电影审查的法律责任-娱乐法导论

（一）总则

法律责任是指行为人违反法律所应承担的不利法律后果，通过特定的国家机关对违法者依其所应承担的法律责任而实施的强制惩罚措施来实现。根据违法行为的性质、情节严重程度不同，法律责任一般分为民事责任、行政责任、刑事责任等。在与电影相关的法律法规中，对实施违法行为的行为人也有相应的法律责任规定。《电影产业促进法》首次在法律层级用一章的篇幅对法律责任进行规定，是立法上的重大突破。

《电影产业促进法》本质上是对电影进行行政管理的法律，因而其法律责任部分主要围绕行政责任、行政制裁的内容加以规定。行政责任是指行为人因违反行政法律规范应当承担的不利法律后果。行政制裁是行政机关对应当承担行政责任的主体所实施的强制性惩罚措施，包括行政处分和行政处罚。行政处分是对违法失职的行政机关内部公务人员所实施的一种制裁措施；行政处罚是对违反行政法律规范、侵害行政管理秩序的尚未构成犯罪的外部行政相对人所实施的一种制裁措施。为保障行政机关依法查处行政相对人的违法行为，许多部门行政法通过立法明确授权的方式规定特定行政机关在查处违法行为时享有实施查封、扣押、冻结等行政强制措施权；同时，为保障行政相对人的合法利益，我国法律还规定了行政相对人在不服行政处罚或其他行政行为时享有行政救济权，如通过申请行政复议、提起行政诉讼等方式获得救济。《电影产业促进法》对行政处罚、行政处分、行政强制措施和行政救济进行了规定，另外，还规定了违法行为人同时触犯民事和刑事法律时应当如何处理，这是立法技术成熟的标志。

1.行政责任。

（1）行政处罚。行政处罚是行政机关和法律、法规授权的组织，基于行政管理职权，对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织所实施的行政惩戒。^[150]《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第9条列举了5种行政处罚方式，分别为：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留。此外，《行政处罚法》还规定了“兜底条款”，即法律、行政法规规定的其他行政处罚，因而行政处罚的形式种类不限于《行政处罚法》列举的5类，法律和行政法规可以设定新的行政处罚种类。现实中，由于行政管理涉及社会中的各个领域，不同领域内的行政处罚的种类名称大不相同，在电影行业内，相关法律法规规定的行政处罚就有罚款、没收违法所得、没收电影片、没收从事违法活动的专用工具和设备、吊销许可证、撤销批准或证明文件、吊销营业执照、取缔、责令停止违法活动、责令改正、责令停业整顿、警告、从业禁止等十余种名称。

根据现有的行政法学理论^[151]，行政处罚一般被划分为如下五类：人身自由罚、资格能力罚、财产罚、声誉罚和义务罚。

人身自由罚是指行政机关在一定期限内剥夺违法当事人人身自由的行政处罚形式。最典型的人身自由罚是行政拘留。电影行业相关的法律法规未规定此类行政处罚。

资格能力罚是指行政机关剥夺违法当事人某些特定行为能力和资格的行政处罚形式，吊销许可证、吊销营业执照、撤销批准或证明文件的处罚便属于此类。

财产罚是指行政机关剥夺违法当事人某些财产所有权的行政处罚形式。罚款、没收违法所得、没收从事违法活动的专用工具和设备等便属于此类。

声誉罚，亦称精神罚或申诫罚，是指行政机关向违法当事人发出警告，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的行政处罚形式。最典型的声誉罚便是警告。

义务罚，亦称责令作为或不作为罚，是指行政机关要求违法当事人做出某种行为或者不得做出某种行为的行政处罚形式。责令停业整顿、责令停止违法活动、从业禁止等便属于此类。

面对不同严重程度的违法行为，行政处罚通常有不同幅度的处罚与之对应，这有利于行政机关根据违法的事实、性质、情节以及社会危害程度作出合理、适当的处罚，真正体现罚责相当。行政处罚的幅度是指特定行政处罚种类在具体适用时可适用的宽度、距离或范围，主要在时间及金额两个方面浮动，比如行政拘留的期限、暂扣许可证期限、责令停产期限、罚款的金额等。电影行业的法律法规也对各类违法行为作出的罚款处罚规定了不同的幅度，如《电影产业促进法》第47条对于“擅自从事电影摄制、发行、放映活动”行为的处罚措施中规定，对于违法所得5万元以上的，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款，此处的幅度即为违法所得额的5倍以上、10倍以下。需要注意的一点是，从立法技术的角度看，“以上”“以下”“以内”均包含本数，而“不满”“不足”“超过”均不含本数。

对于受到吊销许可证处罚的主体及相关人员，《电影产业促进法》第53条规定了从业禁止处罚。从业禁止是指国家司法或行政机关依据法律规范对违法当事人决定其在一定期限或终身不得从事某项活动、职业或担任某种职务的措施，或者违法当事人依据法律规范所负有的在一定期限或终身不得从事某项活动、职业或担任某种职务的义务。被吊销许可证的法人、其他组织及其法定代表人、主要负责人，以及被吊销许可证的个体工商户，较其他主体存在着更大的再犯隐患，而从业禁止规定本质上是在风险社会背景下预防再犯的管控方法，有利于更好地维护电影管理秩序，警示从业者合法合规经营、预防违法者再犯。

第一，对于被吊销许可证的法人、其他组织或者个体工商户，自吊销许可证之日起5年内不得从事该项业务活动。《电影产业促进法》第49、48、51、54条均规定了吊销许可证的处罚。这里的许可证仅指《电影公映许可证》《电影发行经营许可证》《电影放映经营许可证》，不能从事的业务活动是指被吊销的许可证所对应的电影摄制、发行或放映等业务。

第二，法定代表人或者主要负责人自吊销许可证之日起5年内不得担任从事电影活动的法人、其他组织的法定代表人或者主要负责人。法定代表人是代表法人从事各项活动的负责人，其在职务范围内的行为代表该法人，一般以工商、民政等行政主管部门登记为准，依法不需要办理登记的法人，以其正职负责人为准。主要负责人是代表其他组织从事各项活动的人员，其在职务范围内的行为效力与上述法人的法定代表人基本相同。需要注意的一点是，法人的法定代表人为一人，但其他组织的主要负责人可以是一人或数人。另外，处罚措施“5年内不得担任从事电影活动的法人、其他组织的法定代表人或者主要负责人”，既包括被吊销许可证但仍继续从事其他电影活动的本法人单位的法定代表人、本“其他组织”的主要负责人，也包括其他从事电影活动的法人的法定代表人或者其他组织的主要负责人。

面对不同的行政处罚种类与幅度，行政机关通过法律赋予其的自由裁量权对不同违法行为进行合理处罚。行政自由裁量权是国家赋予行政机关在行政法律规范的幅度和范围内享有一定选择余地的处置权力，它是现代行政权的核心，就行政处罚而言，是指行政机关作出行政处罚决定时，可在法定的处罚种类、幅度范围内选择适用。依然以《电影产业促进法》第47条对于“擅自从事电影摄制、发行、放映活动”的规定为例，对于违法所得5万元以上的，规定并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款，电影主管部门可以在此范围内对具体罚款数额作出决定。

通常，为规范行政机关的自由裁量行为，许多行政机关通过具体量化自由裁量权行使的方式，为正当行使行政自由裁量权提供依据，如通过行政法规、行政规章或者上级行政机关规范性文件的方式进行规范。例如，《电影产业促进法》第57条便对自由裁量行为的行使进行了立法授权，该条第1款规定，县级以上人民政府电影主管部门及其工作人员应当严格依照《电影产业促进法》规定的处罚种类和幅度，根据违法行为的性质和情节行使行政处罚权，具体办法由国务院电影主管部门制定。

