准的金融机构逐步走向金融商事组织，越来越注重其提供的服务类型和承担的经济功能，市场准入审批权不再是唯一的判定基础。

民营银行、村镇银行、贷款公司、小额贷款公司、民间融资管理机构以及农村信用社和农村商业银行等在组织法上都属于公司，受《公司法》的调整。但是，作为普惠金融体系中的金融中介，这些金融商事组织存在一些特殊的问题。

（1）股东监管。无论是在民营银行还是小额贷款公司等监管政策中，对发起人及其控制股东都设定了特殊的义务和责任。这实际上是通过公法因素的影响，保持金融商事组织的稳健性。股东承担的特殊义务及责任在日常经营和风险处置时存在差异。

在金融商事组织日常经营时，股东承担着特殊的义务及责任，通过发挥其持有的管理经验和市场优势关注和扶持所投资企业的长期发展，并接受金融监管部门的监督。

银监会《关于民营银行监管的指导意见》（银监发〔2016〕57号）通过在公司章程或者协议载明的方式，要求股东接受金融监管部门的监管，向属地银监局报送信息，具体包括：①经审计的企业年度财务会计报告；②企业注册资本变更和分立合并事项；③百分之五（含）以上股权变更、实际控制方变更和引进战略投资者等情况；④关联方变更情况；重大诉讼、纠纷和重大风险隐患、重大经营变化事项；⑤银监会要求报送的其他信息。银监会及派出机构也可以根据审慎监管的要求采取相应的监管措施，要求股东、实际控制人对有关情况进行说明，或者提交有关的资料、文件等。

由此可见，我国现行监管规则要求股东承担的义务及责任主要是从控制股东行为规范化的角度来提出的，防止控制股东“掏空”民营银行。银监会《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》（银监发〔2017〕4号）明确提出：“推动完善银行业金融机构股东管理制度，加强控股股东行为约束和关联交易监管，严禁控股股东不当干预银行业金融机构正常经营管理。”值得注意的是，随着金融市场发展以及应金融风险管理的需要，金融机构股东管理也从民营银行扩展至整体金融机构范围。银监会于2017年4月发布的《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》（银监发〔2017〕7号）就已经把“完善股东管理”作为“补齐监管制度短板”的重要任务之一，加强股东准入监管、股东行为监管和股权管理成为在源头遏制金融风险的核心制度。

银监会《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》（银监发〔2014〕46号）要求村镇银行应加快构建与社区性银行性质相适应的股权结构，优先引进本地股东，稳步提升本地股东的持股比例，优先引进农业龙头企业、优质涉农企业和种养大户，发挥战略协同效应。

（2）机构投资者的积极主义。对于金融监管部门而言，也可以根据控制股东出现的异常情况，及时采取监管措施，防止控制股东自身的风险传染至民营银行。但是，如何推动控制股东支持民营银行长期发展也是一个亟待解决的问题。这一问题不仅在民营银行中存在，在其他金融商事组织中也是存在的，即如何促进控制股东从一个消极角色的投资者走向一个积极角色的投资者？在这一方面，英国公司法制中的机构投资者管家（institional stewardship）制度提供了经验借鉴。

英国资本市场中，上市公司股权结构出现了大股东和小股东的分离，机构投资者作为大股东与小股东之间的利益冲突在公司立法中得到了明确的禁止，但是，公司立法并未就机构投资者如何发挥在公司治理中的积极性作用给予明确的规定。英国自我监管组织早在2002年就关注到了机构投资者的角色问题，机构投资者委员会（ISC）于2002年发布了《机构投资者和代理人责任：基本原则陈述》，第一次对机构投资者在公司治理中的积极性角色提出了要求。2008年国际金融危机发生后，沃特报告（Walker Review Report）对金融机构中的治理结构问题进行分析，并提出了相应的对策建议。2010年，公司财务报告委员会（FRC）发布了第一版的《英国公司管家建议》，这是在2002年《机构投资者和代理人责任：基本原则陈述》基础上进行的完善。在之后的2012年，公司财务报告委员会（ISC）提出了修正版的《英国公司管家建议》。

