合作金融组织的草根性：民间资本进入金融业的制度逻辑

在解决低收入群体的金融排斥问题时，合作金融与商业金融、国有金融共同构成了普惠金融体系的三大支柱⁽²⁾。但是我国现行农村金融政策存在着重视商业金融轻视合作金融、重视大金融轻视小金融、重视国际金融轻视草根金融的政策倾向，试图以城市金融资本下乡的方式带动农村金融市场的发展，而对于根植于农村乡土社会的草根微型金融的关注不足，尤其是对合作金融发展的认知还存在偏差。中国《农民专业合作社法》于2006年颁布后，农民专业合作社获得了较快的发展，相比没有加入合作社的农户，合作社社员的收入普遍比非社员同业农户高出20%⁽³⁾，合作制的组织形式已经初步显现了制度优势。但是，农民专业合作社的发展普遍面临着融资不足的困境。在农业产业化进程中，生产合作、供应合作、营销合作、信用合作、保险合作是高度融合和一体化的，因而，合作金融发展水平直接影响和制约着农民专业合作社发展的规模和质量。如何凝聚社员的合作积极性、体现合作金融组织的活力和发展潜力成为合作金融立法的一个重大课题。从国际合作金融立法实践来看，不少国家的合作金融立法采用社员共同连系这一法律制度来规范社员的资质条件⁽⁴⁾，维持社员共同的利益诉求，从而体现出社员的同质性。通过社员共同连系而体现出合作金融的草根性及其社员的同质性是合作金融组织这一制度安排是否有效的关键⁽⁵⁾。根据中国银监会于2007年发布的《农村资金互助社管理暂行规定》第2条和第17条的规定，社员的社籍仅限于“乡（镇）”或者“行政村”，章程也可以限定其社员为某一农村经济组织的成员。这在某种程度上对社员共同连系作出了初步的界定，但与国外合作金融立法相比，还存在着一些法律制度设计方面的缺陷，需要对社员共同连系的法律界定、社员资质要求、不符合共同连系条件的社员权利限制等问题作出进一步深入的研究。

合作金融组织的草根性质来自实践发展的需要，尤其是在合作金融发展的初期阶段。在社员规模扩大后，这种草根性有所弱化，但仍是合作金融组织健康发展的基础。尽管德国等欧洲国家的合作金融组织已经出现了集团化、国际化的发展趋势，但是合作金融组织的草根性质仍然得到了立法的确认，这与合作金融组织草根性质特有的制度功能分不开。

中国合作社制度受到欧洲合作社运动的影响。德国是世界合作金融组织的发源地，其后影响到欧洲其他国家，在20世纪初传播到美国和加拿大地区。这些国家合作金融的实践也影响到其所属的亚洲、非洲、南美洲等殖民地。因此，发展初期的德国合作金融经验提供了一个有广泛影响力的参照系。

德国1889年制定的《合作社法》没有对合作社的草根性质做出明确的界定，但是在实践中秉承这一做法。这可以通过德国合作金融运动的先驱莱夫艾森（Friedrich Wilhelm Raiffeisen）建立第一家农村信用合作社的历程得以证实。莱夫艾森于1864年建立了德国第一家农村信用合作社。但是第一家农村信用合作社的成功组建是建立在莱夫艾森先前合作社失败教训的基础上。莱夫艾森在1846—1847年冬天开始了第一家合作社的尝试。当时的农民刚从封建主的束缚下得以解放，但是农民的生活状况并未随之改善。实际上，农民还没有对农业的商业化和市场化做好准备，他们没有资金购买化肥、种子、牲畜等生产资料，无力提高农业生产力和家庭收入。在1846—1847年的冬天，莱夫艾森成立了面包联合会（bread union），为受饿的农民提供较低价格的面包。另外一个组织以贷款的方式购买生产用的种子和西红柿，并以折扣价格卖给农民。直到1854年，莱夫艾森就任Heddesdorfer市长时才开始建立第二个联合协会（Heddesdorfer Welfare Organization），这一组织还为儿童提供教育和医疗服务。随着这些组织的成功，一些问题相伴而生。莱夫艾森也开始反思先前建立的组织原则。以前的合作社以社会精神为引导，富人们投入了很多的资金，但收益甚微，导致富人对合作社失去了信心。莱夫艾森于1864年建立了第一家农村信用合作社（Heddesdorfer credit union）。莱夫艾森吸取了以前合作社的教训，对社员加入信用合作社的条件进行严格的限制，若想成为一名信用合作社社员，必须符合下列条件：第一，该申请人必须得到邻居的认可，被邻居评价为具有优良的人格、为人友善和富有同情心的人方可加入信用合作社；第二，社员不区分贫富，但是必须具有财产方可加入信用合作社；第三，信用合作社没有股权资本，信用合作社通过社员的无限责任获得外部资金，因此，社员没有股金报酬，但有存款利息。社员没有股息的做法直到1889年才得以改变。德国1889年的《合作社法》要求信用合作社应为每位社员分配2.50美元/每股⁽⁶⁾。

