广播电视体制的演变:外广播影视比较研究

一.广播电视体制的演变

1.广播的发展史

1932年5月17日，澳大利亚议会通过了《澳大利亚广播委员会法》。依照该法将商业性质的澳大利亚广播公司（ABC）转制为公营广播体制，并易名为“澳大利亚广播委员会”，简称仍为ABC。当时的邮政部长提出，只要澳大利亚的情况允许，ABC就应尽可能效仿BBC的运营体制。新创办的ABC只在早上和晚上播出节目，白天停播。起初，各个城市的广播电台各自为政，几个月后，墨尔本和悉尼就开始交替传送“全国性”节目，每晚向东部地区播出。其他4个东部主要城市的广播电台也陆续加入了传送定时节目的行列。早期ABC的所有节目都以直播方式播出，直到1935年才在悉尼演播室设置了唱片录音设备，后来才引进了钢丝录音和磁带录音方式。借助邮政部建造的广播发射网，ABC的节目越传越远。像英国的BBC一样，ABC的节目分为严肃性的节目和轻松性的节目，前者多为面向全国播出的高品位节目，后者多为面向地方播出的大众化节目。

澳大利亚于1942年首次制定并颁布《广播法》。根据法律，ABC有权决定广播政治演讲的时机和条件，此后邮政部长对广播无论发布什么样的指令或者禁令，都必须以书面方式提供，而且必须在年度报告中记录。事实上，这种权力极少公开使用。

1945年9月，参照新西兰通过广播对议会进程进行报道的经验，澳大利亚议会同意ABC大规模转播议会实况。根据1946年修订的《广播法》，ABC获得了独立新闻机构的地位。1948年，《广播法》再次修订，工党政府决定让ABC停止收取收听费，代之以政府的直接拨款为其提供支持。在冷战的形势下，1950年4月1日，ABC恢复了1944年停播的对外短波广播。这一时期，电视进入了人们的视野，很快取代了广播的核心地位。

早在1944年，就有商业利益团体呼吁实行商业电视体制，但执政的工党政府主张等待时机，认为在巨额投资之前应先研究别国的经验。战后澳大利亚的经济脆弱不堪，暂时无法将电视提上议事日程。工党政府只希望有一个公共广播电视系统，因此，1948年修订通过的《广播法》禁止颁发商业广播电视执照。但是，由孟席斯领导的自由党和乡村党联盟则倾向于商业广播电视体制。

自由党孟席斯政府1949年执政后，于1953年2月任命了一个皇家委员会，对商业利益渗透电视媒体的后果进行研究，这个皇家委员会由墨尔本大学的副校长佩顿（G.W.Paton）领衔。虽然在工党政府时期议会曾否决了给商业电视颁发执照的法律提案，但佩顿委员会却跳过了“是否应该建立双重体制”这一重大实质性问题，直接进入事业规模等具体问题，讨论澳大利亚应该建立多少个电视台。一年后，佩顿委员会提出了报告，建议ABC负责全国性的电视网。同时，它建议先在悉尼和墨尔本各建两个地方性的商业电视台。这样，ABC在各地开始面临商业对手的竞争。

2.电视的发展史

澳大利亚于1956年制定并颁布了第一部《广播电视法》（Broadcasting and Television Act），确立了公商并存的二元体制。在建立二元广播电视体制的过程中，英国和美国的模式成为澳大利亚效仿的榜样。

皇家委员会建议ABC实行自我管理。根据佩顿委员会的建议，ABC从邮政部那里获得了监管电视播出的权力，邮政部只负责信号传送的监管。在商业广播电视方面，法律授权澳大利亚广播控制理事会（Australian Broadcasting Control Board，ABCB）进行监管。ABCB是1948年由工党建立的一个咨询机构，由于不是独立的规制机构，ABCB的监管力度十分脆弱。ABCB成立后不久便开始举行听证会，着手颁发第一批执照。每个地区只允许建立两家商业电视台。正如人们所预料的那样，执照都落入由报业投资者掌控的大财团手中。

1963年，政府宣布在部分大城市设立第三家商业电视台。各大城市成立了第三家商业电视台以后，各台之间就爆发了一场竞相抬价购买外国电视节目的大战。1980年，特别广播电视公司（SBS）成立，按照公共媒体来运作。80年代后期工党政府引进“平等化”政策，对农村地区颁发了与城市地区同等数目的商业广播电视执照，进一步改变了商业广播电视的格局。