《英国公司管家建议》旨在通过机构投资者承担的特定义务促进公司取得长期的成功。对于普通投资者而言，作为管家的机构投资者发挥的角色应当是多样的，不仅仅是在股东大会上行使投票权。机构投资者应当监督并积极参与公司战略、绩效、风险、资本结构以及诸如公司文化和高管薪酬等公司治理事务。机构投资者也应当积极介入公司决策，例如资产分配、投资回报、投资战略设计、买卖特殊证券等。换言之，机构投资者的角色发挥空间介于资产所有者和资产管理者之间。为此，《英国公司管家建议》提出了七大原则及相应的指引⁽⁵⁰⁾。

当然，英国公司管家制度在实践中的效果受到学者的质疑。伦敦大学学院Iris H-Y Chiu教授指出，对于机构投资者而言，对某一公司股票的投资仅仅是其投资组合的一部分，缺乏对其投资公司进行监督的经济动力⁽⁵¹⁾。但从法制移植的角度来看，中国引入公司管家制度有其现实基础。

现行市场准入监管政策对民营银行股东作出了特殊的规定，这就要求其介入民营银行的公司治理，其持有股份的转让受到严格的限制。在这种情况下，民营银行的长期发展与控制股东利益密切相关，控制股东承担管家义务也会促进所投公司的可持续发展，使机构投资者从理性的冷漠者转变为积极的监督者。

而在金融商事组织风险处置的情况下，控制股东承担的义务则是另外一种情况。银监会《关于民营银行监管的指导意见》（银监发〔2016〕57号）要求民营银行在章程或协议中载明“股东承担剩余风险的制度安排，推动股东为银行增信，落实股东在银行处置过程中的责任”。股东承担剩余风险的制度安排是允许民间资本发起设立民营银行的重要前提，其实质是对主要股东赋予有限责任之上的限制加重义务⁽⁵²⁾。这种控制股东的限制加重义务不仅在中国监管政策中有明确的规定，在美国、英国、日本等国家金融立法中也有明确的规定（见表2-1）。但应当注意的是，控制股东承担的限制加重义务不是对股东有限责任的否定，而是一种修正，有着严格限制的适用条件。

表2-1　金融机构控制股东限制加重义务规定一览表

从美国和日本的法律规定来看，控制股东的限制加重义务主要是发生在金融机构风险处置这一特定情形下的，这一义务规定在中国现行监管政策中也是存在的。银监会于2013年发布《商业银行公司治理指引》，确定了股东资本维持义务，第11条规定：“股东特别是主要股东应当支持商业银行董事会制定合理的资本规划，使商业银行资本持续满足监管要求。当商业银行资本不能满足监管要求时，应当制定资本补充计划使资本充足率在限期内达到监管要求，并提供增加核心资本等方式补充资本，主要股东不得阻碍其他股东对商业银行补充资本或者合格的新股东进入。”但在公司法和破产法层面并没有相关制度的规定。

（3）风险管理。金融商事组织不同于其他商事组织的本质区别在于，其提供的是金融产品及金融服务。但金融产品和金融服务在本质上是由一个或者一组合同构成的跨期选择。因而，金融风险成为金融产品和金融服务的内在性质，金融风险管理成为金融商事组织的基本任务。虽然低收入群体所需求的是基本性金融服务，但微型金融机构在提供基本性金融产品及服务的同时，往往也会进行金融产品和金融服务的创新，不仅创新金融产品及服务的供给方式，而且也会提供复杂的金融产品及服务。尤其是2008年国际金融危机发生后，全球主要国家的金融监管机构也加强了对金融产品及服务创新的监管，同时也督促金融机构加强风险管理。

在英国，金融机构风险管理成为元监管（meta-regulation）的重要组成部分。元监管是指这样一种监管技术，金融监管部门提出宽泛意义上的框架原则之后，由金融机构组织实施系统和程序，以满足监管目标⁽⁵³⁾。元监管适用于那些具有激励、资源和技能来组织实施的主体，这也是为达到商业目标和公司治理问责制所必需的⁽⁵⁴⁾。在实践中，中国金融监管政策也是采取了类似于程序导向的元监管技术。银监会于2016年9月发布《银行业金融机构全面风险管理指引》（银监发〔2016〕44号），提出了风险监管目标和原则性规定，而对于金融机构则确定了风险管理的责任主体，强调金融机构董事会承担风险管理的最终责任，而监事会承担风险管理的监督责任，设立或者指定部门负责日常风险管理，而各业务经营条线承担风险管理的直接责任⁽⁵⁵⁾。(www.xing528.com)