莱夫艾森倡导的农村信用合作社对社员资格的严格限制实质上是要求社员对彼此之间的信用情况、借贷资金的使用情况、还款能力等比较熟悉和互相信任。正是这种低成本的信用机制保障了社员资金需求得到最大程度的满足。当然，莱夫艾森创设的是农村信用合作社，其他国家和地区的实践中也出现了城市信用合作社。社员身份是多种类型的，有的属于同一社区，有的是来自同一职业，或者是共同信仰的团体组织。

现代德国合作金融组织出现了集团化和国际化的发展趋势。DZ BANK作为德国中央合作银行集团已经在纽约、香港、新加坡、北京、孟买、伦敦、伊斯坦布尔、莫斯科、布达佩斯、布加勒斯特、都柏林、卢森堡、马德里、维也纳、华沙、苏黎世等城市设立营业机构或者代表处，参与国际金融市场竞争。但值得注意的是，DZ BANK与国际商业银行存在本质性的差异。DZ BANK实际上是由1 290家的地区合作银行（regional/local banks）作为社员组建的⁽⁷⁾，充当着地区合作银行的中央机构，为千余家地区合作银行及其逾万家营业机构提供服务。DZ BANK与地区合作银行之间形成了“自下而上持股、自上而下服务”的框架，DZ BANK并不干预地区合作银行的业务经营管理。地区合作银行保持高度的独立性。而地区合作银行则主要是由该银行所提供金融服务范围内的社员组建的。

我国农村资金互助社的成长路径大致分为两类：一是社区依托型的金融互助社，由乡镇或者行政村的农民基于共同的资金需求而组建。农民在组建和加入农村资金互助社之前并没有其他经济联系，而是基于地缘、亲缘和血缘关系的互信而开展联合互助。二是在农民专业合作社的基础上，由一家或者几家专业合作社的社员共同组建，是在农民进行专业生产合作的基础上进行资金合作的。这种方式是由我国合作社的立法缺陷造成的。2006年《农民专业合作社法》第51条确定了政策性金融机构和商业性金融机构为农民专业合作社提供金融服务的政策取向，缺乏合作金融组织对农民专业合作社扶持的规定，人为割裂了生产合作、供销合作、信用合作的产业化链条，造成资金短缺成为制约农民专业合作社健康发展的瓶颈。因此，银监会和农业部于2009年2月5日发布《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，确定了“鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作”政策，优先选择在农民专业合作社基础上开展组建农村资金互助社的试点工作。《北京市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第42条、《江苏省农民专业合作社条例》第34条、《山东省农民专业合作社条例》第44条、《辽宁省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第18条、《湖南省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第18条、《四川省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第22条、《安徽省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第12条、《重庆市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第18条等地方合作社立法都确定了在农民专业合作社的基础上进行资金互助或者成立农村资金互助社的政策，以在某种程度上弥补农民专业合作社立法的缺陷，赋予农民金融合作的权利⁽⁸⁾。因此，农民专业合作社的行业属性对合作金融组织草根特质也会产生制度上的影响。

合作金融组织草根特质是其他企业所不具有的，这也是合作社与股份制公司进行竞争的制度优势。股份制公司不存在股东彼此互信的制度要求。某一股东不知道，也无须知道其他股东的职业、财产、居住地等信息，所以导致股东集体行动的决策成本大大提高。股东对股份制公司监督的积极性也很低，即理性的冷漠⁽⁹⁾。也就是说，公司股东之间通过非人格化关系从而形成公司资本多数决的核心法则。这与合作社形成了鲜明的对比。究其根源，股东对股份制公司的监督主要借助于资本市场进行。当某一股东对公司表示不满时，他可以通过转让股份以脚投票的方式表达自己的利益诉求，而这对公司的资本结构不产生任何影响。公司控制权市场、产品市场、经理人市场等市场机制会自发地对公司进行市场约束和监督⁽¹⁰⁾。而合作金融组织并不存在资本市场，社员股金不得自由转让。社员只得通过退社的方式表达自己的不同意见。而社员一旦退社，合作金融组织的资本金将会减少，弱化了为其社员提供金融服务的能力。同时，社员又无法通过市场交易获得替代合作金融组织提供的金融服务。因此，社员对积极参与合作金融组织民主管理具有较强的经济激励。而社员之间彼此熟知和共同的利益诉求大大降低了社员集体行动的决策成本。这就是合作金融组织的制度竞争力。

