我国消费者破产法律制度研究

(一) 个人信用体系初步成形

个人信用制度是指在经济生活中管理、监督和保障个人信用活动的一整套规则、政策和法律的总和，其主要目的是为证明、解释和查验自然人信用情况提供依据，并通过一系列法规、制度来规范个人信用活动当事人的信用行为，提高守信意识，为建立良好的市场经济运行秩序提供制度保障。[36]成熟的个人信用体系是消费者破产制度存在的前提。个人征信体系从两个方面作用于消费者破产制度: 一方面，个人征信体系是消费者破产制度产生的前提。作为消费者破产制度基石的消费信贷市场之运行是建立在信用基础之上的，而信用这一抽象的内容必须通过个人征信体系表达出来。事实也证明，一些发达国家个人信用制度建设已有100多年的历史，形成了科学化、规范化、法制化的运行机制，成为这些国家市场经济正常运行的坚实基础。[37]另一方面，个人征信体系还是破产制度运行的重要组成部分。破产本身就是信用下降的表现，因而破产作为债务人信用严重降低的表现必须记载在个人征信体系中，这样才能实现对消费者债务人的行为约束和教育管理。所以，消费者破产法必然需要完善个人征信制度。

据我国破产法专家韩长印教授介绍，在新《破产法》起草的过程中，对破产法的适用范围始终存在着不同的认识，即新《破产法》是否应适用于作为消费者的一般自然人问题。[38]但是我们看到消费者自然人破产并未纳入新《破产法》的调整范围，其原因之一便是个人信用制度的不完善。经新《破产法》起草小组成员李曙光教授证实，立法部门担心由于我国个人信用体制不健全，可能造成有人利用破产程序逃债的问题。[39]

但近年来我国个人征信体系的建设已初步成形。我国的个人信用制度建设是在“九五”计划末期国内市场出现疲软、内需不足的形势下提出并开始起步的，随着我国商业银行消费信贷业务的开展和市场经济秩序整顿的深入进行，个人信用制度建设取得了一定进展。在个人征信方面，有关制度散见于各种法律法规之中。其中，以中国人民银行为主导，先后制定了《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、《个人信用信息基础数据库信用报告本人查询规程》和《个人信用信息基础数据库异议处理规程》。上述法规主要规定了个人信用信息采集的范围和方式、数据库的使用用途、个人获取本人信用报告的途径和异议处理方式。在这些规定的基础上，中国人民银行个人征信系统至2008年年底已经收录了6．4亿自然人的信用档案。[40]此外，一些地方政府在征信制度建设方面也制定了一些颇具前瞻性的地方性法规和规章，如《江苏省个人信用征信管理暂行办法》、《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》、《上海市个人信用征信管理试行办法》等。截至2007年年底，全国15个省 (区、市) 出台了18部与信用信息相关的地方性法规和规章。[41]这表明，我国以中国人民银行个人征信系统为主导的个人征信体系正不断地建立和完善，这为消费者破产制度的建立提供了必要条件。

(二) 消费信贷市场的培育日益成熟

无可否认的是，消费者破产是消费信贷市场发展的产物。我国的消费信贷起步于20世纪80年代，起步后发展缓慢。直至1999年中国人民银行颁发了《关于开展个人消费信贷的指导意见》，把扩大消费信贷业务作为金融支持扩大内需的重要措施之一，此后我国个人消费信贷业务的市场参与者迅速增加，消费信贷的品种日益丰富，消费信贷市场走上迅速发展的道路。[42]在2008年金融危机的影响下，我国为了缓解出口不足的压力、扩大内需，出台了《消费金融公司试点管理办法》等一系列举措，进一步催热了我国消费信贷市场的繁荣。繁荣的消费信贷市场不可避免地带来金融风险，由此产生的消费者无力偿债问题则是进行消费者破产立法的事实条件。

其一表现为我国越来越多的自然人使用消费信贷产品。以信用卡为例， 2003年年初，中国信用卡发行量只有300万张; 截至2009年，我国银行业发行的信用卡已经超过1．6亿张。但同时由信用卡引发的坏账风险正呈现出上升趋势，中国人民银行数据显示，截至2009年第二季度，信用卡逾期半年未偿还总额已达57．73亿元，占期末应偿还总额的3．1%。[43]

其二表现为授信额度在实践中的提高。我国1999年《银行卡业务管理办法》规定了5万元的信用额度上限 (实际中很多发卡行已突破此限制)。虽然这一额度看似不多，但是相对于我国2940美元的人均国民收入而言，信贷风险已属不低。[44]除此之外，多头授信的存在还可使消费者获得的授信额度成倍递增。以信用卡为例，很多持卡人拥有多家银行的信用卡，使其实际可使用的信用额度远超出还款能力，银行资金面临较高风险。据新华网2008年4月3日报道，上海银监局曾对本市5家信用卡中心5个工作日核发的30．4万张信用卡进行调查，多头授信的占发卡总数的34%。[45]

