西安市主体功能区规划研究:2010-2030年成果

西安市主体功能区规划研究(2010—2030)

课题承担单位：长安大学城市研究所　　　　

　课题负责人：王胜学　长安大学　　　　　

　课题组成员：王兆平　陕西师范大学　　　

　　　　　　　刘欣英　西安财经学院　　　

　　　　　　　刘　健　中共西安市委办公厅

　　　　　　　黄佳佳　长安大学城市研究所

　　　　　　　康建宁　长安大学城市研究所

　　　　　　　张　毅　长安大学城市研究所

　　　　　　　王雪蓉　长安大学城市研究所

　　　　　　　李　芬　长安大学城市研究所

　　　　　　　罗晓光　长安大学城市研究所

一、主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划的异同及相互关系

我国“十一五”规划纲要首次明确提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整和完善区域政策及绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”主体功能区的划分是我国区域发展战略方面的新安排，将成为我国今后空间布局和区域发展的指导方针，主体功能区的建设也将成为我国“十一五”及今后一段时期的热点和重点。

(一)主体功能区建设的理论探索

设立主体功能区的提法在我国的发展战略规划中还是首次，主体功能区的提出是一项重要创新，将对我国的区域发展和经济运行模式产生重大影响。理论界对主体功能区建设的创新性和重要性从多纬度进行了阐述：

1.主体功能区的新提法意味着我国政府政策模式的转变

这意味着我国区域发展和区域合作的导向变化。即不再追求区域经济发展的均等化和同步发展，转而追求区域享受的政府提供的公共服务均等化，更加重视区域发展的社会、生态要素;体现了突破行政区谋发展的理念;体现了长远战略思维;体现了适度非均衡发展的思想;在区域政策模式方面，由平衡抑或不平衡的区域发展政策向把全国作为一个相互联系、相互依赖的整体进行统筹的一体化的区域发展政策的转变，表明我国区域发展战略出现了从“切块式”发展向更加讲求科学性、合理性转化的趋势。

2.主体功能区将成为政府进行宏观调控的新途径

通过对各地区主体功能的定位，可以从大局着眼，对我国未来国土利用、产业布局、经济开发、人口分布进行引导和约束，且使区域政策更加具有针对性，更加有效、合理。主体功能区划作为引导和约束我国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案，将对我国规范空间开发秩序产生深远和实质性的影响。

(二)主体功能区规划与其他主题规划的关系

主体功能区规划的理论基础和基本内涵反映了其在国家宏观层面上对国土空间的约束和管制更具战略性和时代性，也预示着科学发展观指引下的国土资源管制、发展战略构建、公共政策制定彻底抛弃了计划经济条件下的粗放发展模式，而进入市场经济条件下的以资源和空间“紧约束”利用为核心的集约发展模式。主体功能区规划是在自然区划、农业区划、经济区划等均质区域规划的基础上，以生态功能区规划为基础，加之功能型空间发展类型的综合性的集成空间管制手段。主体功能区规划与其他专题区规划之间是一脉相承的，既有时间上的顺延，也有功能上的发展继承，在此基础上，辅之以先进的高技术手段，向高度综合化的三维空间(时间维、生态维、空间功能维)发展。主体功能区划、生态功能区划与海洋功能区划、农业区划、行政区划、经济区划等都是我国区划体系的主要组成部分。其中，生态功能区划是制定生态环境保护与建设规划的基础和依据，为维护区域生态安全、促进经济社会可持续发展提供科学依据。主体功能区规划是制订经济社会发展规划、区域规划、城市总体规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他空间规划和专项规划的基础和依据。

1.与自然区划、农业区划等均质规划的内在联系

自然区划、农业区划均是对均质区域的划分，其区域差异都能够按照一定的数量指标而划分出来，而主体功能区虽然带有均质区域的属性，但更主要的是显示了功能区域的属性，因为其功能属性如区域社会经济开发密度和基础设施水平深刻影响着区域空间发展类型的功能定位。

2.与生态功能区规划的内在联系

生态功能区规划是根据生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区的过程。因为主体功能区规划要以资源环境承载能力为基础，可以说，生态功能区规划是主体功能区规划的重要基础和依据;而只有综合考虑了区域功能属性的生态功能，区规划才具有可行性，因此主体功能区规划是保证生态功能区规划落实的重要载体和途径。但是两者除了在划分区域属性上的差别外，其根本目的就不同。前者以“加强保护”为主要功能导向，强调通过维护自然生态系统来实现区域可持续发展;后者则着重从“合理开发”角度对不同区域进行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的主体功能定位，规范开发秩序和开发强度，调整开发规模，引导形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、开发强度适当，经济社会发展与人口、资源环境相协调的区域空间发展格局。两者的关系也正好是区域空间自然属性和功能属性的相互制约、依存关系。

3.与区域规划的内在联系

区域规划是指在一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体部署，其内容包括区域经济发展战略、工农业生产布局规划、城镇体系和乡村居民点体系规划、基础设施规划、土地利用规划、环境治理和保护规划以及区域发展政策。从内容上来看，区域规划包含了除自然属性外的主体功能区划的所有内涵要素，但是，区域规划的要害也恰恰在于各个分支规划之间的横向“断层”，缺乏横向联系和相互间的渗透，这也给国民经济各部门进行区域发展和管理政策上带来了一定的难度，部门之问缺乏协调和合作。而主体功能区划将区域空间自然属性在内的所有因素统筹考虑，在宏观调控的战略高度为国民经济各部门的决策服务。因此，可以说，主体功能区划是区域规划的整合、横向渗透和纵向延伸扩展。

(三)主体功能区规划与现有空间规划的关系

现有空间规划包括城乡规划和土地利用规划，这两个规划都是依据国民经济和社会发展规划，对规划区内各类用地作出相应的空间安排。依照法律规定，其编制主体都是城市人民政府。只是城乡规划注重从满足城市功能的需要出发，合理安排其空间布局方案，是一种以项目为载体的空间规划;土地利用总体规划注重从空间地块出发，合理安排其使用方向，是一种以用途管制为主线的空间规划。现行的土地利用总体规划与城市总体规划在本质上都是对目标地块的使用性质提出意见。但切入的角度不同，土地利用规划是从地块出发，确定各不相同的使用功能实现规划意图;城市规划则从城市功能出发，为各类城市功能确定恰当的空间区位实现规划意图。两个规划的切入点不同，规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。如果将主体功能区定位于一种新的空间规划类型，则在目标、任务、重点、实施和管理等方面明确主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划之间的关系，并建立相应的协调衔接机制。

1.目标、任务

(1)目标。主体功能区规划的目标是建立起以开发强度等级差别控制的空间开发管制方案，以此作为实现区域协调发展的基础，促进形成有序有度、整体协调的空间开发格局。土地利用总体规划按照确定的土地利用类型，通过对各类用地的统筹安排，协调各部门的用地需求，力求充分、合理地利用有限的土地资源，为国民经济与社会发展提供土地保障，使主体功能区规划确定的管制方案在空间上得到具体体现。城乡规划则以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标，以土地为核心开展空间资源的合理配置和安排，规范城乡各项建设活动，保障社会发展整体利益，促进可持续发展。显然，三种规划目标的共同点都是在不同层面上对目标区域的土地利用格局作出统筹安排。不同点在于：主体功能区规划不是为每一地块确定具体的用地开发方向;而土地利用总体规划必须为具体的地块确定用地性质，即开发使用方向，以此作为实行土地用途管制制度的基础;而城乡规划的目标更加明确具体。

(2)任务。主体功能区规划的主要任务是明确四类主体功能区的数量、位置、范围、定位、发展方向、开发管制原则以及相应的政策措施等。土地利用总体规划的主要任务应当包括具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与年度计划、土地生产潜力等级和土地质量等级划分，通过规划实施和管理，实现土地用途管制以及土地开发、整治、复垦项目的落实与实施等。城乡规划的主要任务则是确定规划期内的发展目标、行政区域内居民点与基础设施的发展布局、用地布局和建设用地规模、空间发展方向、关系安全的重要设施的建设布局、交通与绿地建设布局、防灾减灾措施、生态环境保护措施、自然与历史文化遗产保护措施、近期建设安排等。