合作金融组织的草根性质对其发展和法律制度设计产生直接的影响，具体而言，表现在以下三个方面：

第一，合作金融组织的草根性质增强了社员之间的互信，吸引社员积极地参与合作金融组织的活动。在互信的制度环境下，社员积极地、自愿地参与合作金融组织的活动，并且社员参与合作金融组织活动还可以是无报酬的志愿行为。这就降低了合作金融组织的管理成本。以美国信用合作社发展为例。至2006年12月，美国信用合作社中已经有101 780位志愿者，全职雇员有213 764人。而在1984年，美国信用合作社有252 688人志愿参与信用合作社的管理，是全职雇员的3.07倍⁽¹¹⁾。

第二，合作金融组织的草根性质降低了对管理人员进行监督的成本减少了违约行为。由于社员生活在熟人社会中，并且大多数国家和地区的合作金融立法均要求合作金融组织的理事、监事等管理和监督人员必须来自社员，这就大大降低了对管理层进行监督的成本。合作金融组织在与社员进行金融交易时，基于社员的信用基础，会大大简化交易程序，尤其是在社员缺乏担保物情况下的交易，同时也会促使社员积极地履行还款义务，减少违约行为的发生。

第三，草根性质约束了合作金融组织以社区为导向的发展政策。合作金融组织的发展策略与商业金融组织存在很大的差异。商业金融组织基于企业利润最大化的需要遵从国际化的发展战略。而合作金融组织以社员所在的地区政策为导向，吸收社员的存款，同时把吸取的资金投放在社员所在的地区，奉行资金“从社员中来，到社员中去”的策略，这就培养了社员把合作金融组织作为自己的企业的精神。

从世界合作金融发展实践来看，大多数国家和地区通过立法的形式以社员共同连系对合作金融组织的草根性进行法律界定，也有少数国家和地区在立法中授予合作社章程自主规定，如伯利兹《信用合作社法》、菲律宾《合作社法》等。

菲律宾《合作社法》第14（2）条规定，合作社在申请注册时应当在合作社章程中规定的8个事项之第六个事项是社员共同连系。尽管如此，菲律宾《合作社法》第10条在规定基层合作社组织的条件时要求：15名以上达到法定年龄的菲律宾居民具有共同连系上的利益，并且事实上居住在或者工作在特定的地区可以按照法律要求组建合作社。英国、立陶宛、新加坡、新西兰、肯尼亚、日本等国家以及我国香港地区的合作金融立法都对社员共同连系作出了明确的法律界定（见表4-1）⁽¹²⁾：

表4-1　合作金融立法中有关社员共同连系的法律界定

从上述社员共同连系的法律文本来看，社员共同连系的法律界定主要包括以下几个方面：第一，从事相同或者相似的职业或者工作，有着职业上的紧密关联性；第二，在特定的地域内生活或者进行生产活动；第三，社员来自同一家企业或者团体，或者从该企业退休，即社员现在或者曾经是某一共同企业的职工；第四，对同一组织有共同的信仰或者参加同一宗教组织。为了吸引社员参与，如果一个家庭中的某个成员是某一信用合作社的社员，那么这个家庭的其他成员也有资格申请加入。(www.xing528.com)

我国农村信用合作社相关的规范性文件完全忽视了社员共同连系的要求，股份制成为其制度变革的政策取向。对于新型的农村合作金融组织，农村资金互助社作出了积极的探索。中国银监会发布的《农村资金互助社管理暂行规定》没有明确提出社员共同连系这一法律术语，但也规定了简单化的要求，并在实践中也出现了基于社员共同连系组建农村资金互助社的做法。《农村资金互助社管理暂行规定》第17条规定，农村资金互助社社员是指符合本规定要求的入股条件，承认并遵守章程，向农村资金互助社入股的农民及农村小企业。章程也可以限定其社员为某一农村经济组织的成员。农村资金互助社对农民和农村小企业的限定为乡（镇）或者行政村。