（2）行政处分。行政公务员是行政法律规范的具体执行者，其是否正确履行职责、行使职权，对于法律规范的正确实施、维护相应的行政管理秩序，均具有至关重要的作用。因此，行政法律法规通常对于行政公务员的违法行为予以处罚，这类处罚被称为行政处分。

行政处分，是国家行政机关对所属公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令所实施的法律制裁。与行政处罚相比，行政处分是行政机关对内部工作人员的制裁，而行政处罚是行政机关对外部管理相对人的制裁，二者均属于行政制裁的组成部分。《电影产业促进法》第55条规定了对县级以上人民政府电影主管部门或者其他有关部门的工作人员的行政处分。其中，“其他有关部门的工作人员”应当包括电影行政管理涉及的工商、教育、档案管理、互联网行政管理、知识产权行政管理等部门的公务人员。

应当受到行政处分的违法行为有以下六类：

第一，利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处。“职务上的便利”即利用职务权力和地位所形成的主管、管理、经手电影行政管理以及相关业务活动时产生的便利。

第二，违反《电影产业促进法》的规定进行审批活动。具体履行审批职责的人员未按照法律规范规定的条件和程序对当事人的申请事项进行审批，如对于符合取得行政许可的申请不予批准、对于不符合取得行政许可的申请予以准许等行为。本行为是一种违法作为行为。

第三，不履行监督职责。具体履行监督职责的人员，违反《电影产业促进法》或者相关法律、行政法规或者国家有关规定的职务要求而不履行应有的职责，既包括主观故意不履行，也包括因玩忽职守未能履行。本行为是一种消极不作为。

第四，发现违法行为不予查处。负有查处违法行为职责的人员，发现违法行为后拒绝履行职责，不对违法行为予以查处，这是一种主观故意不履行职责的行为。

第五，贪污、挪用、截留、克扣农村电影公益放映补贴资金或者相关专项资金、基金。“贪污”是指利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有相关资金归个人所有的行为；挪用是指利用职务上的便利，挪用相关资金归个人使用的行为；截留、克扣行为虽未将相关资金占为己有或归个人使用，但侵害了相关权益方的应得权益，违反了国家设立相关资金的目的。

第六，其他违反《电影产业促进法》的规定滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的情形。此为一种兜底性表述方式。以上五类着重对较为严重的、对电影行政管理秩序破坏性较大的违法违纪行为表现进行了列举，起到对有关部门工作人员警示的作用，县级以上人民政府电影主管部门或者其他有关部门的工作人员也将因其他违法违纪行为受到行政处分。

《行政机关公务员处分条例》规定，行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六个种类。对于行政机关公务员的不同违法行为适用何种行政处分，《电影产业促进法》没有具体规定，因此将参照《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）、《行政机关公务员处分条例》的有关规定处理。对于法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中不参照《公务员法》管理的工作人员以及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中的工作人员给予处分，应依据《事业单位工作人员处分暂行规定》以及人员身份所对应的处分规定予以处理。

受到行政处分的公务员对行政处分决定不服的，可依照《公务员法》的有关规定申请复核或者申诉，即通过行政机关内部的途径寻求救济。

（3）行政强制措施。行政强制措施是指行政主体为保障行政管理秩序或为实现行政目的而采取的各种强力方法或手段，^[152]行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制。^[153]

行政法中“职权法定”原则要求由法律明确设定哪一行政机关享有采取行政强制措施的权力、可以行使哪一种类的行政强制措施。《电影产业促进法》第57条对县级以上人民政府电影主管部门的行政强制措施权进行了规定，当该部门对有证据证明违反《电影产业促进法》规定的行为进行查处时，可以依法查封与违法行为有关的场所、设施或者查封、扣押用于违法行为的财物。赋予电影主管部门行使行政强制措施的权力，能够促进调查取证的有效开展、制止违法行为、控制危害结果的扩大，对于推进电影行政主管部门的执法活动、更好地维护电影行政管理秩序有深远的意义。

查封场所、设施、财物，是指行政机关对行政相对人经营场所、其所有或使用的设施、财物贴上封条，或者通过登记机关对有权属登记的动产或不动产进行权属转移限制的措施，查封期间禁止行政机关工作人员以外的人进入，或者禁止行政相对人继续使用、转移或者处理。扣押财物，是指行政机关为了取证等需要，对行政相对人所有或使用的财物予以扣留，暂时剥夺其占有、使用和处分的强制措施。对于财物，法律规定可以查封也可以扣押，二者的区别在于，查封主要针对不可移动的场所、设施或财物，一般表现为将财物封存在原地；扣押主要针对可移动的财物，一般由行政机关自原存放点挪至行政机关或指定场所保管。

（4）行政救济途径。行政救济是法律救济的一种，是指公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵害其合法权益，通过有权的国家机关依法审查、纠正，从而恢复或补救其合法权益的法律制度。行政救济的途径包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等多种途径，对于解决行政争议、维护行政相对人的合法权益、监督纠正行政主体的违法行为等具有重要的意义。其中最主要的是行政复议和行政诉讼。

《电影产业促进法》第58条对公民、法人和其他组织的行政救济途径作出了规定。当事人对县级以上人民政府电影主管部门以及其他有关部门按照《电影产业促进法》作出的行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《电影产业促进法》中对行政复议和行政诉讼的规定对于减少行政争议、节约当事人的争议解决成本、降低司法资源浪费、规范电影审查标准具有积极的作用。

第一，行政复议与行政诉讼的流程。当公民、法人和其他组织（下称行政相对人）认为行政机关和法律、法规、规章授权行使行政权的组织（下称行政主体）的行政行为侵犯其合法权益，若行政相对人诉诸行政复议，则其依法向行政复议机关提出复查该行政行为的申请，由行政复议机关对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定；若行政相对人诉诸行政诉讼，则其向法院提起诉讼，请求法院对被诉的行政行为进行审查，法院审查后作出裁判。

第二，行政复议与行政诉讼的审查范围。需要明确的一点是，并非所有行政主体作出的行政活动都是行政行为，同样并非所有由行政主体作出的行政行为都能得到救济。因此，明确行政主体的哪些活动属于可以救济的范围，即行政复议与行政诉讼的审查范围尤为重要。

行政行为是享有法律赋予的行政权能的组织运用或行使行政权力对行政相对人所作出的法律行为。^[154]以行政相对人是否特定为标准，行政行为可以被分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为，具有向后发生普遍法律效力并可反复使用的特点，包括制定行政法规、规章的行政立法行为以及制定其他行政规范性文件的行为；而具体行政行为是指行政主体对特定行政相对人所作的行政行为，包括行政处罚、行政强制、行政许可等。

根据法律规定，^[155]行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益时，有权向行政机关提出行政复议申请或提起行政诉讼，认为具体行政行为所依据的国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门、乡、镇人民政府的规定（即行政法规、规章、国务院规定之外的规范性文件）不合法，在对具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼时，可以一并提出对该规定的审查申请。因此，行政相对人不得单独就任何行政规范性文件提起行政复议或行政诉讼，也不能在就具体行政行为提出行政复议、行政诉讼时对行政法规、行政规章和国务院规定一并提出审查要求。总之，行政复议、行政诉讼的审查范围，是具体行政行为以及一定范围和条件下的抽象行政行为。

第三，行政复议和行政诉讼的选择与衔接。根据法律规定，^[156]在申请行政复议和提起行政诉讼的选择与衔接上，存在以下两种情形：

第一种情形，可申请行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼，或不经行政复议直接提起行政诉讼。在电影行政管理领域内，大多数属于此种情形。具体为：①当事人对电影主管部门的具体行政行为不服，可以自知道或应当知道具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，或在6个月内直接提起行政诉讼。选择直接提起行政诉讼后不再具有申请行政复议权。②对复议决定不服或复议机关逾期不作决定的，可以自收到复议决定或复议期满之日起15日内提起行政诉讼，对复议决定不服可以选择提起行政诉讼，也可以选择申请国务院裁决，国务院裁决为最终裁决，之后不得再提起行政诉讼。