无论是农村资金互助社还是农民专业合作社内部资金互助，以及农民资金合作社，新型合作金融组织在普惠金融体系中的地位越来越重要。但是与传统合作金融组织不同的是，我国现阶段合作金融组织呈现了混合特质，既包括传统意义上由低收入群体自发组成的合作社，也包括由龙头企业、农村大户领办的合作社，今后也可能出现由城市工商资本领办的合作社。但是，普通农户和龙头企业、农村大户、城市工商资本之间存在着经济利益不一致的问题，很容易导致普通农户在合作社中被边缘化，合作社成为龙头企业等实际控制的组织。在这种情况下，合作金融组织立法应当对此作出回应，并给予解决。从北美和欧洲合作社立法发展来看，合作社社员结构已经出现了分化，既包括以获取合作社提供服务为主要目标的资格股社员，也包括以获取合作社投资收益为主要目标的投资股社员。但由于合作社中资格股社员和投资股社员的目标函数存在偏差，立法在投票权、担任管理人员的资格、利润分配等方面对投资股社员作出了严格的限制，以确定合作社是以资格股社员互助为根基的。

从全球范围来看，各国立法对投资股社员的认识并不完全一致，部分国家仍然坚持国际合作社联盟（ICA）于1995年颁布的《关于合作社特征的声明》中经典合作社原则的做法，拒绝引入投资股，而是通过允许非社员存款、强化其他金融机构提供信贷资金的义务等方式扩大融资机制。另外一些国家的立法则采用了投资股的做法。这些立法例主要集中在合作社发源地的欧洲以及合作金融发达的美国和加拿大等国家。

我国农村信用合作社和农村合作银行在2003年开启的农村金融改革直接采取了投资股制度的做法，旨在通过投资股制度改善合作社的治理结构，推进农村金融体制的改革。2006年底实施的农村金融新政中，投资股并没有纳入制度设计的范围，只是实践中投资股的“法外”做法唤醒了对农村资金互助社制度安排的反思。

农村信用合作社和农村合作银行也出现了投资股的异化。我国农村信用合作社和农村合作银行有关投资股的规定主要集中在中国银监会发布的《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》和《农村合作银行管理暂行规定》。农村信用合作社和农村合作银行投资股的制度特征主要包括以下几个方面：其一，投资股是在资格股之外设立的，是社员在基础股金外投资形成的股金。自然人社员和法人社员均可成为投资股的持有人。其二，农村合作银行和农村信用社县（市）联社设立投资股是必须的，而农村信用合作社可以设立投资股。其三，投资股不可以退股，而在转让、继承和赠予方面，投资股和资格股的权利界定是一致的。其四，资格股实行一人一票，而投资股投票权的配置则因社员的身份不同而有异：自然人股东每增加2 000元投资股增加一个投票权，法人股东每增加20 000元投资股增加一个投票权。在这一方面，农村信用合作社和农村合作银行投资股社员投票权的设置与农村资金互助社附加表决权的配置方式是相同的。其五，农村信用合作社和农村合作银行中投资股的数量没有限制。而在实践中，农村信用合作社和农村合作银行正是通过大量的投资股和法人股解决融资问题的。

由此可见，农村信用合作社和农村合作银行投资股的界定与国外合作金融立法的做法存在本质性差异，实质上试图通过引入投资股优化产权结构，从资格股转化为投资股，从而失去了合作金融的内核，与真正意义上的商业银行没有本质上的差异⁽⁵⁷⁾。投资股社员成为内部的控制人，真正需求金融服务的资格股社员已经被边缘化。

农村资金互助社出现了附加表决权与投资股的混同。我国《农村资金互助社管理暂行规定》并没有对投资股作出明确的规定。与投资股概念近似的是附加表决权，但是对附加表决权的规定比较简化。从比较法的角度来看，我国现行制度中的附加表决权是一项新的制度设计，与国外立法中的投资股并不完全一致（见表2-2）。