结合《农村资金互助社管理暂行规定》第2条和第17条的规定，我国合作金融制度以社员居住的地域作为社员共同连系的界定标准。但《农村资金互助社管理暂行规定》并没有对乡（镇）和行政村作出明确的界定。中国银监会于2008年9月23日发布的《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》对此作出了解释。农民应当是“户口所在地或者经常居住地（本地有固定住所且居住满3年）”在乡（镇）或者行政村，而农村中小企业则是“注册地或主要营业场所”在乡（镇）或者行政村。在乡（镇）和行政村的范围内，社员基本上生活在熟人社会。在这种信用环境下，社员之间具有较高的互助和合作精神，有利于夯实农村资金互助社发展的基础，降低农村资金互助社内部的组织管理成本和市场交易成本，在更高程度上保障了社员的剩余索取权和剩余控制权。同时，《农村资金互助社管理暂行规定》第17条也赋予了章程对社员在职业方面的界定。从我国现行立法框架和实践来看，这里的“农村经济组织”主要是指农民专业合作社和农村集体经济组织。从我国农村资金互助社的生成路径来看⁽¹³⁾，大多数农村资金互助社的社员来自农民专业合作社（见表4-2）⁽¹⁴⁾：

表4-2　中国农村资金互助社成立的主要方式

因此，农民专业合作社立法对社员共同连系的界定也会直接影响农村资金互助社社员共同连系的制度设计。就我国农村资金互助社发展现状来看，我国《农村资金互助社管理暂行规定》对社员共同连系的界定是可取的。但是随着农村资金互助社的进一步发展，乡（镇）和行政村作为地域的界定范围就比较狭窄了。影响社员共同连系的另外一个因素是，我国农村资金互助社多数是从农民专业合作社演化而来，而农民专业合作社没有对社员是乡（镇）或者行政村作出要求，而是要求从事的是“同类农产品”或者“同类农业生产经营服务”。因此，在我国现行立法框架下，明确社员共同连系的概念，把社员共同连系扩展至共同的社区、共同的职业、共同的经济组织，同时赋予章程具体列明社员共同连系的范围成为完善我国合作金融法律制度的现实选择路径。

社员必须符合共同连系的要求才能加入合作金融组织，但是社员经济活动的动态性也可能会导致丧失社员共同连系的要求，即产生不适格社员（nonqualifying member）。我国《农村资金互助社管理暂行规定》第17条规定，章程可以限定其社员为某一农村经济组织的成员。问题是，如果某一农村经济组织的成员加入农村资金互助社后因特定原因退出该农村经济组织时，那么，如何评定该成员在农村资金互助社中社员的身份？该成员是否还享有社员权利呢？我国现行制度没有做出回答。爱尔兰《信用合作社法》、英国《信用合作社法》、新西兰《互助协会和信用合作社法》、我国香港地区《储蓄互助社条例》，以及美国加利福尼亚州《信用合作社法》提供了经验借鉴。

不适格社员规则实质上是在社员的同质性和合作金融组织的稳健性之间寻求一种制度上的平衡。因此，不适格的社员仍然享有一定范围的权利，但在某些方面受到一定程度的限制。对不适格社员权利的限制也就构成了不适格社员规则的基本内容，具体而言，主要包括以下几个方面的内容：

合作金融组织是社员之间的合同联结。国家制定的合作金融法律制度只不过是一个标准化、格式化的合同文本，是解决合作金融组织一般性问题的集合。而对于每一个具体的合作金融组织而言，社员之间订立的个性化的合同则是解决自身特殊问题的方式。而合作金融组织章程则是典型的个性化合同。从这一层面来说，章程的效力是高于法律文本规定的。事实上，合作金融组织立法也确定了章程适用的优先效力。就不适格社员而言，即使法律文本已经做出了明文规定，其权利范围以及不适格社员是否可以保留社员身份仍取决于章程的规定。美国加利福尼亚州《信用合作社法》第14809条和新西兰《互助协会和信用社法》第106（4）条都确定了信用合作社章程优先适用的效力。

不适格社员的社员身份并不因为丧失社员共同连系要求而必然丧失，不适格社员仍继续保持社员的身份，除非合作金融组织章程作出例外规定。这是合作金融立法的通例。美国加利福尼亚州《信用合作社法》第14809条规定，社员在不符合社员共同连系要求时，仍可保留社员资格，但是信用合作社章程另有规定的除外。新西兰《互助协会和信用合作社法》第106（4）条规定，不适格社员仍然可保有社员资格，但是信用合作社章程可以作出相反的规定。