第二种情形，复议前置。行政相对人对行政主体的具体行政行为不服时，应当先向行政复议机关申请行政复议，不能直接向人民法院提起行政诉讼，只有对复议决定不服或复议机关逾期不作决定的，才能提起行政诉讼。在电影行政管理领域内，国务院电影主管部门作出的不准予电影公映的决定属于此种情形。行政相对人对国务院电影主管部门作出的不准予电影公映的决定不服的，应当先向国务院电影主管部门依法申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向中级人民法院提起诉讼，也可以申请国务院作出最终裁决。

第四，行政复议的复议机关与行政诉讼的受理法院。根据《行政复议法》的规定，对县级以上人民政府电影主管部门的行政行为不服的，行政复议机关为该部门的本级人民政府或上一级电影主管部门，但对国务院电影主管部门的行政行为不服的，行政复议机关为本部门。根据《行政诉讼法》的规定，对作出具体行政行为的电影主管部门直接提起诉讼的，由电影主管部门所在地的基层人民法院管辖；对经过行政复议的案件提起行政诉讼的，可由作出行政行为的电影主管部门所在地基层人民法院管辖，也可由复议机关所在地基层人民法院管辖。但是，对国务院电影主管部门的行政行为直接提起诉讼，或是对该部门的行政行为的行政复议决定不服提起诉讼的，由其所在地的中级人民法院管辖（目前为北京市第一中级人民法院）。

2.民事与刑事责任。对于不同的社会关系，不同的法律规范从不同的角度对其加以调整，而由于法律规范的抽象性以及法律关系的复杂性，不同的法律规范在调整社会关系时可能产生一定重合，使得一个行为同时触犯不同的法律规范、面临数种法律责任，从而引起法律责任的竞合。《电影产业促进法》第56条第1款规定，违反本法规定，造成人身、财产损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因而，在电影行政管理领域也存在法律责任竞合的问题。行政法律规范文件在规范行政责任的同时，也作出民事责任、刑事责任的相关规定，能够促进我国的立法体系保持一致，保护不同的法益。

行为人的违法行为对行政管理秩序造成破坏时，还有可能同时侵害他人的人身、财产权益，如侵犯他人的知识产权也是对知识产权权利人合法民事权益的侵害，需承担相应的民事责任。由于民法与行政法所调整的社会关系的性质完全不同，民事责任与行政责任的性质完全相异，前者是违法者向受害者承担民事赔偿责任，后者是行政机关给予违法者一定的制裁。由于两者在责任的具体承担上实质并无冲突，因此应当分别实施，既不能因承担行政责任而免除其民事责任，也不能因承担民事责任而免除或从轻、减轻行政责任。承担民事责任的方式主要有停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、修理、重作、更换、赔偿损失、赔礼道歉等。

行政法律规范与刑事法律规范对同一类违法行为所调整的社会关系基本相同，绝大部分的区别在于严重程度，故对于同一违法行为的行政责任和刑事责任的处理需遵循下列规则：

（1）违法行为构成犯罪的，必须移送司法机关追究刑事责任，不能以罚代刑。《行政处罚法》第8条第2款规定，违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以行政处罚代替刑事处罚。

（2）司法机关决定撤销案件、不起诉或判决不构成犯罪、定罪但免于刑事处罚的，违法行为符合行政处罚条件的，仍应依法予以行政处罚。刑罚是最为严厉的法律制裁措施，虽有违法行为但尚未达到定罪量刑的标准，或因犯罪嫌疑人的犯罪情节轻微、社会危害性不大等情形，司法机关均有权作出不予追究或免于刑事处罚的决定。此类情况下，违法者的行为往往仍然符合行政处罚的条件，此时行政机关必须依照法律规定予以行政处罚。

（3）违法行为构成犯罪予以刑罚制裁的同时，行政机关仍应对所采取的刑罚对应的行政处罚种类以外的特定处罚种类作出决定。刑罚分为管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑等主刑，以及罚金、剥夺政治权利、没收财产、驱逐出境等附加刑。刑罚与行政处罚的种类与功能的差异决定了在适用刑罚的同时还需要适用行政处罚以补充刑罚种类的不足，如警告、吊销许可证等，否则将使部分违法行为的制裁出现真空地带，行政管理秩序无法得到切实的保护。

（二）分则

前文总则部分详细分析了《电影产业促进法》及其他电影相关法规、规范性文件中关于电影审查的法律责任的规定，内容偏宏观。《电影产业促进法》第五章第47条至第52条对电影审查以及与电影审查相关的具体法律行为进行了微观规定，对应承担法律责任的具体行为及行政处罚的内容、幅度进行了规范。分则中的六个条文按照性质可以分成两类，分别是电影审查的法律责任和与电影审查相关的从事电影产业的其他行为的法律责任，下文将从这两个方面进行具体分析。

1.电影审查的法律责任。电影审查是国家对电影内容的把控，分为电影剧本（梗概）备案制度和电影成片审查制度，贯穿电影摄制阶段，只有通过电影审查、被颁发电影公映许可证后，法人、其他组织才能从事电影的发行、放映等相关活动。《电影产业促进法》第47条到第50条，以及第52条是有关电影审查的法律责任的规定，涵盖了5种未得到合法的电影公映许可证而从事电影相关活动的情形，并详细规定了各行为应当受到的行政处罚措施，这五类将在下文进行详细分析。

（1）擅自从事电影活动。

第一，违法行为。《电影产业促进法》第47条将擅自从事电影活动的行为规定为“违反本法规定擅自从事电影摄制、发行、放映活动”。“擅自”在行政管理法中可以理解为“越过法律授权范围行事”，通常是通过法律的禁止性或者限制性规定进行规范。从事法律禁止的活动及未经获准从事法律限制的活动构成擅自从事，应当承担相应的法律责任。

此处的“违反本法规定擅自从事电影摄制、发行、放映活动”，主要是指违反《电影产业促进法》第13、14、24条的规定，包括违背有关从事电影摄制、发行、放映活动的禁止性规定以及未取得电影主管部门的许可而从事电影摄制、发行、放映活动。具体可以分为擅自从事电影摄制活动、擅自从事电影发行活动和擅自从事电影放映活动三类。

属于擅自从事电影摄制活动的行为有：①未取得电影主管部门出具的电影剧本梗概备案证明文件，或重大题材、特殊题材电影剧本批准文件，在境内从事电影摄制活动（第13条）；②未经电影主管部门批准，与境外组织在境内合作从事电影摄制活动（第14条）；③境外个人在境内从事电影摄制活动，境外组织在境内独立从事电影摄制活动（第14条）。

属于擅自从事发行活动的行为有：未取得电影主管部门颁发的《电影发行经营许可证》或超出许可范围从事境内电影发行活动。（第24条）

属于擅自从事电影放映活动的行为有：未取得电影主管部门颁发的《电影放映许可证》或超出许可范围从事境内电影放映活动。（第24条）

在“济南龙田影城有限公司未经许可擅自从事电影放映活动二审案”^[157]中，对于拥有合法营业执照的单位在住所外放映电影是否构成擅自从事电影放映活动的问题进行了解读。

2015年12月31日，被上诉人济南市历城区市场监督管理局（以下简称市场监管局）在执法中发现，上诉人公司住所为济南市，却在山东建筑大学三楼影音厅，擅自从事放映活动，遂当日立案，进行了调查，并扣押了上诉人的放映设备。2016年1月14日制作了延长扣押期限决定书，并于当日送达上诉人。后对上诉人下达了行政处罚告知书，认为上诉人行为违反了《电影管理条例》第39条规定，构成擅自设立放映单位，擅自从事放映活动的行为，根据该条例第55条规定，拟对上诉人进行处罚。上诉人济南龙田影城有限公司（以下简称龙田公司）于2012年11月18日通过济南文广新局的审批，取得电影放映许可；2013年2月5日注册成立公司，取得营业执照；龙田公司系具有合法手续的电影放映单位，可以在其住所内进行电影放映。本案的争议问题为：上诉人在住所外（经营区域外）的其他场所放映电影是否需要另行取得放映许可。