表2-2　中国、欧洲、加拿大投资股立法例比较

从表2-2可见，我国《农村资金互助社管理暂行规定》实质上把附加表决权等同于投资股，混淆了两者的区别。我国《农村资金互助社管理暂行规定》源自我国2006年《农民专业合作社法》第17条的规定，但是比2006年《农民专业合作社法》偏离合作制原则更远。2006年《农民专业合作社法》第17条确定附加表决权的基准是“出资额或者与本社交易量（额）”，而在《农村资金互助社管理暂行规定》第23条则变为“出资额”。

合作金融立法对作出较大贡献的社员赋予较多的投票权，除了对附加表决权总数或者单一社员持有的票数进行规制外，不作出其他限制性规定。因为持有附加表决权的社员本质上还是资格股社员，其持有较大的表决权是合作金融组织对其较大的贡献而作出的奖励和激励。而对于投资股社员则作出诸多限制，以防止投资股社员基于资本收益最大化的利益诉求危及合作金融组织的合作互助、不以营利为目的的组织性质。因此，我国现行的制度设计会导致出资额较大的社员利用其投票权的影响力对农村资金互助社的运营产生不当的影响，把农村资金互助社作为获取自己私利的工具，使农村资金互助社成为内部人控制的组织。

虽然对身份存在不同的认识，但是中央和地方政府对小额贷款公司的金融业务性质的态度是一致的，即允许小额贷款公司从事特定范围的信贷业务和其他业务，这些业务属于典型的金融业务⁽⁵⁸⁾。值得注意的是，省级政府在某种程度上变通了中央主管部门发布的监管规则要求，提高或者降低了监管标准的规定。按照《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司只能在县域从事小额贷款业务，但省级主管部门往往会拓展其经营地域和业务种类，尤其是审批权保留在省级政府的金融业务。

贷款业务是小额贷款公司的核心业务。中央和省级主管部门颁布监管政策的目的是规范贷款业务。但是，省级主管部门为了解决小微企业和农户缺乏担保财产问题，往往会鼓励小额贷款公司开展应收账款、仓单、订单、股权、商标权、收费权、在建工程、存货等贷款品种和抵质押等服务方式，也鼓励小额贷款公司与担保公司、保险公司开展积极的合作。省级主管部门在制定和实施监管规则的同时，也为小额贷款公司发展提供扶持政策。

另外一个问题是，小额贷款公司是不是只从事贷款业务。北京、上海、河北、湖北、吉林、江西、辽宁、宁夏、青海、山东、山西、陕西、新疆、西藏14个省级监管政策只确认小额贷款业务以及其他经批准的业务，并没有在监管政策中对“其他经批准的业务”做出列举式规定。

大部分省级政府在其监管政策中都对小额贷款公司提供了较为宽泛的业务范围，引导小额贷款公司规范发展表外业务，拓宽小额贷款公司的收入来源，基本情况如表2-3所示：

表2-3　小额贷款公司开展贷款之外的其他金融业务情况一览表

这里的问题是，省级政府拓宽小额贷款公司的业务范围有没有法律和政策上的依据？对此，中央金融监管部门没有做出明确的规定，省级政府多是基于促进小额贷款公司“又好又快”发展的考虑。小额贷款公司如果仅从事小额贷款业务，其营利空间是有限的，往往通过提高贷款利率的方式维持其财务上的可持续性。这对于小微企业和农户来说，获得贷款资金的成本往往会很高。另外，除了贷款资金外，小微企业和农户所需要的金融服务还有其他金融服务。如果能够提供多元化的金融服务：一方面，小额贷款公司能够提高中间业务收入，促使其逐步降低贷款利率水平；另一方面，也能够满足小微企业和农户多样化的金融服务需求。在司法实践中，省级政府监管政策扩展小额贷款公司业务的做法得到了司法部门的认可。《重庆市高级人民法院关于审理涉及小额贷款公司、担保公司、典当行商事案件若干问题的解答》就已经确认了小额贷款公司办理票据贴现和资产转让业务的合法性⁽⁵⁹⁾。