随着娱乐节目的兴盛，引进节目日益增多，商业电视台进口的美国情景喜剧很快创下收视率的新高。作为人口小国，澳大利亚不能不关心民族文化产业的经济利益。1960年，ABCB对电视媒体播出澳大利亚内容的比例做出了规定，要求商业电视台在每天黄金时间的4个小时中至少播出40%的国内节目。这是一个相当温和的要求，最严厉的要求是规定所有电视广告都必须在国内制作。1966年，ABCB第一次对戏剧内容做出规定，要求电视台每个月在黄金时间至少播出2小时的国产戏剧。

到20世纪60年代中期，澳大利亚的地方电视节目制作业已经发展起来。刺激澳大利亚节目生产的最大动力来自政府的一系列资助影视文化工业的举措。从1970年开始，政府不断向澳大利亚影视业提供各种各样的资助，于是，经费充裕、制作精良的国产影视剧开始进入国内市场，同时也在国际市场上获得好评。1980年，政府开始实施一项慷慨支持民间创作的免税让利计划，有幸进入这一计划的独立制片人开始生产高投入、高质量的微型系列剧，大部分是历史题材，于是，80年代早期成为澳大利亚微型系列剧的黄金时代。

在新的“合拍”政策的鼓励下，电视台只需花费相当于制作成本三分之一的价格，便可获得制作精致的影视节目。于是电视台也行动起来，1986年ABC首次与独立电视制片人合作，从而具备了享受优惠条件的资格。此后ABC电视剧制作的产量从1987年的38部迅速跃升到1988年的100多部。同时，ABC开始进入国际合作制片领域，主要的合作伙伴是BBC。借助国家对国际合作制片的优待，ABC推出了许多高质量的电视节目。随着国内的成功，澳大利亚的节目也开始走向世界。

3.广播电视政策的变迁(www.xing528.com)

在自由党执政23年之后，1972年工党取胜。为了支持公共媒体ABC与商业电视的竞争，在两年的时间里，政府对ABC的财政拨款增加了30%，同时将澳大利亚节目内容的规定比例提升至60%。1973年1月，媒介部取代邮政部管理广播电视。在1973～1974年度，ABC播出了130小时的澳大利亚影视剧，大多数是肥皂剧。但好景不长，随着经济不景气，工党的地位摇摇欲坠，终于在1975年下台。自由党联盟政府上台伊始，就大量削减ABC的经费。而商业广播电视则借ABC全力以赴应对审查、无暇他顾之机竭力扩张自己的势力。

20世纪70年代，自由党政府任命了两个广播电视政策审议委员会，一个是1976年的格林（Green）委员会，另一个是1979年的迪科斯（Dix）委员会。格林委员会主要讨论广播电视体制问题，它提出了面对新技术挑战的问题。迪科斯委员会延续了两年时间，而且议题较为广泛，主要讨论ABC的有关问题。

根据格林委员会的提议，澳大利亚政府取消了ABCB，创建了一个新的管理机构——澳大利亚广播电视审理委员会（ABT）。ABT有权做出颁发、更新或者取消商业广播电视营业执照的决定，而不像ABCB那样，仅向邮政部长提出咨询意见。格林委员会支持ABC坚持为全体公民服务和反对播出广告的立场。格林委员会还提议，从1980年起，每7年对ABC的政策和表现进行一次评估。

1979年5月，自由党政府决定成立迪科斯委员会，专门审查ABC的服务、政策和表现。1981年审议结束，迪科斯委员会递交了厚厚的5册报告。迪科斯委员会认为澳大利亚国民需要ABC，但它批评了ABC低落的士气、落后的经营管理方式以及僵化的组织结构。根据委员会的建议，澳大利亚议会开始进入提案和立法程序。1983年3月5日，工党政府取代了自由党政府，但也继承了前政府的广播电视立法遗产。法案没有采取迪科斯报告提出的商业媒体方案，6月1日，《澳大利亚广播电视公司法》通过，至1983年7月1日，已有51年历史的澳大利亚广播委员会改组为澳大利亚广播电视公司，ABC的简称仍然不变。

20世纪80年代初期，澳大利亚开始重视“少数族群与多元文化”的问题，成立了特别广播电视公司（SBS），它是使用多种语言向少数民族播出节目的公共电视媒体。

20世纪90年代，在世界性的规制改革浪潮中，广播电视领域的交叉所有权在澳大利亚得到认可。由于新技术变革大大缓解了电波资源稀缺的状况，澳大利亚通过了新的《1992年广播电视法》，原广播电视管理机构澳大利亚广播电视审理委员会（ABT）被澳大利亚广播电视局（Australian Broadcasting Authority，ABA）所取代。新机构ABA具有独立规制机构的性质，管理范围扩大到互联网，对不同所有制和不同性质的各类媒介实行不同的监管政策。1997年，ABA开始采用拍卖竞标的方式发放商业媒体营业执照。公营媒体ABC受到90年代规制改革的影响，从1992年起经过议会批准，开始在节目之间插播广告，ABC变得越来越像是企业，它面向亚洲地区播出的卫星电视节目更加趋于商业化，并且开始提供付费电视服务，但公共广播电视的基本属性没有改变。