二审法院综合电影行政规范的目的、电影事业的发展、行政法的解释方法等多方面考虑，认定被上诉人在其住所外放映电影的行为不构成擅自从事放映活动的行为。首先，《电影管理条例》旨在加强对电影行业的管理，杜绝电影市场违法违规和不规范行为；同时，发展和繁荣电影事业，满足人民群众文化生活需要。上诉人龙田公司已经获得放映许可、具备电影放映资格，但同时，因其放映场所未向监管部门进行申报，会在一定程度上造成行政机关的监管困难，出现电影市场的不规范竞争，破坏市场秩序。其次，行政法的主要目的在于规范行政权力的行使、限制行政权力的范围，避免行政权力扩张而侵害行政相对人的合法利益。因此，在对行政法出现不同含义的解释时，应当选择有利于行政相对人的解释。最后，从体系解释的角度看，由《电影管理条例》第36条及相关条款可知，“设立电影放映单位”的含义为成立新的电影公司或者分支机构，上诉人在山东建筑大学并未成立新的电影公司或分支机构并以其名义放映电影，而是使用自己已注册登记的电影公司对外经营。综上所述，其“在住所地以外放映电影”的行为不属于擅自放映行为，被上诉人市场监管局对上诉人的处罚，以及被上诉人历城区政府对处罚决定予以维持的行为，均自行扩大了该条例规定的处罚适用范围，系法律适用不当，应予纠正。

因《电影产业促进法》实施不久，依据该法对擅自从事电影摄制、发行、放映的活动实施行政处罚的案例鲜有公布，本案例是法院依据《电影管理条例》对擅自从事电影放映活动行为的解读，可以作为今后处理类似案件的参考。

第二，行政处罚。

第一点，关于对擅自从事电影活动的行为实施行政处罚的部门，《电影产业促进法》第47条规定的是“县级以上人民政府电影主管部门”，对此可以从职能、地域和级别管辖三个方面来解读。

在职能管辖方面，《电影产业促进法》将进行处罚的部门规定为政府电影主管部门。在《电影产业促进法》实施之前，《电影管理条例》规定，对于擅自从事电影制片、进口、发行、放映活动的违法行为实施行政处罚的主体为工商行政管理部门，但负责电影审查的部门却是国务院或者省级人民政府电影主管部门。《电影产业促进法》将进行行政处罚的职能也归于各地县级以上人民政府电影主管部门，形成了行政许可与行政处罚在同一部门进行的局面，从而达到了部门职能的统一。

在地域管辖方面，《电影产业促进法》第47条并未明确规定，但《行政处罚法》已经确定了由“违法行为发生地的行政机关管辖”的基本原则，除非法律、行政法规有特别规定，均按照一般法，即《行政处罚法》的规定，^[158]由违法行为发生地的电影主管部门管辖。

在级别管辖方面，第47条的规定并没有确定管辖部门的具体级别，而是规定了管辖部门的级别下限，县级以上的人民政府电影主管部门均有权力进行行政处罚。对于没有明确规定由哪一级行政主管部门管辖的问题，通常由对应的国务院主管部门、上级人民政府或上级行政主管部门通过法规、规章及其他规范性文件予以确定。^[159]

因此，对于擅自从事电影摄制、发行、放映活动的当事人，实施行政处罚的主体为违法行为发生地的县级以上人民政府电影主管部门，“以上”包括“县级”本级。

第二点，关于对擅自从事电影活动的行为实施行政处罚的种类，《电影产业促进法》第47条规定了取缔、没收、罚款三类。

关于取缔，《电影产业促进法》规定“违反本法规定擅自从事电影摄制、发行、放映活动的，由县级以上电影主管部门予以取缔”。取缔体现了行政机关对违法当事人的否定性评价，^[160]当事人擅自从事电影摄制、发行、放映活动的行为违反了法律，行政机关因此可以取缔当事人从事的一系列违法活动。尽管学界对于取缔的行为性质是否属于行政处罚这一问题一直存有较大争议，但我国大量法律法规均将取缔规定在法律责任的章节内，将其明确规定为行政处罚的一种。《电影产业促进法》的规定符合当前国内立法的现状并有利于行政执法的执行、法律规范的适用。^[161]

关于没收，《电影产业促进法》规定了“没收电影片和违法所得以及从事违法活动的专用工具、设备”的处罚。此处规定没收的财物包括三类，分别是：电影片；违法所得；从事违法活动的专用工具、设备。

“电影片”包括电影底片、样片、制作完成后的电影片拷贝、电影胶片以及电影数字的载体，即一切可能完全展现电影内容的“电影片”都将被没收。

“违法所得”相关规定通常作为行政机关剥夺违法当事人财产的依据。但违法所得的数额如何界定，目前法律并无明确规定。参照国家工商行政管理总局的规定，^[162]一般应以当事人从事违法活动的全部收入减去合理支出的标准予以确定。

“从事违法活动的专用工具、设备”包括用于违法摄制、发行、放映电影的专用器材设备、设施和辅助工具等，如用于拍摄的摄像机、用于放映的放映机、3D眼镜、储存影片的设备等。此处的重点在于“专用”，即一切违法当事人主要用以从事电影摄制、发行或放映活动的“工具、设备”，都将被没收。

关于罚款，《电影产业促进法》规定“违法所得5万元以上的，并处5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，可以并处25万元以下的罚款”。因此，是否并处罚款处罚以及罚款的具体数额，是以确定的违法所得数额为基准。当违法所得为5万元以上时，电影主管部门在作出取缔和没收的处罚决定时，必须对违法当事人并处罚款处罚，罚款幅度为违法所得5倍以上10倍以下；当没有违法所得或违法所得不足5万元时，“可以并处罚款”，即电影主管部门有权根据违法行为的事实、性质、情节等因素，决定是否处以25万元以下的罚款。

（2）非法许可证件行为。非法许可证件行为是指通过伪造、变造、非法转让等不正当的手段取得有关的许可证、批准或者证明文件的行为。上述有关的许可证件、批准或者证明文件均属于行政许可文件的范畴，如电影剧本（梗概）阶段电影主管部门出具的备案证明文件或者颁发的批准文件、电影审查阶段颁发的电影公映许可证等。获得行政许可证件意味着符合条件的主体得到了从事某类行为的许可，若对以转让、假冒甚至不当手段获得行政许可证件的行为置之不理，即是对正常行政管理秩序的破坏。

《电影产业促进法》第48条是对非法许可证件行为的处罚规定，其中，非法许可证件是指“本法规定的许可证、批准或者证明文件”，通过梳理《电影产业促进法》中的各条规定，各类许可证件的种类可列举如下：

许可证包括：国务院电影主管部门或省级人民政府电影主管部门颁发的《电影公映许可证》《电影发行经营许可证》；县级人民政府电影主管部门颁发的《电影放映许可证》。

批准文件包括：国务院电影主管部门或省级人民政府电影主管部门颁发的重大题材、特殊题材电影剧本批准文件；关于在境内举办涉外电影节（展）的批准文件；国务院电影主管部门颁发的与境外组织合作摄制电影批准文件。

证明文件包括：国务院电影主管部门或省级人民政府电影主管部门出具的电影剧本梗概备案证明文件。(www.xing528.com)