但是，这种理想图景并没有在现行法律和政策中得到确立和保障，就其本源来说，中央和地方金融监管审批权限的边界并不清晰。中央政府及主管部门在明确地将小额贷款公司的机构准入审批权下放省级政府的同时，并没有对其业务范围做出明确的限定，结果导致省级政府及主管部门利用政策的模糊性拓宽小额贷款公司的业务范围。从权责对等的角度来看，省级政府在承担金融监管职责的同时，也承担着金融风险处置责任。在这种情况下，省级政府拓展小额贷款公司的业务范围有其合理性。但结果可能导致不同省域的小额贷款公司在业务范围上存在很大的差异，如何在国家法制统一的情况下发展小额贷款公司并没有得到适当的解决。

中国人民银行和银监会提供小额贷款公司这一组织形态的目的是引导民间资本和社会资本流向农村地区和欠发达地区，解决农村地区的金融排斥问题。因此，省级政府获得开展小额贷款公司试点的限定条件是在县域范围。县域范围的限定条件实际上是一种资金流动隔离机制，防止贷款资金流向城市和发达地区。这一隔离机制实际上是吸收国有银行从农村地区抽取资金的教训而来的。1990年代末期，国有银行通过其“总行—分行—支行”的内部管理框架将在农村地区吸取的大量资金投放在城市地区和工业领域，导致投放在农村地区的贷款资金仅为其吸收农村存款余额的5%。

但是，将经营地域限定在县域范围对金融资源在更大范围上的配置产生了一定的影响，这不仅影响小额贷款公司的营利能力，而且会挫伤民间资本和社会资本下乡的积极性。省级政府监管政策往往会根据本省的实际情况做出变通，小额贷款公司出现了跨县域，甚至在全省范围从事金融业务（见表2-4）。

表2-4　小额贷款公司经营地域一览表

从理想状态上来说，如果一个省份内不同地区的发展状况没有差异或者差异不大，对小额贷款公司地域经营范围的限制或者不加限制基本上不会产生多大的实质性影响。但是，一个省份内的发展是存在很大差异的，这就会产生农村与市区、发达县域与欠发达县域发展的非同步性。在这种情况下，基于扶持欠发达县域经济发展的目的，允许特定的小额贷款公司在欠发达县域开展业务活动或者设立分支机构是有其现实基础的。但这会产生两个问题。第一，小额贷款公司定位的偏离问题。能够开展跨县域经营活动的小额贷款公司往往是营利能力强、规模大的企业，“做大”“做强”为其发展目标。小额贷款公司的基本定位是为低收入群体提供金融服务，在“做大”“做强”的目标驱使下，往往偏离资产规模较小的微型企业和农户，偏好于高资产规模企业⁽⁶⁰⁾。第二，小额贷款公司监管主体的确定和合作问题。在现行监管框架下，省级政府主管部门行使市场准入审批权和重大事项核准权，而日常监督管理责任和风险处置责任则是由县级政府来承担的。如果小额贷款公司开展跨县域经营活动，那么，县级政府主管部门就要确定其在合作监管中的责任分配。与此同时，小额贷款公司的跨县域经营也会对省级政府、市级政府、县级政府之间的监管权责边界提出新的要求。这两个问题在中央监管政策和省级政府监管政策中都没有得到明确的规定，从而导致小额贷款公司跨县域经营呈现出多样化但监管缺位的状态。

提供小额信贷业务的金融机构并不限于小额贷款公司，商业银行等也自主提供小额贷款业务。但与商业银行不同的是，小额贷款公司是以小微企业和农户为主要服务对象的专业化的微型机构。换言之，小额贷款公司的主要服务对象是特定的，即坚持“为农民、农业和农村经济发展服务”的原则，面向农户和微型企业，自主选择贷款对象。那么，如何在尊重小额贷款公司商事主体地位的基础上引导其为小微企业和农户提供信贷服务呢？对此，《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《关于村镇银行贷款公司农村资金互助社小额贷款公司有关政策的通知》（银发〔2008〕137号）并没有做出明确的规定，仅仅提出了“积极鼓励、引导和督促”的要求。

但在省级政府监管政策中，小额贷款公司为小微企业和农户提供信贷服务得到了确定和量化，综合来看，主要包括两种模式：一是明确规定其贷款资金中用于发放小微企业和农户的比例，二是以信贷资金中的“小额”“分散”标准来确定小微企业和农户的主体特征。