其三表现为信贷产品日益丰富。随着我国消费金融公司试点的启动，在消费信贷领域，除了传统的住房贷款、汽车贷款、高等教育贷款之外，将消费信贷延伸至个人及家庭旅游、婚庆、教育、装修等消费事项及家用电器、电子产品等耐用消费品贷款。[46]

(三) 破产管理人制度的引入

我国在新中国成立后的几十年间，将破产归为资本主义经济的特有产物，在实行高度集中的计划经济体制下，破产立法长期处于真空状态。直到1986年才通过了《企业破产法 (试行)》，但是该法受制于计划经济体制的特征，其立法从破产申请到破产清算都最大限度地反映了行政干预的色彩，因此并没有引入在国外相对成熟的破产管理人制度，而是采用主要由上级主管部门和政府有关部门的工作人员组成的清算组来进行破产企业的财产清算工作和政策协调工作。[47]虽然后来2002年《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》开始将专业化的清算中介机构和会计、律师纳入清算组成员的选任范围。[48]但是，我国仍未建立起现代意义上的破产管理人制度，这成为我国破产制度发展的瓶颈之一。

2006年通过的新《破产法》对破产管理人制度做了明确的规定，实现了我国在建立破产管理人制度上的突破，为我国破产法的进一步改革和完善奠定了基础。因为破产管理人在破产程序中参与破产财产的接受、管理、处分、变价和分配的全过程，在消费者破产中还要参与债务偿还计划的制订，以及偿还计划实施的管理等，因此在破产程序中居于十分重要的地位，其制度构建是否完善直接关系到破产程序能否公正、有序和高效地进行，进而关系到破产法立法价值的实现。新《破产法》对破产管理人的选任时间、选任方式、任职资格、报酬与责任等基本问题进行了规定[49]，此后又通过司法解释进一步细化了我国的破产管理人制度。[50]现在的破产管理人制度虽然是专为企业破产而设的，可能在程序和费用方面仍与消费者破产制度的要求有一定的差距，但是必须看到，我国现在破产管理人制度的建立为我国破产程序的运行提供了良好的制度保障，同样可以为消费者破产制度的建立做好实践上的准备。

[1] 中国农业银行广东省分行课题组: 《国有商业银行发展个人消费信贷业务的战略思考》，载《中国金融》2003年第15期，第30页。

[2] 中国人民银行货币政策司: 《中国消费信贷发展报告》，载《金融时报》2002年3月22日。

[3] 涂志云、汪涛: 《科学构建我国个人消费信贷风险管理体系》，载《消费经济》2006年第4期，第38页。

[4] 谭燕芝、李兰: 《论我国消费信贷的发展——基于借鉴美国消费信贷的视角》，载《消费经济》2008年第3期，第33页。

[5] 参见《个人贷款管理暂行办法(征求意见稿)》第11条、第16条和第29条。

[6] 曹子娟: 《2002年以来中国消费信贷发展成效显著》，载《中国金融》2003年8月1日。

[7] 周萃: 《中国消费信贷增长强劲信贷结构有所改善》，载《金融时报》2009年11月5日。

[8] 常夫: 《发达国家消费信贷特点分析》，载《金融早报》2001年3月2日。

[9] 参见林晓楠: 《消费信贷对消费需求的影响效应分析》，载《财贸经济》2006年第11期，第30页。

[10] 参见汤永茂: 《影响我国消费信贷发展的制约因素及对策分析》，载《消费经济》2000年第1期，第38～39页。

[11] See292U．S．234，244(1934)．

[12] 参见卜永坚: 《信贷的品格: 英国文化中的个人债务(1740—1914)》，载常建华主编: 《中国社会历史评论》(第6卷)，天津古籍出版社2006年版，第369～370页。

[13] Margot C．Finn，The Character of Credit: Personal Debt in English Culture(1740-1914)，Cambridge University Press，2003，pp．51-62．

[14] Nick Huls，American Influenceson European Consumer Bankruptcy Law，15Journalof Consumer Policy125，134(1992)．

[15] 例如德国和奥地利。

[16] 郑显文: 《唐代债权保障制度初探(一)》，载法律思想网: http: //www．law-thinker．com/news．php? id=3630，2009年11月10日访问。

[17] 卜永坚: 《信贷的品格: 英国文化中的个人债务(1740—1914)》，载常建华主编: 《中国社会历史评论》(第6卷)，天津古籍出版社2006年版，第372页。

[18] 参见陈志武: 《对儒家文化的金融学反思》，载《中国新闻周刊》2006年第42期，第30～34页。

[19] 于兆波: 《立法决策论》，北京大学出版社2005年版，第263页。

[20] 参见周学: 《消费信贷: 一个比政府投资更能启动内需的宏观调控手段》，载《经济学动态》2002年第5期，第33～34页。(www.xing528.com)

[21] See Report of the Commission on the Bankruptcy Laws of the United States， H．R．Doc．No．93-137，93d．Cong．，1st Sess．，Parts Iand II(1973)(the“Burdick Report”)．