在证明文件中，尽管此处使用了“备案”一词，但根据《电影产业促进法》第13条的规定，得到备案证明首先需要将电影剧本梗概送交电影主管部门审核，审核标准是《电影产业促进法》第16条有关禁止内容的规定。因此，这是一种资格文件，属于行政许可证件的范畴，伪造、变造、非法转让、非法取得该证件要受到《电影产业促进法》第48条中规定的相应行政处罚。但《电影产业促进法》中规定的提供影片参加境外电影节（展）的备案、承接境外电影的洗印、加工和后期制作业务的备案，以及从事电影流动放映活动的备案不属于行政许可证件，因为这是电影主管部门对信息进行存档、便于行政管理的行为，因而伪造、变造、非法转让、非法取得这些证件不属于“非法许可证件”规范的规制范畴。

第一，违法行为。《电影产业促进法》第48条中规定了三种违法行为，分别是伪造、变造行政许可证件，非法转让行政许可证件和非法取得行政许可证件。这三种非法行为涵盖了所有通过非法手段获得许可证件的情形。

伪造、变造行政许可证件，即通过伪造、变造的手段，制作虚假的行政许可证件的行为。“伪造”是完全虚假制作了一个许可证件；而“变造”则是在原有真实证件的基础上通过涂改、挖补、剪贴、揭层、拼接等方法加工处理成新的许可证件。二者得到的结果并无不同，都是虚造了一个不存在的许可证件，因而在社会危害性、法律责任层面上没有差异，不同的只是造假的手段。

非法转让许可证件，即通过出租、出借、买卖或者其他形式非法转让行政许可证件的行为。出租和出借都是在一段时间内将证件交给他人使用，二者的区别在于是否有对方支付的对价，如相应的金钱、利益等，通常出租是有偿的，而出借是无偿的。买卖是指对方支付一定的对价换取许可证件的所有权。“其他非法转让的形式”的规定起到了“兜底”的作用，既反映了现实中非法转让行政许可证件形式的多样性，也是立法技术成熟的表现，^[163]能够尽可能全面地规范所有非法转让证件行为。“其他形式”包括赠与、挂靠、承包、以转让证件为目的的协议合作等行为。

非法取得行政许可证件，即通过欺骗、贿赂等不正当手段取得合法行政许可证件的行为。欺骗是通过提供虚假事实、材料或者隐瞒重要的事实、材料的手段，获取行政许可证件的行为；贿赂则是通过向有关人员给付金钱等利益的方式，使电影主管部门的工作人员产生错误认识，或者故意违反法律规定向其颁发行政许可证件的行为。

在“黄木华非法经营一审案”^[164]中，尽管公诉方中山市第二市区人民检察院以《刑法》中的非法经营罪为依据提起诉讼，但法官在判决理由中也肯定了对被告人的行为应当依据《电影产业促进法》的规定进行行政处罚。

2015年5月，被告人黄木华通过从网上下载模板、篡改等方法，伪造《广东省电影放映经营许可证》并使用该伪造的证件为其经营的深圳市某电影有限公司中山分公司申请电影片。同年7月至12月，被告人黄木华在中山市古镇镇某路45号经营上述公司期间，未经许可擅自放映电影，经营数额达人民币190 797元。同年12月10日，中山市文化广电新闻出版局对上述公司进行检查时发现上述《广东省电影放映经营许可证》系伪造，遂依法对其进行了扣押。

法院认为，被告人黄木华无视国家法律，伪造国家机关证件，其行为已构成伪造国家机关证件罪，应依法惩处。同时，《电影产业促进法》第48条明确规定对伪造、变造该法规定的许可证等行为应当处以行政处罚，而被告人黄木华非法从事电影片放映活动的行为也在《电影产业促进法》第47条中明确规定应当予以处罚。

第二，行政处罚。确定非法许可证件行为的当事人范围，即行政处罚对象的范围，是正确适用罚则的重点之一。通常，在伪造、变造行政许可证件的违法案件中，涉事主体不止一人，如伪造者、购买者以及中间多手中介。在非法转让和非法买卖行政许可证件的情形下，也至少存在双方当事人。根据法律设置专门法条对“非法许可证件”行为进行处罚来看，是为了遏制一切通过非法手段获得、交易行政许可证件的行为，正规的获得途径应当是首先经过行政机关许可，非法手段绕过了行政机关许可这一步骤，极大地破坏了电影产业的行政管理秩序。因此，伪造、变造非法证件的当事人既包括直接从事伪造、变造证件的当事人，也包括买卖、使用伪造或变造行政许可证的当事人。非法转让、买卖行政许可证件的当事人，应当包括从直接取得行政许可证件的当事人开始，直至最终持有人或使用人为止各转让环节的当事人。^[165]

对于实施非法许可证件行为的当事人，行政处罚包括三类：一是吊销有关许可证、撤销有关批准或者证明文件；二是没收违法所得；三是罚款。需要注意的一点是，实施吊销许可证、撤销批准或者证明文件的机关为原发证机关，而实施没收和罚款处罚的机关为县级以上人民政府电影主管部门，实践中这两个机关并非同一机关。这时，需要违法行为发生地的电影主管部门实施罚款、没收等行政处罚时，报送原发证机关作出吊销许可证、撤销批准或者证明文件的处罚。

对于吊销有关许可证、撤销有关批准或者证明文件的处罚，“吊销”与“撤销”的含义基本相同，都是对行政相对人某种资格、资质的取消。只不过“吊销”是《行政处罚法》明确规定的处罚种类，而“撤销”是《电影产业促进法》作为法律层级的文件新设的行政处罚种类。“吊销”和“撤销”均针对真实有效的许可证，通过伪造、变造手段得到的虚假证件不会受到此类处罚。

对于没收违法所得的处罚，“违法所得”包括伪造、变造、非法转让、非法取得行政许可证件的直接非法收入，如出租、买卖证件的价款。至于是否应当包括使用上述行政许可证件从事电影摄制、发行、放映以及举办涉外电影节（展）、送展参加电影节（展）的违法收入，《电影产业促进法》没有具体规定，有学者认为对此应持否定态度。^[166]在《电影产业促进法》第47、49、52条中，分别对未取得电影行政主管部门的相关行政许可从事电影摄制、发行、放映、举办涉外电影节（展）和送展参加电影节（展）的违法行为规定了不同的罚款幅度和处罚种类，这体现了不同违法行为造成的不同社会危害。因此，若以“非法许可证件”行为的规定来处罚“使用非法取得的许可证件从事电影活动”的行为，而不适用第47条“擅自从事相关电影活动”的规定，会使得行为与处罚严重失衡。当然，以上只是在法律规定不明晰时的学者观点，具体应当如何操作还有待实践案例和进一步立法加以明确。

对于罚款，是否并用罚款处罚以及罚款的具体数额应以违法所得数额为基础。根据《电影产业促进法》第48条的规定，违法所得为5万元以上的，电影主管部门应当并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款，即在作出没收违法所得处罚时必须同时处以罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，电影主管部门有权根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性等因素，决定不罚款，或者处以25万元以下的罚款。

第三，擅自发行、放映、送展影片。本部分规范的“擅自发行、放映、送展影片”的违法行为与第一部分“擅自从事电影活动”的违法行为，从字面上看十分相似。前者包括“发行、放映、送展”三种行为，后者包括“摄制、发行、放映”三种行为，二者均对“擅自发行、放映影片”的行为进行了规范。但在法律上二者的处罚并不相同，因此必须厘清二者对于“擅自发行、放映影片”行为的规范范围。