2.规划的协调衔接和融合共享机制

土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。从主体功能区规划经土地利用总体规划到城乡规划，形成一个从宏观到微观，从长期到近期的系列，并依次形成指导关系。

主体功能区规划是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段。因此，针对区域开发强度等级确定的主体功能类型，需要通过城乡规划和土地利用规划等空间逐一落实。但这要求主体功能区规划应当对每一类型的主体功能区中，各类开发建设活动提出尽可能具体的指导意见。如需要明确在限制开发区中的城市建设，在绝对规模、定额标准、用地比例等方面，是否与优化和重点开发区中的城市有所不同，以及如何体现这种差异等。只有这样，主体功能区规划确定的开发强度等级目标才可能得到落实。

国发［2005］33号文件将我国国民经济和社会发展规划确定为三级三类的规划管理体系。按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划;按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。主体功能区规划不同于国民经济和社会发展规划，因此不能直接进入三级三类体系中。为此，需要在国民经济和社会发展规划体系之外，建立起我国的空间规划体系。

我国空间规划体系以主体功能区规划为基础，应当包括土地利用规划、区域规划、城镇体系规划和城市总体规划等。理论上讲，应当对主体功能区规划确定的各个区域(特别是重点开发区和优化开发区)编制区域规划，主要内容包括土地利用、人口和区域城镇体系空间分布、重大基础设施布局等，但鉴于目前区域规划没有明确的法律地位，继续保持区域规划、土地利用总体规划和城镇体系规划相对独立，以土地利用总体规划为核心同时接受主体功能区规划指导。土地利用规划一方面体现主体功能区规划确定的空间管治目标方案，另一方面又将管治目标方案细化为具体的指标要求，对其他类型的空间规划提出要求。

解决目前在一定程度上存在的各类规划各自为政、衔接协调不足、实施不力的问题，首先要以法律的形式建立我国空间规划体系，明确主体功能区规划在其中的基础性、指导性地位。其次，要对各类主体功能区域中土地利用、城市发展、基础设施和生态环境等方面功能在空间上提出具体的量化要求，以便在土地利用总体规划和城乡规划中加以落实和具体体现。再次，以空间划分为核心，以纲要形式编制框架性主体功能区规划，将微观层面具体的空间管制交由土地利用规划以及城乡规划完成。最后，规定土地利用总体规划与城乡规划相冲突的地方，在主体功能区规划纲要中加以协调衔接。

二、市级主体功能区规划的理论和方法

(一)国家、省和市三级主体功能区规划的关系

在主体功能区规划过程中，要按照“局部服从全局，全局兼顾局部和整体与全局利益最大化”的原则，正确处理好国家主体功能区、省级主体功能区和市级主体功能区之间的划分衔接，实现国家、省(自治区，直辖市)和市三级主体在不同层面的主体功能区责任上的分工和利益上的统一。

1.各层级的利益目标

对于多数省(自治区、直辖市)来说，在其辖区内必然会同时出现国家及省级两级层面的主体功能区的分布，不同的是国家及省级两级层面主体功能区在重要程度及分布规模等方面存在着一定程度的差异。国家及省级主体功能区的确定，必然会对全国及各省(自治区，直辖市)未来的经济社会发展和居民生活等方面产生重大的作用和影响，也难免会出现两级层级主体功能区在具体划分过程中出现认识上的分歧及一定程度上利益方面的冲突。同样，在市级主体功能区规划的过程中也存在同样的问题。因此，统筹协调好国家及省级主体功能区之间的划分衔接，对做好全国主体功能区规划工作至关重要。

2.各层级规划的区别

国家层面和省级层面主体功能区均可以考虑划分规划区和政策区，或者称为远期开发区和近期开发区。这样划分的基本考虑是尽可能把一些符合条件的区域划为规划区，但是限于政府目前的财力和管理能力，分类政策的配套则主要针对特征和问题比较突出的政策区。另外，为便于分类指导和管理，国家层面和省级层面四类主体功能区可以考虑进一步划分若干亚区或亚类，不同省份亚区的类型和数量可以各不相同。具体划分过程中，首先按照国土部分覆盖的基本原则划分确定国家层面四类主体功能区;然后各省对于省内没有划为国家层面四类主体功能区的国土空间进行省级层面四类主体功能区的划分，可以是国土全覆盖，也可以是国土部分覆盖。对于已经划分确定为国家层面主体功能区的国土空间，省级政府完全服从国家的划分，没有必要重新划分。

国家层面主体功能区的划分应从全国国土空间开发的要求出发，根据各区域资源环境承载能力、现有开发强度和密度、未来开发潜力支撑等多方面因素综合考虑，将一批对于全国经济和社会发展具有重要意义，能发挥龙头带动、重点支撑、生态保障、人与自然和谐等关键作用的重点区域划为国家层面主体功能区。省级层面主体功能区划分则是从全省国土空间开发的要求出发，在划为国家层面主体功能区之外的本省其他区域，划分一批对于全省经济和社会发展具有重要支撑和保障意义的重点区域作为省级层面主体功能区。省级以下市县层面具体划分特定的区块，提供特定区块类型、数量、范围、统计数据等基础资料，明确基本的边界和红线，如基本农田保护区、各类开发区、工矿区、商业服务业区、水源保护区、公共绿地区等。

3.各层级规划的联系

首先，在划分标准上，中央和省级政府分别制定国家和省级层面主体功能区划分标准。中央政府根据目前全国国土空间开发的现状问题、未来发展趋势以及各区域在全国的战略分工定位，强调对于全国经济和社会发展的全局性意义，提出确定国家层面主体功能区的全国统一标准。不管是东部沿海发达地区，还是中西部欠发达地区，均应依照国家统一标准，不能随意制定倾斜性或者照顾性标准。由于历史、国防、民族等特殊原因而需要划为国家层面主体功能区，需要制定规范明确的参照标准，如少数民族人口数量及所占比重、边境线长度等指标，并配套相应的法规和程序。按照国家标准划定的国家层面主体功能区，既可以是国土空间上保持相连的，也可能是国土空间上分割的。

首先，省级政府依照中央政府确定国家层面主体功能区的标准体系，结合各省自身实际情况，提出确立各省省级层面主体功能区的标准。中央政府制定的国家统一标准和省级政府制定的省级标准在指导思想和主导原则上应该是一致的，但是在标准的重点内容、阈值高低方面不一定完全一致，各省之间的标准也可以不一致。由于历史、民族、文化等特殊原因需要划为省级层面主体功能区，应制定规范明确的参照标准，并配套相应的法规和程序。省级层面主体功能区也不一定是全国土覆盖的，既可以保持国土空间的相连接，也可能呈现国土空间的分割特征。

其次，在针对主体功能区的政策设计上，中央和省级政府分别承担国家和省级层面主体功能区分类政策设计和管理职责。国家级四类主体功能区一经确定，中央政府应按照市场经济条件下政府的职能定位，本着量力而定、执行有力的基本原则，制定切实可行的分类配套政策措施。国务院责成综合经济管理部门确定分类政策总的方向和要求，明确分类政策的重点和手段，国务院各相关部门制定具体的政策实施细则和条例，尤其要加快制定国家层面主体功能区、相关亚区的综合性和专门性分类政策，共同形成国家层面主体功能区的分类政策体系。

再次，省级政府负责制定和实施针对省级层面主体功能区的分类政策，其政策设计首先必须符合国家法律法规和分级行政管理体制的特点要求，同时也要建立在本省经济发展实力、行政和经济管理水平、技术和人才支撑等现实基础之上，保持政策设计上的灵活性、自主性和可操作性。对于中西部经济欠发达省份主体功能区划产生的财政转移支付需求，中央政府应给予全部或部分财政支持;而对于东部沿海发达省份的主体功能区划需要的财政转移支付，则主要依靠当地政府自行安排。