如果不适格社员人数所占比例过高则会动摇合作金融组织的信用基础以及社员之间的互信互助。因此，即使在立法上允许不适格社员保留社员身份，也应对不适格社员的总数实行严格的控制。英国《信用合作社法》第5（6）条规定不适格社员的总数在任何时间内均不得超过社员总数的10%。而新西兰《互助协会和信用合作社法》第106（5）条也要求不适格社员的总数不得超过信用合作社社员总数的10%。如果限制的比例过高，则社员共同连系失去了存在的制度价值。

不适格社员有权享有从合作金融组织获取金融服务的权利，主要是从合作金融组织获得信贷资金的权利。但是，合作金融组织章程也可以对不适格社员获得信贷资金作出特殊规定。新西兰《互助协会和信用合作社法》第106（7）条规定，除非另有规定，不适格社员有权购买社员股和获得贷款。爱尔兰《信用社合作法》、英国《信用合作社法》等对此也都有明确规定。

但是，合作金融组织向不适格社员提供的贷款受到严格的限制，与正常社员相比，采取了差异化的制度设计。对不适格社员贷款进行限制的方式主要有三种。一是对不适格社员贷款总额的限制。爱尔兰《信用合作社法》第35条规定，对不适格社员贷款的总额不得超过所有贷款总量的10%，或者注册机关确定的比例。二是对单个社员获得贷款额的限制。我国香港地区《储蓄互助社条例》第15条第2款规定，任何储蓄互助社的任何社员如不再具有该储蓄互助社用以限定社籍的联系时，可保留其社籍，但不得从该储蓄互助社获批任何超过该社员所占股份的价值的贷款。三是不适格社员贷款的审批适用特别的程序。爱尔兰《信用合作社法》第33条规定，对不适格社员的贷款适用于特别的程序。

另外，合作金融组织在考虑和判断社员间的共同连系时，应当把不适格社员排除在考虑的范围之外，这是不适格社员制度设计的要求。英国《信用合作社法》第5（7）条规定，在考虑社员间是否存在共同连系时，不应当把不适格社员纳入考虑的范围。新西兰《互助协会和信用合作社法》第106（6）条也作出了系统的规定，在判断社员之间是否存在共同连系时，应把不适格社员排除在外。

我国现行《农村资金互助社管理暂行规定》没有对不适格社员作出相应的制度规范。《农民专业合作社法》尽管确定了社员资格要求，但没有对社员失去社员资格要求时的不适格社员作出明确的规定。合作金融制度设计的缺陷是与我国合作金融实践的初创阶段相适应的，但随着我国合作金融组织的快速发展，不适格社员问题会日渐凸显。因此，借鉴爱尔兰、新西兰、英国和我国香港地区的合作金融立法成为完善我国合作金融法律制度的进路。

我国合作金融存在着广阔的发展前景和强劲的发展潜力，但是仍处于发展的初级阶段。因此，合作金融组织的草根性及其制度维护直接关系着合作金融发展的质量。这是合作金融组织作为原生性金融形态的社会基础，也是合作金融组织发展的源泉。欧美国家在20世纪80年代发生了大规模的合作金融商业化、股份制浪潮，尽管合作金融组织从资本市场获得资本金的难度大幅度降低，但是普通社员的利益并没有从这一商业化转型中获得更好的保护，反而导致获得金融服务的成本大大提高。造成合作金融比较制度优势丧失的根源在于资本之间非人格化的合作关系没有能够降低合作金融的组织成本，使合作金融组织的草根属性得到了异化。中国合作金融正面临着难得的发展机会，因此，在合作金融立法中应当制定一系列的法律规则对草根属性这一特质作出明确的规定，以维护社员的同质性及其所在合作社的制度效率。从立法完善路径上来看，主要有两个：第一，结合对《农民专业合作社法》的修订，制定《农村合作金融法》，对社员资质和不适格社员权利作出界定；第二，在《农村金融促进法》中作出明确的规定。中国银监会主席尚福林在2013年6月17日第十二届全国人大常委会第三次会议上所作的《国务院关于农村金融改革发展情况的报告》中，确立了成立专题小组开展制定《农村金融促进法》可行性研究的工作，合作金融比较制度优势的根源——合作金融组织草根性应当得到明确的界定。