在《电影产业促进法》第47条中，擅自从事电影活动即“违反本法规定擅自从事电影摄制、发行、放映活动”。具体对“擅自从事发行、放映活动”进行解释，包括两种情形：一是未取得电影主管部门颁发的《电影发行经营许可证》《电影放映经营许可证》从事境内电影发行、放映活动；二是超出许可范围从事境内电影发行、放映活动。而在《电影产业促进法》第49条的规定下，“擅自发行、放映影片”包括两种情形：一是发行、放映未取得电影公映许可证的电影；二是取得电影公映许可证后变更电影内容，未依照规定重新取得电影公映许可证擅自发行、放映的，即发行、放映经营部门已取得合法有效的经营资质，并且是在许可范围内从事经营活动。

通过以上分析可以看出，两个法条对于“擅自发行、放映影片”行为的规范范围并不重合。第47条的“擅自从事电影活动”侧重规范经营者是否具有发行、放映的资质，电影本身是得到了公映许可证的；而第49条侧重于电影本身是否获得了公映许可证。二者保护的行政许可类型不同，因而也被放在不同的条文中进行规范。

第一点，法人或其他组织擅自发行、放映、送展影片。《电影产业促进法》第20条第1款规定，未取得电影公映许可证的电影，不得发行、放映；第21条规定，摄制完成的电影取得电影公映许可证，方可参加电影节（展）；第19条规定，取得电影公映许可证的电影需要变更内容的，应当依照本法规定重新报送审查。此处未取得电影公映许可证而擅自送展的主体仅限于法人或其他组织，因为《电影产业促进法》第52条第2款已明确规定了个人擅自提供未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）的罚则，根据“特别条款优于普通条款”的原则，此处仅规范法人或其他组织两个主体。

本部分的行政处罚所规范的违法行为与上述法条的禁止性规定相对应，分为“擅自发行、放映”和“擅自送展”。

“擅自发行、放映”的行为包括两类：一是未取得电影公映许可证而擅自发行、放映电影；二是取得电影公映许可证后变更电影内容，未按规定重新取得电影公映许可证擅自发行、放映电影。这里的“放映”包括在电影院等固定场所的放映和流动放映。对于取得电影公映许可证后变更内容的电影，必须再按照流程重新送审，这是由于电影审查的核心是内容审查，若变更内容后不必重新送审，那么将有争议的片段在第一次送审时删去，之后再进行“变更”，如此一来，电影审查的规定也就被架空了。

“擅自送展”的行为也包括两类：一是法人或其他组织提供未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）；二是取得电影公映许可证后变更电影内容，未按照规定重新取得电影公映许可证擅自参加电影节（展）。

对于实施“擅自发行、放映、送展影片”行为的当事人，对其的行政处罚包括三类：一是吊销许可证；二是没收电影片和违法所得；三是罚款。其中，吊销许可证的单位是原发证机关，而没收电影片、违法所得以及罚款的单位是县级以上人民政府电影主管部门。在实践中往往会出现二者并非同一部门的情形，此时需要违法行为发生地的电影主管部门在实施罚款和没收等处罚时，报送原发证机关作出吊销许可证的处罚。

吊销许可证中的许可证是指，从事该项违法行为的电影发行单位的《电影发行经营许可证》和从事该项违法行为的电影放映单位的《电影放映经营许可证》，不包括广义的行政许可批准文件和证明文件^[167]。本部分规范的对象是对电影擅自进行发行、放映、送展的违法行为，因此不涉及电影公映许可证的问题，变更内容前的电影获得的电影公映许可证不能据此予以吊销。

没收包括没收电影片和违法所得。其中，电影片是指违规发行、放映及送展的未取得电影公映许可证的电影片，或者取得电影公映许可证后变更电影内容的电影片；违法所得是指擅自发行、放映、送展该电影片所得的违法收入。

是否进行罚款以及罚款幅度依旧视情况而定：当违法所得为5万元以上时，电影主管部门在作出没收违法所得决定时，必须对违法行为人并处违法所得10倍以上20倍以下的罚款；当没有违法所得或者违法所得不足5万元时，电影主管部门有权根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性等因素，决定不罚款或者处以50万以下的罚款。

第二点，个人擅自送展影片。个人参展境内、外电影节（展）的情形并不鲜见，《电影管理条例》中即规定了电影审查和提供电影片参展境外电影节（展）的审批制度，并确立了具体的罚则。导演娄烨提供未通过电影审查的电影《颐和园》参展第59届法国戛纳电影节行政处罚案就是一起影响较大的案例。导演娄烨将未通过国务院电影行政主管部门审查的电影《颐和园》以个人名义送往戛纳参赛，2006年5月18日，《颐和园》在戛纳展映。2006年9月1日，国家广电总局电影局依据《电影管理条例》对娄烨进行了行政处罚，并公布该片导演娄烨、制片人耐安五年内不得拍片。^[168]

个人擅自送展影片是指个人提供未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）。其中，对于个人送展已经取得电影公映许可证后变更内容，但未依照规定重新取得电影公映许可证的电影，《电影产业促进法》第49条与第52条第2款产生适用上的冲突。从未取得电影公映许可证和已取得电影公映许可证但变更电影内容的行为归类的一致性角度，以及个人违规送展的处罚有别于法人和其他组织违规送展的处罚方法上看，有学者建议^[169]应当将个人送展已经取得电影公映许可证后变更内容、但未依照规定重新取得电影公映许可证的电影的行为视为提供未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）的行为。这一立法缺陷仍有待日后加以完善。

对于“个人擅自送展影片”的违法行为实施行政处罚的主体为国务院电影主管部门或省级人民政府电影主管部门。相关的行政处罚措施包括四种，分别为：责令停止违法活动、没收、罚款和从业禁止。

“责令停止违法活动”是指责令个人停止将未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）。

“没收”的范围包括参展的电影片和违法所得。其中，参展的电影片包括送展的未取得电影公映许可证的电影底片、样片、制作完成后的电影片拷贝、电影胶片以及电影数字的载体；违法所得指个人提供未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）的违法收入。

是否并处“罚款”处罚以及处罚的幅度根据违法所得数额分为两种情形：违法所得为5万元以上的，电影主管部门在作出没收的决定时，必须对违法行为人并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或违法所得不足5万元的，电影主管部门有权根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素，对违法行为人处以25万元以下的罚款，或者决定不罚款。

“从业禁止”处罚针对“情节严重”的“个人擅自送展影片”的违法行为。对于个人擅自在境内举办涉外电影节（展），或擅自提供未取得电影公映许可证的电影参加电影节（展）的，情节严重的，该个人自受到处罚之日起不得从事相关电影活动。对于“从业禁止”行政处罚中不得从事的“相关电影活动”，与前文提及的“电影相关活动”这一概念是不同的。“相关电影活动”是指与举办、参加电影节（展）有关的活动，并非泛指与电影的摄制、发行、放映、进出口乃至举办、参加电影节（展）等相关的“电影相关活动”，^[170]当然，“相关电影活动”的具体内容还需未来立法加以明确。

第四，承接内容违禁的境外电影后期制作业务。由于一国之法律只能规范本国范围内的行为，因而对于在境外拍摄的电影，无法通过电影剧本梗概备案、电影剧本批准制度，以及电影成片审查制度对电影的内容进行管制。但对于境外电影在我国境内进行洗印、加工和后期制作的，可以通过对从业者进行洗印、加工和后期制作行为本身的约束，最大可能地干预含有违禁内容的境外电影的生产活动。^[171]这体现了电影审查制度的一致性，通过对电影内容的控制，维护国家利益和文化安全。

第一点，违法行为。《电影产业促进法》第22条是对承接境外电影后期制作业务的要求，其中，“不得承接含有损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等内容的境外电影的相关业务”的规定昭示了对承接境外电影后期制作业务经营者的行政管理目的。第50条则规定了承接内容违禁的境外电影后期制作业务的相关处罚措施，与第22条内容形成呼应。