为了更好地适应广播电视与通信的融合趋势，澳大利亚广播电视局（ABA）于2005年7月更名为澳大利亚通信媒体管理局（ACMA）。该机构的监管权限进一步扩大，除继续对广播电视节目内容进行监视外，还负责监督跨媒体法、外国资本媒介所有权规制法规的具体实施，正式成为统一监管广播电视业和通信业的独立规制机构。

4.互联网的发展

从1975年开始，澳大利亚的互联网发展经历了几个阶段。1975年到1984年这段时间是澳大利亚互联网发展的初级阶段。从70年代中期开始，墨尔本大学和悉尼大学的学者开发的澳大利亚计算机科学网（ACSnet）投入运营。到了80年代初期，澳大利亚与美国阿帕网之间建立了持久性的电子邮件传输网络。

1989年，澳大利亚政府批准通过了“澳大利亚学术与研究网（AARNet）”的建设计划，该网从一开始就是一个纯粹的IP网络。1990年，澳大利亚政府投入了大量资金和人力来升级网络，从1992年起，澳大利亚开始推动社会对互联网使用。在万维网出现以后，从1994年起互联网在澳大利亚获得了爆炸式增长。

20世纪90年代初期，美国在对互联网制定的“允许使用政策（AUP）”中对适宜在互联网骨干网上传输的内容做出了规定，并禁止公众使用互联网，也不允许将互联网用于商业目的。在澳大利亚，政府对“澳大利亚学术与研究网”的运营也采取了和美国相类似的举措，禁止把“澳大利亚学术与研究网”应用于商业目的或者其他与学术研究不相关的领域。在这个阶段，澳大利亚互联网的运营与使用被严格限制在大学等研究机构的范围内。

美国从1989年起，允许将互联网用于商业领域，但在投入商业化应用的初期仍是严加管控。1993年9月，克林顿政府发起了“国家信息基础设施计划（NII）”，从此开始，互联网在美国的商业应用模式才开始转变，提供互联网骨干传输网络服务的公司获得迅速发展。澳大利亚从1994年起，开始转变对互联网使用的监管政策，努力促进学术研究群体之外的用户使用互联网。1995年到1997年期间，澳大利亚的互联网竞争市场开始形成。两家主要的大公司，Telstra和OPtus都提供骨干网络服务。当时国际连接路径一度成为制约发展的瓶颈，但随着市场需求的增加，国际连接路径的容量也快速增加，发展瓶颈很快得到解决。到20世纪90年代后期，澳大利亚互联网市场已经发展成为复杂的、多层次的批发与零售的网络服务市场。这一阶段，商业用途的互联网继续得到迅猛增长，而互联网接入商和互联网服务提供商的数量激增。到90年代末，在澳大利亚境内注册的这类公司已经达到600多家，澳大利亚电信行业仲裁委员会的成员名单中，仍旧有1000多家公司。到1997年底，澳大利亚的互联网用户已发展到160多万户，其中100多万是互联网的经常用户，这当中有50多万用户是教育机构，65万用户是拨号上网的普通消费者、学术界以及家庭和办公用户。另外还有45万左右的商业用户和政府用户。当时绝大部分用户是电话拨号上网，网线速度最高可达到33.6Kbps，只有极少数用户使用到了速度为64/128 Kbps的ISDN专线。当时通过有线电视网络和ADSL实现的宽带服务尚未问世。

澳大利亚1997年的调研数据显示，互联网用户中有88%的人使用电子邮件，65%的人使用互联网是为了“娱乐”，而为了“商务/研究目的”的人有53%。但是，只有5000人提到自己上网主要是为了购物，另有大约2万人曾经尝试过网上购物。互联网在澳大利亚的发展速度很快，到1998年底时，已有127万个家庭接入了互联网。2000年时，澳大利亚成年人当中已经有50%以上使用互联网，有将近40%的家庭接入了互联网。不过，在澳洲，消费者对网上购物的兴趣仍旧不高，只有11%的互联网用户说自己会主动使用互联网来购物。2000年以后，澳大利亚的互联网开始进入成熟阶段，互联网上传送的内容也越来越多，不健康内容、侵害个人隐私的内容也日益泛滥，政府开始考虑如何有效地实现互联网治理。