最后，为保持区划的权威性和约束性，国家、省、市县级主体功能区的类型划分需保持一致。主体功能区划既是制订各类空间规划和专项规划的基础和依据，也是国家和各级地方政府通过制定差别化政策来统筹协调区域发展的一项长期且具有根本性意义的战略任务，务必保持国家、省、市、县级功能区类型划分的连贯性、一致性，以保持区划的权威性、严肃性和约束性。另外，国家和省级的财政、投资、产业、人口等差别化区域政策及其绩效评价与政绩考核都是与主体功能区的分类一一对应的，因此三级主体功能区的划分也需统一为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。

如果上级功能区面积大，且区内资源环境、开发现状和发展潜力等情况复杂，根据主体功能区划分需遵循的“资源环境不可逆”原则，可以按照重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区的先后顺序，在上一级重点开发功能区下科学合理地划分下一级重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区;在上一级优化开发功能区下划分下一级优化开发区、限制开发区和禁止开发区;在上一级限制开发区内划分下一级限制开发区和禁止开发区;禁止开发区为单一功能区，不再细分。

为保持区划的科学性和严肃性，在上一级功能区向下一级功能区细分时，需在上一级区划中大致明确下级各类功能区划分的标准制定、评价体系、边界范围、开发要求、发展目标等内容。要合理区分不同等级功能区划分标准以及标准的内容、阈值高低，如国家级优化开发区与省级优化开发区相比，前者的范围更大，标准更高，战略性更显著，从而在区域的产业导向、环保要求、城市建设等方面要体现出更高的要求。省、市、县级间功能区也有类似细分关系和要求。

4.主体功能区规划与其他规划的关系

主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能规划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

(二)市级主体功能区规划的理论

1.主体功能区规划的内涵和特性

在区域开发过程中，通常会形成各种不同的区域，这些区域一般可以划分为综合性区域和类型区。综合性区域包括经济区、行政区、自然地理区等;类型区包括工业区、农业区、商业区、自然保护区、蓄滞洪区、开发区等。各区域都具有一定的功能，综合性区域的功能较多，类型区的功能较为单一。主体功能区既不同于一般的综合性区域，也不同于一般的类型区。与一般的综合性区域相比，它有一种特别突出的特征，这种特征决定着该区域的发展定位及其发展方向;与一般的类型区相比，在多数情况下，它有着多重的功能。主体功能区是制订“十一五”规划时才形成的概念，与经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系。

主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分，从而形成借以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。

主体功能区的主要特性可以概括为：

(1)它服务于人与自然协调发展。在我国，不同区域、不同层级的政府部门出于不同的目的，依据不同的原则，划分和确定了各种类型的区域。但在一般情况下，这些区域的划分主要是为了解决经济社会发展中某些领域的特殊问题，或者是为了满足区域某些方面的需求，其功能的实现不会涉及经济社会发展大格局和大思路的调整。主体功能区的划分则不同，它是根据经济社会可持续发展的要求和各区域的现实条件和发展潜力，对各区域按其功能定位、发展方向和模式加以分类，以便对各区域进行分类管理，以促进人与自然的和谐相处。主体功能区的发展和演变对未来我国国土空间格局的形成、人口分布、经济布局、生态系统建设等具有长期和重大的影响。

(2)它是实践科学的空间治理理念所依托的区域单元。空间开发结构的理想状态是各区域能充分发挥资源禀赋优势，通过分工协作，实现区域经济社会发展、生态环境保护和区域间的协调发展。对各空间单元按照资源环境承载力和开发适宜度进行分类，是通过分类管理的政策引导或规制区域的开发活动，促进形成理想的空间开发结构、实践科学的空间治理理念的需要。

(3)它承担一主多辅的功能。绝大部分区域的要素是多元的，功能也是复合的。主体功能区突出的是区域的主要功能和主导作用，但又不排斥一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能的存在和发展。其基本要求是该区域未来的开发目标和方向必须符合主体功能的性质，但主体功能和作用的发挥并不排斥其他功能及其作用的发挥，关键是其他功能的发挥不能影响和破坏主体功能的发挥，或者说要以不影响和不破坏主体功能的建设为前提。

(4)它在空间整体功能最大化中确定自身的功能。主体功能区功能的确定，以空间整体的功能最大化、总体利益和长远利益的最大化为出发点和归宿。对一个特定区域的划分和功能定位不但考虑了该区域自身的资源环境承载能力和已有的开发强度，还考虑了其在周边甚至更大范围的区域内所具有的发展条件和比较优势，是放在一个大的空间系统里来统筹考虑其分工协作关系的。各类主体功能区之间的关系，既有分工，又有合作，相辅相成，互促共进。在确保全局和整体利益的同时，各种类型区也能够实现各自合理的利益。

(5)它具有多层级性和功能的非排他性。由于空间系统的复杂性和各空间单元规模的差异性，不同类型的区域一方面具有明显的层级，另一方面在空间上表现出一种层级交错的结构。因此，划分主体功能区，首先，需要分层次，可以按照不同的空间尺度进行划分，比如以市县或者乡镇为基本单元，具体空间尺度的选取取决于空间管理的要求和能力。其次，主体功能区的定位也需要区别其所在的层级，比如整个区域的或者全国的，次级区域或者省区的，市县以及乡镇的等等。另外，在上一层次确定的某类主体功能区内，其内部可能存在其他的主体功能区单元，比如在限制开发区内部选择少数条件较好的地区进行集约式重点开发等，或者在重点开发区内部存在需要严格保护的禁止开发区等。

2.各类功能区的发展要求

(1)优化开发区。一般来说，各层级的优化开发区都是全国或各地区发展水平最高、发展基础最好、竞争力最强的地区。这些地区经过几十年的快速发展，已经成为全国或地区经济社会发展的先发和龙头地区，在参与国际产业分工、技术创新和高新技术产业发展、市场化建设、人口和经济聚集等方面发挥着主导作用。不论是在国家层面，还是在地区层面，都存在范围不等的一批具备优化开发区特征的区域。这些区域一方面是各地区经济社会发展和人口及各种生产要素集中的核心区域，另一方面也受到资源环境承载力的限制，未来在要素聚集和经济社会发展中仍然处于重要地位，但更多地需要依靠结构优化来实现发展。特别需要说明的是，和国外的同类型区域相比，不论是在经济社会发展中的地位，还是人口和要素的聚集程度，我国的优化开发区域还没有达到理想的区域开发状态，集聚人口和经济活动的潜力仍然比较大，关键是要通过技术和制度创新，通过产业结构升级和转变增长方式，来进一步缓解资源环境压力，释放资源环境容量，协调经济社会发展与资源环境之间的矛盾。

概括起来看，优化开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠技术进步和制度创新，通过着力优化升级产业结构，促进形成集约型经济增长方式，缓解经济社会发展和资源环境之间存在的矛盾，建设成为提升城市(或地区)竞争力的重要区域，承载全市(区)人口和经济的密集区域，带动全市(区)经济社会发展的龙头区域。

(2)重点开发区。总体来看，各层级的重点开发区都是全国或各地区发展条件比较好，具有一定的发展基础，发展水平相对滞后和发展潜力巨大的地区。这些地区不论是其土地和水资源的保障能力、区位条件、交通可达性，还是对周边地区的辐射带动能力，以及在空间系统中的地位等，都具有一定的优势，适宜于进一步集中人口和经济要素，具备推进工业化和城市化、发展新兴产业、形成新的增长极和带动周边地区发展的能力，特别是能够成为承接优化开发区产业转移和限制开发区、禁止开发区人口转移的重要区域。与此同时，在其工业化和城镇化过程中，必须要适应新的发展理念和发展阶段的要求，借鉴和汲取先开发地区的经验教训，注重人口、经济和资源环境的协调，重视发挥自身的综合优势。通过妥善处理经济社会发展与资源有效利用和生态环境保护的关系，有选择地承接发达地区的产业转移，加快新兴产业的发展和运用高新技术改造传统产业，培育和提高技术创新能力，合理布局空间结构，防止土地城镇化和人口城镇化之间的不协调。加强市场经济体系建设，进一步提高资源配置效率，走新型工业化和城镇化道路。