违法行为具体表现为：承接含有损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等内容的境外电影的洗印、加工、后期制作等业务。其中，境外电影是指在境外摄制的电影，或者虽在境内中外合作摄制，但不能依照规定视同境内电影的电影。然而，无论是第22条还是第50条，对于此违法行为的界定还需未来相关行政法规的进一步明确，如“承接”包括的行为、违禁内容的判断标准、行为人的主观过错是否予以考虑等，目前的规定可能造成实践上的理解分歧和争议。

第二点，行政处罚。对于承接内容违禁的境外电影后期制作业务的违法行为人，进行处罚的部门是县级以上人民政府电影主管部门。需要注意的一点是，对于情节严重的行为人，还需由电影主管部门通报工商管理部门，由工商管理部门吊销违法行为人的营业执照。引入工商管理部门的原因是，营业执照是工商行政管理部门核发给企业或个体工商户的具有合法工商业经营权的法定凭证，因此根据行政法中的“职权法定”原则，吊销营业执照的处罚只能由工商行政管理部门依法实施，其他机关不得越权行使。

对于承接内容违禁的境外电影后期制作业务违法行为的行政处罚种类，有责令停止违法活动、没收、罚款、吊销营业执照四种。

“责令停止违法活动”是违法行为人所承担的不利后果，体现了行政机关对违法行为人的制裁。就承接内容违禁的境外电影后期制作业务这一违法行为而言，是指责令行为当事人停止洗印、加工、后期制作含有损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等内容的境外电影等业务。

“没收”包括没收含有违禁内容电影片和违法所得两种，电影片包括电影底片、样片、制作完成后的电影片拷贝、电影胶片以及电影的数字载体。

是否并处“罚款”处罚以及处罚的幅度根据违法所得数额分为两种情形：违法所得为5万元以上的，电影主管部门在作出没收的决定时，必须对违法行为人并处违法所得3倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或违法所得不足5万元的，电影主管部门有权根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素，对违法行为人处以50万元以下的罚款，或者决定不罚款。

“吊销营业执照”处罚适用于“情节严重”的行为，由电影主管部门通报工商行政管理部门吊销营业执照。至于如何界定“情节严重”，需要日后立法加以完善。

第五，境内擅自举办涉外电影节（展）。根据我国法律规定，法人或其他组织在境内举办电影节（展）须经国务院电影主管部门或省级人民政府电影主管部门批准^[172]。

第一点，违法行为。在《电影产业促进法》实施前，《电影管理条例》规定，举办中外电影展、国际电影节，应当报国务院广播电影电视行政部门批准。由于在中国境内举办涉外电影节（展）往往会涉及文化领域和意识形态领域，甚至涉及政治、外交因素，故行政许可制度继续保留在《电影产业促进法》中，法人或其他组织在境内举办涉外电影节（展）仍需经国务院电影主管部门批准、禁止个人在境内擅自举办涉外电影节（展）。

目前，“境内擅自举办涉外电影节（展）”的违法行为包括两种：其一，法人或其他组织未取得国务院电影主管部门或省级人民政府电影主管部门的批准，在境内举办涉外电影节（展）；其二，个人在境内举办涉外电影节（展）。

第二点，行政处罚。对于“境内擅自举办涉外电影节（展）”的违法行为实施行政处罚的主体为国务院电影主管部门或省级人民政府电影主管部门。

相关的行政处罚措施包括四种，分别为：责令停止违法活动、没收、罚款和从业禁止。

“责令停止违法活动”是指责令法人或其他组织停止在境内继续举办涉外电影节（展）。

“没收”的范围包括参展的电影片和违法所得。其中，参展的电影片包括在境内举办的涉外电影节（展）的所有参加者送展的电影底片、样片、制作完成后的电影片拷贝、电影胶片以及电影数字的载体；违法所得指举办者违规在境内举办涉外电影节展的违法收入。

是否并处“罚款”处罚以及处罚的幅度根据违法所得数额分为两种情形：违法所得为5万元以上的，电影主管部门在作出没收的决定时，必须对违法行为人并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或违法所得不足5万元的，电影主管部门有权根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素，对违法行为人处以25万元以下的罚款，或者决定不罚款。

“从业禁止”处罚针对“情节严重”的“境内擅自举办涉外电影节（展）”的违法行为。对于法人或者其他组织未经许可擅自在境内举办涉外电影节（展）且情节严重的，该法人或者其他组织自受到处罚之日起5年内不得举办涉外电影节（展）。

第六，其他行政处罚情形。《电影产业促进法》第54条规定了“其他行政处罚”情形，其一，属于电影审查法律责任的有两种情形，分别是：违反国家有关规定，擅自将未取得电影公映许可证的电影制作为音像制品的；违反国家有关规定，擅自通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络传播未取得电影公映许可证的电影的。对以上两种情形依照有关法律、行政法规及国家有关规定予以处罚。这一规定体现了行政法的职权法定基本原则，在行政处罚领域要求行政机关及其工作人员在实施行政处罚时，必须有法定的依据、是有权进行处罚的主体以及遵守法定程序。对以上违法行为的处罚属于其他行政管理部门的职权，故应由享有法定职权的行政机关依据其他相应的法律规范实施行政处罚。

对于“擅自将未取得电影公映许可证的电影制作为音像制品”的违法行为，应当按照《音像制品管理条例》和《音像制品制作管理规定》的规定，由出版行政主管部门、工商管理部门予以处罚。

2018年1月13日，海南文广电子光碟有限公司在没有合法委托手续的情况下，使用未蚀刻光盘来源识别码（SID码）的注塑模具复制生产无节目名称但有歌名的VCD光盘5360张，对此，其违反了《音像制品管理条例》第23条、第25条的规定，根据《音像制品管理条例》第42条第④项、第44条第⑥项的规定，新闻出版总署办公厅出具了行政处罚决定书^[173]，行政处罚为吊销《复制经营许可证（只读类光盘）》。

对于“擅自通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络传播未取得电影公映许可证的电影”的违法行为，应当按照《广播电视管理条例》《互联网视听节目服务管理规定》及其他有关电信管理和互联网管理的法律、行政法规，由广播电影电视行政主管部门、电信主管部门予以处罚。

2.其他与电影产业相关的法律责任。除了因电影审查而产生的法律责任之外，电影产业的从业人员的其他违背行业发展的行为也会带来相应的法律责任。“票房注水”“虚假排片”等影片票房造假乱象长期以来困扰着中国电影市场，如，因票房“注水”行为，电影《叶问3》被国家电影局约谈，电影《捉妖记》也受到了央视的调查。^[174]

《电影产业促进法》实施之前，对虚假票房、影院违规放映广告等与电影产业相关的法律责任进行规定的规范性文件不多，仅有《国家新闻出版广电总局关于加强电影市场管理规范电影票务系统使用的通知》《广播电影电视行业统计管理办法》（已失效）等寥寥的规范性文件。《电影产业促进法》第51条规定了对虚假票房和影院违规放映广告行为的行政处罚。在法律层面上对虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为的处罚进行规定，对于惩治票房造假、引导电影市场良性发展具有重大意义。

（1）虚假票房。中国电影近年来频频发生虚假票房事件，这种违背公平竞争原则的不正当行为受到法律的规范，《电影产业促进法》第51条对虚假票房的行为、主体、客体、客观表现、主观意图及处罚措施等作出了具体规定。

虚假票房行为是指，电影发行企业、电影院等制造虚假交易、虚报销售收入并且扰乱电影市场秩序的行为。以下从主体、客体、主观表现与客观表现四个要件对虚假票房行为进行分析。

虚假票房行为的主体是电影发行企业、电影院等从事电影活动的单位，主要是取得《电影发行经营许可证》的电影发行企业和取得《电影放映经营许可证》的电影院。在实践中，可能还有其他主体参与违法行为，如票务代理商协助电影院篡改、伪造票房数据，^[175]票务代理商也将因从事虚假票房行为而受到相应的行政处罚。