[22] 曹子娟: 《2002年以来中国消费信贷发展成效显著》，载《中国金融》2003年8月1日。

[23] See Elizabeth Warrenand Amelia Warren Tyagi，What's Hurtingthe Middle Class—The Mythof Overspending Obscuresthe Real Problem，30Boston Review6(2005)．

[24] See Leslie E．Linfield，Esq．，2008 Annual Consumer Bankruptcy Demographics Report: American Debtors in A Recession，A Report Published by the Institute for Financial Literacy，Inc．，2009，p．8; 并参见何东、姚欢恩、李剑雄: 《亚洲区的个人信贷增长情况》，载《香港金融管理局季报》2005年3月号，第18页。

[25] See W．Backert，D．Brock，G．Lechner ＆ K．Maischatz，Bankruptcy in Germany:Filing Ratesandthe People Behindthe Numbers，paperpreparedforthe2007Joint Meetingsof The Lawand Society Association and The Research Committee on Sociology of Law(ISA)at Humboldt University，Berlin，Germany．

[26] Maria Gerhardt，Consumer Bankruptcy Regimes and Credit Default in the US and Europe—AComparative Study，CEPSWorking Document No．318/July2009，p．10，available at http: //www．ceps．eu/book/consumer-bankruptcy-regimes-and-credit-default-us-and-europe (lastvisited Nov．25，2009)．

[27] 《2009年城镇登记失业率4．3%已经连续三年增长》，载网易财经网: http: //money．163．com/10/0122/09/5TKGFH6F00252G50．html，2010年2月25日访问。

[28] 国务院发展研究中心社会保障制度改革研究课题组: 《中国城镇失业保障制度改革的回顾与前瞻》，载《管理世界》2001年第1期，第82页。

[29] 参见《城乡居民生活从贫困向全面小康迈进——改革开放30年我国经济社会发展成就系列报告之五》，载中华人民共和国中央人民政府门户网站: http: //www．gov．cn/gzdt/2008-10/31/content_1136730．htm，2010年2月25日访问。

[30] 陈世如: 《信用卡行业监管现状》，载中国社会科学院法学研究所编: 《中国法治发展报告No．7(2009)》，社会科学文献出版社2009年版，第281～282页。

[31] 李曙光: 《关于新〈破产法〉起草中的几个重要问题》，载《政法论坛》2002年第3期，第9页。

[32] Maria Gerhardt，Consumer Bankruptcy Regimes and Credit Default in the US and Europe—A Comparative Study，CEPS Working Document No．318/July 2009，available at http: //www．ceps．eu/book/consumer-bankruptcy-regimes-and-credit-default-us-and-europe (lastvisited Nov．25，2009)．

[33] The Federal Reserve Board(FRB)，Charge-offand Delinquency Rates，availableat http: //www．federalreserve．gov/Releases/Charge Off/delallnsa．htm ( last visited Nov．27， 2009)．

[34] 李若愚: 《去年信用卡坏账近77亿元》，载《北京晨报》2010年2月12日C03版。

[35] Nick Huls，American Influenceson European Consumer Bankruptcy Law，15Journalof Consumer Policy125，130(1992)．

[36] 刘明康主编、丁亚非等撰稿: 《2001—2002国际金融报告》，经济科学出版社2002年版，第226页。

[37] 林其屏: 《找回缺失的信用》，江西人民出版社2007年版，第149页。

[38] 韩长印: 《中国破产法的发展状况及法学论题》，载《法学杂志》2004年第5期，第41页。

[39] 参见蔡八弟: 《“负翁”族大量涌现 个人破产需立法》，载《中国经济周刊》2005年第42期，第31页。

[40] 姚均芳、王宇: 《央行征信系统已为6．4亿自然人建立信用档案》，载新华网:http: //news．xinhuanet．com/fortune/2009-03/16/content_ 11021367．htm，2010年2月27日访问。

[41] 政协全国委员会提案委员会: 《关于加强我国社会信用体系建设的调研报告》，载人民网: http: //2010zxnews． people． com． cn/GB/180903/10901537． html，2010年2月27日访问。

[42] 殷慧芬: 《消费信用与消费者破产制度的建立》，载《河北法学》2009年第11期，第139页。

[43] 高国华: 《银行零售信贷风险不容忽视》，载《中国金融》2009年11月17日。

[44] 数据来自世界银行Key Development Data＆Statistics2008年的数据库。

[45] 陈世如: 《信用卡行业监管现状》，载中国社会科学院法学研究所编: 《中国法治发展报告No．7(2009)》，社会科学文献出版社2009年版，第277页。

[46] 参见银监会《消费金融公司试点管理办法》第34条。

[47] 参见吴春香: 《破产管理人法律制度研究》，山西经济出版社2008年版，第32～35页。

[48] 《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第75条。

[49] 参见2006年《中华人民共和国企业破产法》第22～29条。

[50] 参见2007年《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》、2007年《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》。