概括起来看，重点开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠发挥区域综合优势和提高资源配置效率，通过促进人口和要素集聚，进一步壮大经济规模，促进产业结构合理化，实现人口、经济和资源环境相协调，建设成为支撑全市(区)经济发展的新兴龙头区域，推进全市(区)新型工业化和城镇化的重要区域，承接产业转移和人口集聚的重点区域。

(3)限制开发区。限制开发区域类型多样，主要涉及五大类地区：草原湿地生态功能区、荒漠化防治区、森林生态功能区、水土严重流失区和其他特殊功能区(比如水源补给生态功能区、蓄滞洪区、自然灾害频发区、水资源严重短缺区等)。这类区域大多地处偏远和交通不便地区，人口分布相对稀疏，经济发展相对落后，基础设施条件差，除森林和部分条件较好的草原湿地生态功能区外，其他区域大多自然条件恶劣、生态脆弱、环境承载能力较弱，不适合大规模集聚人口和进行开发。同时，不少区域由于长期以来存在不合理的经济社会活动和对资源的过度开发，区域开发强度超过了资源环境承载能力，导致产生诸如森林减少、草场退化、物种减少、荒漠化和水土流失严重、水系紊乱、干旱缺水、沙尘暴肆虐、自然灾害不断等一系列问题，致使局部地区自然生态系统功能退化，并危及其他区域的生态安全。因此，限制开发区域是我国生态环境最为脆弱、人与自然的关系矛盾最为突出的地区。为解决这类地区的问题，相关部门近年来采取了一系列有针对性的措施，并取得了一定成效。但还有不少地区亟待加强规划、保护和建设，同时，也迫切需要通过明确这类地区主体功能，按照主体功能区建设和管理的思路进行综合治理，修复生态，缓解资源环境压力。同时，由于限制开发区域地域面积广，涉及人口数量巨大，也需要妥善解决支持和引导人口有序外迁与在资源环境可承载能力的范围内进行适度和有序开发的问题。

概括起来看，限制开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠政策支持和加大保护力度，通过促进超载人口有序外迁和适度开发，加强生态修复保护与扶贫开发，建设成为全市(区)性的重要生态功能区域，保障全市(区)性的生态安全的重要区域，促进人口迁移和扶贫开发的重点区域。

(4)禁止开发区。禁止开发区主要包括自然保护区、世界文化自然遗产、重点风景名胜区、森林公园、地质公园等。这类区域基本上是自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然景观、人文景观集中分布区，具有重要的自然生态功能和人文价值功能。与前三种主体功能区不同，禁止开发区域的设立、划定和管理体系相对成熟，法律法规相对健全。既有的法律规范对相关区域的概念、功能、范围、建设、管理、实施主体和法律责任等都作出了规定，对禁止开发区域的保护起到了积极作用。但保护中依然面临许多困难，特别是保护区内有大量的人口存在，使得保护与发展之间面临着尖锐的矛盾。据统计，目前全国900多个自然保护区大部分分布在中西部地区，其中大约1/4的自然保护区位于国家贫困县，有相当部分区域属于贫困问题最集中、贫困程度最严重、脱贫难度最大的区域。由于这类区域内禁止相关的开发活动，对居民传统的生产生活方式和脱贫形成较大的影响，使得许多开发区处于环境保护与贫困的夹击之中。这种处境导致了一些禁止开发区内经常发生居民迫于生计进行的违反相关保护规定的开发活动。同时，在一些适于进行保护性开发的区域又程度不同地存在过度开发问题，比如游客超过景区容量、环境污染、过度人工化和城市化等问题。另外，由于实行了多部门分头管理的体制，还存在各类保护区重叠设置等问题，也影响了保护和管理的效果。

概括起来看，禁止开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠完善相关法规、政策和加强管理，通过严格禁止人为活动对自然文化遗产的负面影响和实施强制性保护，有限发展与禁止开发区功能相容的相关产业，切实保证自然文化遗产的原真性、完整性得到保护，建设成为保护自然生态系统和人文景观的重要区域、保护珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区域、促进人口迁移的重点区域。

3.各类功能区的政策重点导向

主体功能区分类政策的设计既要考虑财税、投资、产业、土地、环保、人口等多种政策手段的组合，还要突出四类主体功能区的政策重点差异，逐步形成目标明确、重点突出、手段多样、现实可行的政策体系。

(1)优化开发区域的政策重点导向

①制定产业优化和转移导向目录。鼓励优先发展高技术产业、出口导向产业和现代服务业，引导发展资源消耗少、环境破坏小、附加值高、产业带动性强的产业，严格限制资源消耗多、环境污染大、工艺落后、附加值低、技术含量小的产业发展。明确限期转移的产业必须在一定期限内转移，出台土地、转岗工人安置等方面的扶持政策。引导和督促一些目前尚能维持生产、产业转移动力不足的产业积极主动转移，依靠市场机制和手段促进一批产业加快退出和转移。

②制定更加严格的产业效能标准。依据国家“十一五”时期经济社会发展所确定的主要指标，研究提出优化开发区域的总体指导标准。根据优化开发区域的产业结构特点，制定每个行业的产业效能指标。针对优化开发区域的发展条件和资源环境状况，提出比其他区域更高标准的产业效能要求。制定执行严格的产业效能指标的同时，考虑对执行产业效能标准和提高资源利用水平较好的区域制定相应的奖励政策。

③设定高于全省平均标准的产业用地门槛。加快制定适合优化开发区域的高出全省平均水平的指导性标准，明确工商业项目用地的投资强度、容积率和建筑系数、土地产出效益和用地结构等指标的具体标准。在实施过程中严格按照相应的标准进行管理，对于达不到相关标准的企业用地需求坚决不予审批。同时对于土地集约利用强度高的企业还可以给予一定的优惠和奖励。

④有序实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩制度。加快优化开发区域的试点工作，进一步完善有关政策，先行实施“挂钩”政策。考虑预先安排部分挂钩土地周转指标，允许在整理(复垦)形成耕地前使用。对于超额完成整理复垦任务的，新形成的建设用地指标可结转到下期直接使用;对于未能完成整理复垦任务的，相应核减其以后的正常建设用地指标和占用耕地指标。对于确有困难完成整理复垦任务的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务而获得的建设用地指标。

(2)重点开发区域的政策重点导向

①加大基础设施建设的投资支持力度。继续加强财政预算资金、专项拨款、基础设施定额补贴等方式支持重点开发区域的基础设施建设，扩大基础设施项目贷款贴息规模。鼓励国家政策性银行、保险公司和商业银行等金融机构给予基础设施和城市公用事业项目信贷支持。充分发挥资本市场的再融资功能，通过股票、债券、基金等多种融资方式，将国内外各类资本引入重大基础设施和城市公用事业建设。在加强城市政府信用能力建设的基础上，适时允许城市地方政府发债，重点用于城市基础设施建设。

②有针对性地适当扩大建设用地供给。优先保障工业园区内布局、与当地产业发展有紧密联系、能吸纳较多就业、为重要产业配套等项目的用地需求，对于国家批准的重大基础设施项目、重大产业布局项目的控制性工程，经报批程序后，可以先行用地。对于重要的产业项目，可以作为单独批次报批用地。积极开展土地整理，增加建设用地和耕地的供应潜力。采取耕地异地置换、耕地指标异地转让等方式，实现耕地数量和质量的相对稳定。

③支持重大产业项目及相关配套能力建设。优先在重点开发区域布局具有较强带动作用的项目，在项目审批、核准、备案、信贷规模等方面给予支持。围绕主导产业，促进具有产业链关系紧密的各类行业及企业的集聚，制定重点开发区域鼓励产业进入的导向目录。加大国家对重点开发区域科技创新投入的支持力度，鼓励建立多元化、多渠道的科技投入体系，提高全社会研究开发投入占国内生产总值的比例。