在北京、甘肃、陕西、四川、云南、青海、贵州等省级政府监管政策中，对小额贷款公司每年为“三农”和小微企业发放的贷款资金设定量化义务⁽⁶¹⁾。这种界定方式对实现小额贷款公司的经济功能是最理想的制度设计，但是其实施效果取决于两个因素：第一个是如何监测小额贷款公司的贷款资金流向了小微企业和农户，第二个是对合规或者违规的小额贷款公司采取哪些鼓励或者惩罚措施。

按照《关于小额贷款公司试点的指导意见》的规定，中国人民银行分支机构负责对小额贷款公司的资金流向进行跟踪监测。这一监管职责的分配也在省级政府监管政策中得到了认可和确立。但是，小额贷款公司的日常监督管理是由县级政府来承担的，这就需要中国人民银行分支机构与县级政府及其指定的主管部门建立经常性的监管信息沟通和交流机制。

另外，如果小额贷款公司没有履行规定的量化义务，那么会产生什么样的后果呢？相比较而言，北京和甘肃监管政策的惩戒力度是比较高的，把没有达到70%比例的行为界定为违规行为，由相关主管部门采取风险提示、诫勉谈话、监管咨询、通报批评、责令整改等措施。《陕西省小额贷款公司试点管理办法》《云南省小额贷款公司管理办法》《青海省小额贷款公司管理暂行办法》尚未做出惩戒措施的规定，没有列入违规行为的列举方式之中。

四川省政府监管政策的特点则在于，把为“三农”和小微企业提供的贷款余额在年末贷款余额中的比重，即贷款投向占比，作为年度评级指标的重要组成部分⁽⁶²⁾。四川省的做法相对于北京市和甘肃省而言具有很大的弹性，通过这一经济激励手段诱导小额贷款公司为政府鼓励的群体和产业提供信贷资金。在很大程度上，政府部门采取这种量化义务的监管规则取决于实施这种手段的便利性，以便于实现本地域经济发展的目标作为评判基准。

相对于大型企业和国际企业而言，小微企业和农户在信贷资金需求上表现出“小额”“分散”的特征，这也是《关于小额贷款公司试点的指导意见》所倡导的。但是，《关于小额贷款公司试点的指导意见》仅仅对“小额”的监管要求做出了规定，即“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本金额的5%”。但在省级政府监管政策中，“小额”“分散”已经成为一种强制性的、量化的义务，不仅对“小额”5%的监管要求做出调整，同时也对“分散”做出了具体规定。

北京、贵州、江苏、宁夏、陕西5个省级政府监管政策对5%的监管标准做出了调整。其中，贵州和江苏的监管标准分别提高到15%和10%，而北京则降低为3%，宁夏和陕西更是调低至1%。

其他省级政府监管政策坚持5%的标准，但做出了进一步的细化。

其一，对“统一借款人”的特殊情形做出了规定。省级政府普遍注意到了借款人之间存在关联关系的情况，如果多个借款企业存在关联关系，那么，5%的监管标准很容易被规避，成为没有实际约束力的监管标准。因此，部分地方政府的监管政策对单一集团客户的授信余额做出了明确的要求，监管标准主要分为两类：一类是15%的标准，如甘肃、黑龙江、重庆、天津；另一类则是贵州和辽宁，采取了20%的标准。

其二，结合“5%”的比例标准做出定额的要求，弥补可能出现的比例较小但是绝对金额过大的缺陷。上海市《关于本市开展小额贷款公司试点工作的实施办法》要求50%以上的借款人贷款余额不得超过50万元。采取类似做法的还包括广东和四川省级政府的监管政策⁽⁶³⁾。河南、陕西和江苏、甘肃等省级政府监管政策通过限制单笔贷款来实现“小额”要求⁽⁶⁴⁾。

其三，仅对特定比例的贷款余额提出监管标准，特定比例之外的部分由小额贷款公司自主选择，不受到任何的约束。有趣的现象是，采取这种监管规则的江西、福建、湖北、浙江等省级政府监管政策设定的比例完全是相同的，即70%，要求小额贷款公司至少70%的贷款用于单一借款人余额不得超过特定的金额，只是这一特定的金额在不同省市存在差异。