虚假票房行为的客观表现是制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为。“制造虚假交易”是电影发行企业、电影院单独或合伙通过制造外观真实的购票（或退票）等行为，从而做高（或低）票房，而实际上并无观众实际入场观看（或无退票）的不正当行为。“虚报瞒报销售”是指掩盖真实的票房数据，向社会公示、向主管部门报告或者通过票务软件系统反映的数据与真实情况不符。报告的数据不真实为“虚报”，而隐匿不报为“瞒报”。

虚假票房行为的客体为电影市场秩序。如果电影发行企业、电影院等主体虽有制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为，但其仅为了偷税、上市前满足财务数据需要等，并未实际干扰电影市场秩序的，不会受到适用于虚假票房行为的行政处罚。

虚假票房行为的主观方面为故意。违法行为人必然是为了达到制造虚假交易、虚报瞒报销售收入的效果，主观意图即为作假和隐瞒真实数据，从而谋取非法利益。

对制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为实施行政处罚的主体为县级以上人民政府电影主管部门。行政处罚的种类包括五类，分别是：责令改正、没收、罚款、责令停业整顿和吊销许可证。

“责令改正”是一种行政机关要求特定的相对人履行一定的作为或不作为义务的意思表示。包括电影主管部门在内的行政机关在实施行政处罚时，均有权力通过口头或书面等方式要求违法行为人改正违法行为，以充分达到行政制裁所追求的最终目的。

“没收”即电影主管部门没收违法行为人从事制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等活动的违法收入。

“罚款”的处罚幅度有两类。对于没有违法所得或者违法所得不足50万元的违法行为人，电影主管部门对其并处5万元以上50万元以下的罚款；而对于违法所得在50万元以上的违法行为人，电影主管部门对其并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款。

“责令停业整顿”或“吊销许可证”处罚针对情节严重的违法行为。其中，对于违法行为情节严重的行为人，电影主管部门予以责令停业整顿；对于违法行为情节特别严重的行为人，由原发证机关吊销其许可证，即电影发行企业的《电影发行经营许可证》、电影院的《电影放映经营许可证》等。这两类处罚的适用条件分别是情节严重和情节特别严重，故对同一违法行为只能根据其情节严重程度适用其中一种处罚。另外，若实施吊销许可证的处罚，在行政处罚机关与颁发许可证的机关不是同一机关的情况下，电影主管机关应当报送原发证机关作出吊销许可证的处罚。不过，“情节严重”和“情节特别严重”的标准需要日后的立法加以完善。有学者建议可以以次数多少、金额大小、社会影响轻重、手段恶劣程度和抗拒执法程度等因素为衡量标准。^[176]

（2）影院违规放映广告。现实中经常出现电影院为谋利，在电影开场前放映长时间的广告而推迟电影的放映时间，或者随意插播广告的情形，而以往的法律法规对电影院违规放映广告的行为均未作出处罚规定。2010年暑期《唐山大地震》上映，收获了众多的好评与不俗的票房成绩，然而电影放映前耗时的片头广告令观众们十分恼火，来自西安的陈女士因不满映前广告将影片放映方西安保利博纳影城、版权方与发行方华谊兄弟传媒股份有限公司告上法庭，请求判令2名被告退还其电影票款35元，赔偿损失35元，赔偿精神损失费1元。^[177]法院审理认为，原告与被告西安保利博纳影城之间形成消费合同关系。被告在向原告提供观影服务过程中，理应按照《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）全面履行义务，根据广电部2004年关于贴片广告管理的文件精神，被告不得未经影片版权方同意搭载贴片广告。被告西安保利博纳影城不仅自行搭载贴片广告，而且放映前没有以合理方式向消费者履行公告义务，导致原告在观影时被迫接受时长12分钟的贴片广告。所以，西安保利博纳影城应承担违约及侵权责任。这个判决带来的更多的是宣示意义，因为当年并没有相应的法律对于影院违规的定义和处罚措施作出规定，仅能依据《合同法》（现已失效）的违约损害赔偿规定进行裁判，如何将观众的时间损失和影院的所得利益量化成金钱赔偿成为一个难题。

《电影产业促进法》明确了电影院违规放映广告的法律责任，在未来将有力地提升观众的观影体验、保护观众的合法权益。尽管更加具体的定义和处罚规则有待未来配套的行政法规进行规定，但在法律层级的文件中对于电影院违规放映广告这一行为规定的相应法律责任，将为观众寻求救济提供一定的法律依据。

“影院违规放映广告”的行为表现为，电影院在向观众明示的电影开始放映时间之后至电影放映结束前的时间段内放映广告。违法行为主体是电影院，这是由于播放影片的行为通常是由影院来主导的。

“放映广告”是指在电影正常放映的时间段内，电影院在观众可视范围内放映广告，包括除电影植入式广告以外的任何形式、种类的广告。除明显的直接通过屏幕播放的广告外，还包括通过使用屏幕一角，或在观众可视范围内通过电子显示屏等方式放映广告等行为。而“放映广告的时间”并非仅指电影实际开始放映之后至电影放映结束前，电影院故意拖延电影放映、已超过向观众明示的电影开始放映的时间而播放广告的，也属于违法行为。

对违规放映广告的影院进行行政处罚的主体是县级人民政府电影主管部门。行政处罚种类包括三类，分别是警告、责令改正和罚款，不同处罚类型适用的条件不同。对于一般“违规放映广告”的影院，电影主管部门给予警告和责令改正的处罚；对于“违规放映广告”情节严重的影院，电影主管部门将对其处以1万元以上5万元以下的罚款。

（3）其他行政处罚情形。除了以上单列出来的两种违法行为之外，《电影产业促进法》第54条对适用于“其他行政处罚”的违法行为进行了规定，属于其他与电影产业相关的法律责任有三类，分别是：以虚报、冒领等手段骗取农村电影公益放映补贴资金；侵犯与电影有关的知识产权；未依法接收、收集、整理、保管、移交电影档案。

本法第27条规定，从事农村电影公益放映活动的，不得以虚报、冒领等手段骗取农村电影公益放映补贴资金。《农村电影公益放映场次补贴管理实施细则》第15条规定，各级电影行政管理部门要加强对农村电影公益场次补贴的监督管理，确保场次补贴资金先放后补、绩效挂钩、公开透明、简化程序、及时到位、足额发放。以虚报、冒领等手段骗取农村电影公益放映补贴资金违反了法律和有关规定，构成了违法行为。

“虚报”是指通过公开招标确定的国有、集体、民营、个体等农村电影放映主体未按照《农村电影公益放映场次补贴管理实施细则》的规定在农村行政村开展公益电影放映活动或者超出实际场次而骗取农村电影公益放映补贴资金的行为；“冒领”是指非通过招标确定为农村公益电影放映主体的单位或个人冒充以招标确定的农村公益电影放映主体，骗取农村电影公益放映补贴资金的行为。

与电影有关的知识产权以著作权为核心，违法行为人侵犯与电影有关的知识产权的，如电影院放映盗版电影、自行或协助他人非法对正在放映的电影进行录像的，应当由县级以上人民政府负责知识产权执法的部门依照《著作权法》《著作权法实施条例》等规定予以行政处罚。与电影有关的专利、商标等知识产权受到侵害时，将采用相应的法律法规予以处罚。

国家设立的电影档案机构，如中国电影资料馆，以及摄制电影的法人、其他组织未依照《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《电影艺术档案管理规定》接收、收集、整理、保管、移交电影档案的，应当依照上述法律文件的规定予以处罚。

若电影院有“以虚报、冒领等手段骗取农村电影公益放映补贴资金”或“侵犯与电影有关的知识产权”的行为，且情节严重的，在有关法律、行政法规规定的执法部门与原发证机关并非同一部门时，应当由执法部门报送原发证机关吊销许可证，即电影院的《电影放映经营许可证》等。