④鼓励和吸引人口在重点开发区域集聚居住。鼓励有稳定就业和住所的外来人口在重点开发区域定居落户，加强对外来人口的综合管理，为外来人口提供与当地居民同样的公共服务。加大对流动人口医疗卫生、教育培训、生活设施等方面的投入。采取政府支持、社会承办、企业参与的方式，鼓励和加强农村转移劳动力和其他求职人员的适岗和创业培训，提高就业能力。加大政府安置房和经济适用房建设力度，加快社会廉租房建设和相关服务业发展，鼓励企业提供和改善职工住房福利。

(3)限制开发区域的政策重点导向

①加快建立生态补偿机制。参照由中央政府直接拨付的森林生态效益补偿基金，设立专门的生态效益补偿基金，由中央财政直接拨付，用于限制开发区域的生态修复和维护。继续完善区域间合作和对口支援方式进行的受益者补偿，探索对于直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金的做法，考虑采用从水资源费、水电费、旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金。完善有利于限制开发区域生态保护的税费制度，加快建立按照生态环境资源开发利用量征收的生态环境补偿费征收机制。

②促进形成规范的财政转移支付。进一步增加对限制开发区域用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境建设的专项转移支付，积极争取尽快将限制开发区域的经常性生态环境建设资金纳入中央政府预算科目。加快研究制定《财政转移支付法》，明确规定用于全国限制开发区域经常性生态环境建设资金的增长速度要略高于中央财力增长速度。探索建立健全省以下财政转移支付机制，明确针对限制开发区域的财政转移支付政策，以激励限制开发区域的生态环境保护工作。

③稳步推进生态移民。加快制订限制开发区域生态移民规划，摸清移民的人口规模、投资需求、移民方式和接纳地。在目前已有的易地扶贫专项资金基础上，设立稳定的生态移民专项基金。逐步提高生态移民的补助标准，考虑分阶段免除地方的配套比例。建立生态移民部门间配合协作机制，加强有关移民迁出地与迁入地政府部门间的配合协作，积极促进土地、户籍、就业等移民配套政策能够得到落实。

④着力加强劳动力培训和输出。加快完善政府扶助、社会参与的职业技术培训机制，建立培训网络，切实提高培训质量，有效提高限制开发区域劳动力的就业能力。继续加强义务教育发展，重点发展适应市场需求的职业教育，不断提高劳动力基本素质和职业技能。建设限制开发区域的县、乡、村三级劳动力输出网络，加强劳务输出管理和配套服务。开展针对发达地区劳务需求的技能培训和劳务输出，签订劳务输出地和输入地之间长期稳定的合同和订单，引导和组织劳动力合理有序流动。

⑤有选择地扶持和培育特色优势产业发展。积极培育和扶持特色优势产业发展，努力提高限制开发区域的自我发展能力。探索在适合大规模集聚产业和人口的生态受益地区，划出一定空间作为限制开发区域发展的“产业飞地”。探索采用财政贴息、投资补贴、国债资金、股票、债券等方式，扶持限制开发区域的特色优势产业发展。对于限制开发区域符合条件的企业产品优先进行生态标记，提高限制开发区域绿色产业的综合竞争力。

(4)禁止开发区域的政策重点导向

①明确中央和地方政府管理自然保护区的职责分工。加快将国家级自然保护区人员工资和日常管理所需经费纳入中央财政预算管理，一方面减轻地方政府的经济压力，另一方面也减少来自地方政府的干扰，加强中央政府在自然保护区工作中的权威性和主导性。加强省级政府对省及省以下自然保护区的垂直管理，其人员工资和运转费用纳入省级财政预算，中央财政对中西部地区予以补助。

②实施自然保护区核心区等区域内的人口平稳搬迁。重点推进自然保护区特别是核心区人口的平稳搬迁，减少社区居民对自然保护区的干扰和破坏。中央政府应对国家级自然保护区的人口搬迁提供政策和资金支持，在搬迁人口的房屋修建、生产转型、就业培训等方面提供专项资金，在税收、土地和社会保障方面出台配套政策。鼓励社会各界尤其是企业层面，广泛参与移民搬迁各项工程，使其成为弥补国家投入不足的有效途径。

③对服务区域主体功能的当地居民给予适当补贴补助。加大对保护区内不需要搬迁居民社会保障、文化教育、医疗卫生、信息、技术等基本公共服务的支持，补偿对因保护重要野生动植物资源和自然文化遗产而造成的农业生产损失和收入减少。中央财政可以对中西部地区的国家级自然保护区、世界自然和文化遗产内的居民提供相关补贴补助资金;东部地区省级财政对辖区内的国家级自然保护区、世界自然和文化遗产内的居民提供相关补贴补助资金。

④尽快扭转风景名胜区、森林公园等区域“重开发、轻保护”的不良势头。进一步加强风景名胜区、森林公园、地质公园等的规划和管理，严禁在区内建设高档宾馆、别墅和大型游乐、购物设施。借鉴联合国教科文组织的经验，实施动态管理政策，对已经获得国家级或世界级称号的、违犯有关法规的风景名胜区、森林公园和遗产地等可以采取警告、察看、降级等处罚方式出示“黄牌”、“红牌”，令其限期改正;逐步打破称号和头衔的终身制，形成良性的竞争机制和激励机制。

⑤加强对各类禁止开发区域的统一管理和部门协调。简化和整合各类禁止开发区域协调管理机构的职能和资源，提高管理的效率和强度，保证政策协调配套和资金的集中使用。考虑适时成立国务院关于各类禁止开发区域协调管理领导机构，现有各相关部委作为领导机构成员单位，领导机构办公室作为日常办事机构挂靠一主管部委。时机成熟时，考虑设立专门的国家对于各类禁止开发区域的协调管理部门，集中进行各类禁止开发区域的规划、投入、协调、考核、评估、政策调整等方面的有效监管。

4.主体功能区规划的一般方法

对于主体功能区规划，主导因素法的操作性和可行性最强，市级主体功能区规划也宜采用此方法。主导因素法是自上而下划分主体功能区的技术方法，通过选取决定不同类型主体功能区形成的主导因素，按照关键指标项的评价结果，结合分析其他指标项的影响，划分优化开发、重点开发区域以及限制开发的生态地区、农业地区，得到区划的备选方案。

(1)划分优化开发、重点开发区域

①市级优化开发区域的主导因素。优化开发区域是指在市域范围内国土开发密度比较高、产业结构面临提升与转型、区域资源环境压力明显增大的区域。从国内外区域发展经验来看，这类地区的核心区域，大多是人口密度和经济发展水平比较高，并有较大规模的都市区支撑。其主要特征指标是：A.该区(县)的中心地位明显，对周边区域的影响范围比较大，具备引导周边地区经济参与跨区域合作的门户功能。B.现代服务业和高新技术产业发展条件较好，其增加值在GDP中的比重已呈现上升态势。C.人口、城镇和产业的集聚程度比较高。可以通过城镇化水平、人口密度、人均GDP等指标是否高于本市该指标平均值的10%～30%来衡量。D.因人口、产业集聚而出现较严重的生态环境压力，如水土资源短缺、区域环境污染等问题。E.基本单元组成相对集中连片。

②市级重点开发区域的主导因素。重点开发区域是指经济和人口集聚有一定基础、资源环境承载能力比较大的区域。从区域整体发展来看，这类区域具备形成都市经济区的基础条件，能够承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。主要特征指标是：A.已具有一定的经济社会发展基础。至少拥有一个具有较大辐射能力的核心区域。B.核心区域的经济和城镇发展有一定基础，并出现了较快的人口、经济集聚态势。可用人口密度、GDP密度、城镇化水平、人口流动强度、经济年均增长率等指标与本市这类指标的平均水平状况比较来测度。C.在相对较大的地域范围内，适宜建设用地及可利用水资源潜力比较大，一般至少具备承载本市总人口10%左右的潜力。D.基本单元组成相对集中连片。