省级政府监管政策对“小额”“分散”做出调整和具体化实际上反映了地方政府的监管诉求，一方面，小额贷款公司能够为本地域急需扶持的产业和群体提供生产性资金，这是地方政府希望实现的目标，因此，地方政府会尽可能地通过多种方式扩大小额贷款公司提供服务的覆盖面；另一方面，“小额”“分散”监管要求是由中央金融监管部门颁布的政策文件做出的，地方政府提出适合本地区经济情况的具体标准具有合理性基础。但是，存在的问题是，这种监管规则调整和监管标准具体化对小额贷款公司产生什么样的影响？

多种形态的“小额”“分散”监管规则和标准对小额贷款公司的影响是双重的。第一，小额贷款公司为了有效地控制贷款集中度风险，应当坚持分散化的贷款资金投向。但是这种风险管理策略发挥的功能是有限的。农业生产具有受天气影响大、小农户缺乏担保财产的特点，一旦出现违约风险或者自然风险，小额贷款公司遭受损失的可能性较大，损失程度也会大大提高。第二，小额贷款公司实施“小额”“分散”会加大其管理成本。相对于比较富裕的企业客户，小额贷款公司为了满足“小额”“分散”的要求必须增加其对小客户选择、信用评估和贷款资金管理的成本，无法满足小额贷款公司作为商事企业的追逐利润最大化的要求。因此，小额贷款公司也会有意规避5%的要求。如果一家农户所需的资金额超过5%的标准时，小额贷款公司分别向每一位家庭成员发放不超过5%的贷款，那么，5%的限制标准就很容易规避。

小额贷款公司对“小额”“分散”监管要求的回应，地方政府作为第一线的监管机构是最为熟悉的，并做出了相应的制度调整。一方面，降低“小额”“分散”的具体标准，间接地扩大小额贷款公司为较富裕客户提供信贷资金的比例，降低其交易成本。《贵州省小额贷款公司试点暂行管理办法》对单一企业集团客户授信余额的最高比例是15%，但在实施四年后，贵州省办公厅发布《关于进一步促进全身小额贷款公司又好又快发展的意见》将这一比例调高至20%。另一方面，地方政府伸出援助之手解决小额贷款公司基于“小额”“分散”而产生的交易成本过高的问题。地方政府通过政策倡导，鼓励融资性担保公司和保险公司与小额贷款公司开展业务合作，联合开展无抵押贷款或者保证保险。地方政府甚至积极探索通过财政性资金来推动小额贷款公司的发展。

相比中央主管部门发布的监管政策，省级政府监管政策根据本地域的具体情况做出了更为详尽的规定，更为贴近本地域小额贷款公司发展的情况以及小微企业和农户的金融服务需求状况。地方政府的积极性得到了充分的调动和发挥。但是，省级政府监管政策对金融业务限制的调整是否有利于小额贷款公司的发展还需要进一步的考虑。从现行省级政府监管政策来看，对金融业务的调整主要分为以下几种情形：一是补充完善中央监管规则，二是变通中央监管规则，三是设定或者调整监管标准。

在第一种情形下，省级政府主管部门弥补了中央主管部门发布的监管规则的不足，这是不会产生合法性问题的。在更为贴近监管对象、拉近监管空间距离上，省级政府主管部门具有信息比较优势。但在第二种情形中，省级政府是否可以变通和调整中央主管部门的规定，这是值得认真对待的。《关于小额贷款公司试点的指导意见》并没有做出明确的规定，而《小额贷款公司管理办法（征求意见稿）》则授权省市区政府制定实施细则，但要报银监会和中国人民银行备案。就这一方面而言，省级政府在其实施细则中做出调整也是有政策依据的。但问题在于，省级政府在对监管规则的变通中，哪些属于可调整的，哪些属于不可调整的？这些调整要求必须在中央主管部门颁布的监管政策中做出明确的规定，否则，中央主管部门制定的监管政策仅仅具有示范法的作用，对省级政府不会产生实质性约束。在第三种情形下，省级政府设定或者调整监管标准可以在某种程度上实现国家统一监管规则和地方发展差异的平衡，即中央监管政策至少在业务范围、地域限制、服务对象等方面确定统一的监管规则，省级政府监管政策则确定本省域的监管标准。