③具体划分步骤。第一步：根据人口规模、经济规模和城市综合功能，选取对本地区有重要影响的区域，作为优化开发或重点开发区域的备选区域。第二步：在备选区域中，根据区(或县)域单元的制造业比重、现代服务业比重、资源环境承载状况及未来发展的潜力等因素分析，在判断功能定位的基础上，确定优化开发、重点开发区域的初步方案。第三步：通过叠加公里网格的人口密度和经济密度，并建议参照城镇建设用地分布、灯光指数图等，对备选区域进行分析与比较，考察这些指标的空间分布格局，识别和提取人口和经济密度的空间分异特征线。第四步：可运用城市相互作用、城市吸引范围等分析模型，进行边界的划分和模拟，修订初步确定市级优化与重点开发区域的边界，最终确定优化开发或重点开发区域的名录。

【说明】

①交通优势度和战略选择也可作为划分重点开发区域的主导因素。在人口集聚度、经济发展水平指标评价中属于低值的区域，如果其交通优势度高、区域发展潜力大，对区域发展和城镇化格局变化有很大影响时，也可以确定为重点开发区域，如重要的陆路开放口岸地区等。

②在人口密度较大的省(区、市)，一般核心城市的人口规模应超过50万人;在人口密度小、面积大的西部省(区、市)，核心城市的人口规模也可以小于50万的地级市，如新疆喀什。

③考虑到进一步集聚人口和经济的要求，所划地域范围不应太小，至少应包括3—4个县级行政区域。

(2)划分限制开发的生态地区

①市级生态类限制开发区域的主导因素。市级限制开发的生态地区是指资源环境承载能力较弱、生态环境问题严峻，或在本地区具有较高生态功能价值的区域。这些区域由于生态环境脆弱，生态系统服务功能重要，不适宜大规模的人口和产业集聚，而以生态修复和生态功能维护为主。主要特征指标是：A.在市域层面生态环境问题严重。可用沙漠化、石漠化、土壤侵蚀、土壤盐渍化等生态环境脆弱程度来衡量。B.在市域层面生态系统服务功能重要。可用森林、草地、草甸、荒漠、湿地等生态系统在水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护等方面的服务功能来衡量。C.基本单元组成相对集中连片。

②具体划分步骤。第一步：根据本市生态环境基本特征，参考已有研究成果，对本市生态环境主要问题和生态系统分布特征进行分析，明确主要生态系统类型及其地域分布，将生态环境问题严重的地区和生态功能重要的地区选为市级限制开发区域的备选区域，备选区域以县或镇级行政区为基本单元。第二步：针对备选区域存在的生态环境问题和生态系统服务功能，确定评价的主导因子。脆弱生态环境评价的主导因子可选择沙漠化、土壤侵蚀、石漠化、土壤盐渍化等;生态系统服务功能可选择水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护等。第三步：在备选区域中，针对不同生态环境问题和生态系统服务功能，选用相应的评价因子，采用本规程的指标项评价方法，进行单项因子和指标项的评价。第四步：基于单项指标的评价，采用本规程中生态系统脆弱性评价和生态重要性评价步骤中的第三步，对备选区域的生态系统脆弱和生态重要程度进行综合评价，确定市级限制开发的生态地区。第五步：参照人口和城镇分布，结合未来空间发展格局的变化趋势分析，同时考虑相邻县的生态系统完整性、生态功能一致性、生态问题相似性等内容，修订市级限制开发的生态地区的边界，最终确定限制开发的生态地区名录。

【说明】

①自然灾害危险性指标也可作为划分省级限制开发区域的主导因素。对于生态系统脆弱性、生态重要性指标评价不高的区域，如果其自然灾害危险性大，如地震高发区等，也可以确定为限制开发区域。

②不同省域生态类主导因素不同，如西北地区以沙漠化为主导因素，大小兴安岭以森林生态系统服务功能为主导因素。

③对生态环境脆弱和生态系统重要同时并存的区域，可采用生态系统脆弱性和生态重要性综合分析。

(3)划分限制开发的农业地区

①市级农业类限制开发区域的主导因素。限制开发的农业地区分为两类，即以种植业为主的农业地区和以草原牧业为主的牧业地区。以种植业为主的农业地区是指能够为国家和地方长期提供食物保障和重要农产品需求的地区。这些地区一般要满足耕地资源相对充裕，耕作条件好，在较长一段时间内能够维持较高的作物产量，以满足地方和国家的食物和重要农产品需求，一般主要选择平原河谷地区。衡量上述条件的指标包括粮食产量、人均粮食产量、耕地面积、耕地单产、复种指数等。以草原牧业为主的牧业地区是指国家和地方重要的牧产品基地。这类地区的选择应重点考虑具有全国或区际意义的牧业区(县)，一般要满足草地资源相对丰富，畜牧条件好，能够满足地方和国家对畜产品长期稳定的需求。衡量这些条件的指标包括畜产品产量、人均畜产品产量、草地面积及其生产力等。

②具体划分步骤。第一步：选择划分限制开发的农业地区的指标。限制开发的农业地区分为两类，即以种植业为主的农业地区和以草原牧业为主的农业地区。划分以种植业为主的农业地区以耕地面积占县域国土面积的比重和人均粮食产量为主要指标，划分以草原牧业为主的农业地区以草地面积占国土面积的比重和人均肉类总产量为主要指标。第二步：指标计算。各市(区)按照上述指标，以区(县)域为评价单元进行计算。对没有草原牧业分布的市(区)，只计算耕地面积占县域国土面积的比重和人均粮食产量。第三步：确定阈值并初步划分限制开发区域的农业地区。以种植业为主的农业地区，可在耕地面积占县域国土面积的比重和全县人均粮食产量两项指标均相当于本省平均水平的85%以上选择。划分以草原畜牧业为主的农业地区，可在草地面积占县域国土面积的比重和全县人均肉类总产量两项指标均相当于本省平均水平的125%以上选择。第四步：修订边界。

首先，对于农业指标高值县和重点开发、优化开发区域重叠县域的处理。对于一些有可能成为重点或优化开发区域的农业指标较高的县域单元，其功能定位应综合考虑未来国土开发及城市发展的战略和方向。可通过农业经济和工业经济的对比分析、城乡结构分析，并考虑城市发展方向和相邻县域的发展关系，确定优化、重点或者限制开发区域。已经是国家或省级政府确定的农牧业类基地县应确定为农业地区。其次，对于农业指标和生态指标均高值或者均低值的县域的处理。对于农业指标和生态指标取值均高或均低的县域，一般应划分为生态地区;如果人口密度大、人口数量多的区(县)域，可以考虑划为农业地区。再次，对于评价指标虽达到阈值标准，但人口稀少、草原质量较差的牧业县应确定为生态地区。

【说明】

①对于非粮食和肉类的主产区，如果是重要的蔬菜、经济作物基地，可以使用能够反映蔬菜或经济作物基地的指标来作为划分限制开发的农业地区的主导因素。

②没有草原牧业分布的省(区、市)，只计算以种植业为主的农业地区划分指标。

③作为全国或地方重要的农产品供应地区，划分区域的范围至少应包括3—4个县，且集中连片。

5.国外规划经验

国际上进行空间规划以及特定区域管理的历史比较长，积累了很多经验。充分借鉴国际上开展空间规划及相关工作的经验，有助于合理确定和实施中国的主体功能区，实现区域协调发展。

(1)国际上空间发展战略或规划的做法与经验。德国、荷兰和日本等许多国家和地区都有比较长的空间规划历史，如德国有关空间规划的法律最早可以追溯到1900年前的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。虽然这些国家和地区在国土面积、人口规模、自然地理条件和社会经济环境等多方面都存在着巨大的差异，但归纳起来，这些国家和地区在空间规划的编制主体、依据、方法和执行等方面还是存在较多的共同性和规律性的东西，主要体现在以下10个方面：①空间规划的普遍性;②空间规划必须依法进行;③空间规划的多层级性;④空间规划的目标或理念因规划背景和条件的差异而呈现多样性;⑤空间规划主体的多元化，政府、专业规划机构和人士、社会公众的广泛参与;⑥突出空间规划的公共政策属性;⑦全球化对于各国的空间规划产生了巨大的影响;⑧空间规划的灵活性与强制性的结合;⑨空间规划与其他区域政策的相互配合;⑩空间规划的区域类型划分保持相对的一致性。

(2)对我国主体功能区规划的借鉴意义。①充分认识主体功能区规划的难度。由于国外没有和我国主体功能区规划相同的规划实践，期望直接借鉴国外成熟的经验和做法的想法并不现实，而需要进行主体功能区规划理论和实践的创新，然而由于我国还处在一个转轨的时期，无论是规划体制还是规划技术等方面，都还有很多不尽如人意之处，在推进形成主体功能区的过程中，必将遇到当初未能预见的困难。②规划理念要与时俱进。从各个国家不同时期的空间规划来看，规划的目标或者说理念都是紧密结合当时的实际情况而决定的，例如日本国土规划的目标就经历了强调经济和产业布局由引导集中向促进分散的转变，德国及其他一些欧洲国家的空间规划也都经历了从主要侧重经济规划向生态可持续发展和保持文化多样性的变化，因此我国的主体功能区规划的理念也应该紧密结合发展的实际情况，因势而变。③保持主体功能区规划的层次性，明确各级规划的侧重点。通过对德国、荷兰和日本等国家空间规划经验的考察，这些国家的规划都是多层级的，有一个从全国到各级地方的完整的空间规划体系，同时，在各个层级的规划中，其重点有所不同。例如德国的空间规划，其联邦规划是提出国家区域发展的主要目标和理念，例如区域均衡发展的目标，以及重大基础设施尤其是重要的交通走廊的规划等，而将具体的空间发展走廊的规划交由各州的规划进行规定。④在市(镇)行政范围内，用一个统一的土地利用规划或者建设规划，具体落实全国及省级规划。多层级的空间规划，在最终落实时必然要依靠分区规划和建设规划，而且在这个层级上，规划是统一的，不要形成土地利用规划、城镇建设规划等多个规划分立的情况。⑤财政政策和投资政策是实现中央政府空间规划的主要政策措施。德国和荷兰的经验表明，要实现空间规划所确立的均衡发展目标，必须依靠有力的财政转移支付政策，以及中央政府对于规划中所确定的重大基础设施项目的投资支持。⑥实施规划试点制度。如欧盟的规划就提出首先在部分边境地区、重点地区进行规划的试点，一是取得规划编制和实施的经验，二是可以作为规划的示范地区，便于规划的推广。⑦将空间规划和问题区域政策相结合。从国际经验看，一方面都编制空间规划，用于空间的建设和管制;另一方面也针对不同类型的问题区域采取相应的区域政策。例如针对欠发达地区、膨胀地区、衰退地区采取相应的扶持和疏导措施。⑧考虑规划政策的渐进性和灵活性。从国际经验看，各个区域类型的定位和功能是一个不断调整的过程，而且在空间规划中，也较少直接设计配套政策，而相关的配套政策主要是在实施过程中根据需要逐步形成和完善的。因此，在制定相关政策时，主要是政策不要僵化，也不可能期望在空间规划中制定出一个全面和完善的政策。⑨从国际经验看，主体功能区规划应该避免几个误区：第一，要防止计划思路的恢复。国外的空间规划大都建立在市场经济的基础之上，作为对市场的一个补充来实施的，例如在欧盟、德国以及日本的空间规划中，主要强调的是对生态的保护、对绿地和开敞空间的保留、重要基础设施(主要是交通基础设施)的建设，以及文化多样性的保护等，政府一般不在空间规划中对经济活动作出直接的规定;第二，国外的空间规划广泛强调公众参与，强调自上而下与自下而上两种规划方式的结合。因此应该避免过多依赖政府尤其是中央政府划定主体功能区的做法，尽量吸收专家学者、非政府组织等社会各界广泛参与;第三，避免僵化理解和执行主体功能区规划。从很多国家的实践看，空间规划能够完全实施和执行是不大现实的，在执行过程中避免不了要进行调整。总而言之，进行主体功能区规划时一定要“公众参与，模糊规划，上下结合，发挥市场机制和经济手段的作用”。

6.规划面临的主要困难或问题

(1)思想认识上还有待于进一步明晰和统一。主体功能区划分是国家“十一五”规划中第一次提出，在国际上没有现成的经验和模式可以照搬，在国内以前也没有太多的成果积累和工作基础，在一定程度上是一项开拓性和探索性工作。目前中央和地方以及不同层级部门对于主体功能区划的认识还很不一致，有些方面甚至还比较模糊。一是不少地方和部门对于推进这项工作的成效表示怀疑，对于数据收集、部门协调、技术手段等方面存在的阻力和困难存在畏难情绪，认为目前开展这项工作的时机并不成熟。二是也有不少地方和部门由于国家对主体功能区划的标准、单元、层级等重要问题还没有确定，对这项工作持观望和犹豫态度，缺乏主动尝试和探索的工作积极性。三是还有不少地方和部门对于分类政策的配套抱有不切实际的想法，一味要求将自己纳入重点开发区域，不愿意把自己划成限制开发和禁止开发区域。这些问题都需要得到及时的纠正和澄清，便于今后主体功能区划工作朝着正确的方向迈进。

(2)涉及的许多基础性工作还有相当大的差距。主体功能区规划工作涉及自然、经济和社会等多方面因素，需要政府有关部门、企业，民间组织等社会各界的广泛参与。目前面临非常复杂和巨大的基础性工作：一是主体功能区规划需要不同层级空间单元资源、环境、人口、经济、社会等大量基础数据的支撑，并要求保证数据的准确性、连续性和可比性。二是主体功能区规划是一项技术性很强的工作，如指标的选择、标准的确定、边界和单元的划分等等，既需要考虑科学性，还需要考虑可操作性。同时，技术手段上需要利用卫星遥感技术、GIS等现代化技术的支持，但是不少地区和部门在短时期内还不具备相关技术和人才。三是主体功能区规划工作需要多部门之间的分工合作，但是各部门由于认识不到位、部门利益等原因，对这项工作存在消极观望、畏难退缩等不同态度。四是主体功能区规划的制订、实施、评估和调整是一个系统工程，也是一项长期性任务，应尽快成立专门的机构，配备专业技术人员，落实必需的工作经费，这是保障主体功能区规划工作顺利推进的基本前提。

(3)差别化政策的制定和有效实施面临很大困难。目前，不少地方和部门之所以对主体功能区规划工作主动性和积极性不够，很大程度上是对国家能够给予什么类型的政策、多大力度的政策抱有顾虑和疑问。当前，在经济全球化和国内区域经济一体化日益加快的趋势下，主体功能区规划的差别化政策制定和成效保障确实面临巨大的挑战。首先，我国已经加入WTO，国民待遇和普惠制等原则已经成为基本前提，主体功能区规划的分类政策设计不能违背WTO的基本要求。其次，我国社会主义市场经济体制基本建立，计划经济时期的资源配置手段和区域政策已经不能适应当今经济社会发展的要求，主体功能区规划的分类政策设计必须符合市场经济规律的导向和趋势。再次，我国现阶段的经济实力、政府管理能力等因素将直接影响主体功能区差别化政策的力度，而且中央和地方政府的目标取向存在很大差异，这更增加了主体功能区规划分类政策的设计难度。如果没有强有力的配套政策，则主体功能区规划难以有效执行和落实;如果给予地方政府期望的差别化分类政策，则有可能超出政府的财力和管理能力，这些因素在设计主体功能区规划差别化政策时需要给予充分考虑和反复斟酌。

(4)缺乏强有力的法律支撑和保障。我国目前的土地利用规划有《中华人民共和国土地管理法》作为支撑，城市总体规划有《中华人民共和国城市规划法》作为保障，其他各类专项规划，如环境保护、林业、水利等发展规划都有相应的法律法规作为依据，并且具有相应的实施细则和监管部门，这是长期以来这些规划能够得以执行的重要保障。我国即将制订的主体功能区规划具有战略性和基础性特征，是制订空间开发规划和其他各类专项规划的基础，中央和地方各级政府赋予其很高的地位和重要的职责。但是，却缺少相关的法律法规作为支撑和保障，这不仅难以统筹和衔接其他各类规划，也难以组织、动员和协调其他相关部门的工作和利益，直接影响主体功能区规划工作的深入开展和推进。因此，必须尽快制定关于主体功能区规划的相关法律法规，对于主体功能区规划的地位、性质、编制程序、审批部门、管理考评等进行明确，为推进主体功能区规划工作提供法制化保障。近期为配合主体功能区规划编制工作，可先考虑制定《技术规程》和《编制办法》，下一步再考虑制定专门的法规和条例。

(三)市级主体功能区规划的操作流程

市级主体功能区规划的操作方法可以参考国家级或省级主体功能区规划，但应结合各自地区的不同条件具体实施。由于各市(区)的人力、物力资源和技术条件各不相同，市级主体功能区的规划方法不太可能与国家或省级的规划完全一致，但一般来说，应该依次经过：确定规划范围、建立指标体系、国土空间定量与定性评价、方案成型确定以及试点实施五个环节。

1.规划的技术流程

市级主体功能区规划的五个环节：

第一，确定总体规划范围。总体规划范围的确定应该以本市(区)所在区域为主体，但宜依据各市(区)的经济、社会和自然环境的特点，适当打破行政区划的界线。

第二，建立指标体系。各市(区)根据划定的总体规划范围，建立适合本市(区)的指标体系。各指标项的选取可以依据国家或省级主体功能区规划的指标体系，结合各市(区)的现状，选取其中的部分或全部。

第三，国土空间定量评价。各市(区)根据建立的指标体系，计算形成覆盖全市域国土空间综合评价的指数。基于综合评价结果，初步形成主体功能区规划的各个备选区。

第四，国土空间定性评价。结合国土空间定量评价的结果，采用判别评价法等定性分析方法对本市(区)的国土空间进行综合评价。并在“与国家和省级主体功能区规划方案相衔接、与周边市(县)区域功能相衔接、落实本地区国土开发空间结构”的原则下，确定本市(区)的主体功能区规划方案。同时对一些重要的参数进行测算，根据反馈结果对规划过程和方案进行优化。

第五，试点实施。形成本市(区)的规划方案后，应该从四类功能区中各挑选出几个区域试点。在取得实施经验后进行全市(区)范围内的推广。

2.建立指标体系

指标体系是进行主体功能区规划的重要判断依据。各市(区)在建立主体功能区规划的指标体系时应当遵循以下几个原则：

(1)一致性原则。本指标体系依据国家“关于推进形成主体功能区的基本思路”，在省级主体功能区划分技术规程的指导下，结合西安市实际，在充分考虑西安市经济、社会发展的主导因素下确定。其中一级指标的设定与国家的思路一致，其他指标的设定则更多地考虑本市的实际情况。

(2)开发与保护相结合原则。从区域经济发展来看，发展是重点，除重点考虑经济发展水平外，还特别要考虑环境保护以及资源的可持续发展问题。从国家确定的三大类指标中看，环境问题和资源的可持续利用将是划分主体功能区的重要指标。

(3)主导因子原则。由于影响分区的指标相对较多，因此在考虑三个一级指标的基础上，二级指标与国家确定的主要因子基本保持一致，在三级指标的确定上，重点选择能代表二级指标的主导因子确定为三级指标。

(4)数据可获得性原则。考虑到某些区域的某些数据有可能在实际调查过程当中无法获得，因此在确定指标体系时，除用统计资料外，选择可以方便获得数据的因子作为指标体系内容。

这里列出了省级主体功能区规划的10项指标及其含义见表2—1。各市(区)可参照选取适合自己区域的指标。

表2—1　主体功能区规划指标项功能与含义

续表

每项指标在确定优化开发、重点开发区域以及限制开发的农业地区、生态地区中均有不同的取值序列。取值原则见表2—2。

表2—2　确定各类主体功能区的指标项取值原则

续表

注：加号数量代表该指标在不同类别主体功能区的取值高低，减号代表取值高低不确定。

在进行完指标体系的评价后，应进行指标的归并：

对于市级主体功能区规划来说，可以对每一个区(或县)级行政单元的9项指标进行标准化分级打分，1分为最低等级，5分为最高等级，并根据指标项的内在含义及指标之间的相互关系，将9个指标项分为3种类型：

第一类指标：包括人口集聚度、经济发展水平和交通优势度3项指标，这3个指标从不同的视角刻画了一个区域的经济社会发展状况;

第二类指标：包括生态系统脆弱性和生态重要性2项指标，通过这2项指标的评价可以判断出区域生态系统需要保护的程度;

第三类指标：包括人均可利用土地资源、可利用水资源、自然灾害危险性和环境容量4项指标，通过这4项指标反映区域国土空间开发的支撑条件。

3.国土空间定量评价

在指标体系各项评价的基础上，还应统筹考虑未来本市(区)人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，对国土空间进行评价。各市可以采用指数评价法。

指数评价法是国土空间综合评价的定量方法，也是划分省级各类主体功能区的主要方法。在9个单项指标评价的基础上构建国土空间开发综合评价指数，以该指数的结果为依据可以初步划分出优化开发区域、重点开发区域以及限制开发的生态地区。

(1)分类指标综合指数的算法

第一类指标即人口集聚度、经济发展水平和交通优势度。对于这三项指标得分，通过求三维矢量距离的方法来反映这三项因素对区域发展水平的共同作用。计算方法如下：

第二类指标即包括生态系统脆弱性和生态重要性。选取这两项指标的最高得分作为评价区域生态系统需要保护程度的依据。计算方法如下：

P₂=max(［生态系统脆弱性］，［生态重要性］)(2.2)

第三类指标即人均可利用土地资源、可利用水资源、自然灾害危险性和环境容量。这四项指标中，人均可利用土地资源和可利用水资源取两者最小值作为分子以体现它们的支撑作用;自然灾害危险性和环境容量取两者最大值作为分母体现它们的限制作用。计算方法如下：

(2)国土空间开发综合评价指数及其分级

在指标分类归并的基础上，构建出国土空间开发综合评价指数，并通过该指数区分出“开发”或“保护”两类地域主体功能。其中“开发”类就是指优化和重点开发区域。

P₁和P₂分别体现出一个行政单元对于两种地域功能类型的评价结果，因此将两综合指数相减，分值之差越高的地区地域功能越偏向于“开发类”，反之则偏向于“保护类”。

考虑第三类指标对地域功能取向起到的是辅助性的作用，因此对P₃通过正弦变换，转化为取值在一定范围内的标准化指数k：

k=f(P₃)

k作为一个支撑系数，约束第一类指标的综合得分，以便能够准确地刻画支撑条件对国土空间开发评价结果的影响。

因此，国土空间开发综合评价指数(A)的计算方法如下：

A=kP₁－P₂　　　　　　　　　　　　(2.4)

将国土空间开发综合评价指数评价结果分为8级，以得出每一个评价单元适宜开发的程度。

关于标准化指数k，在全国国土空间分析评价中k取值范围为0.9—1.1之间，省级区划可以根据实际情况调整。可以在第三类指标评价完成之后，考察这四项指标以及P₃值的分布，如果其分布与国土空间开发格局一致性较高，可适当扩大k的取值范围，反之如果四项指标以及P₃值随机性较高，则k的取值范围不宜大。

4.国土空间定性评价

判别评价法是国土空间综合评价的定性方法。根据不同指标项的含义及其所示的地域功能指向，通过其组合关系对地域功能进行定性判别，从而获取各类功能区的空间格局。可以使用上述三类指标的划分方法作为判别评价的组合元素，也可根据本省实际增加分类或改变分类方法，如从资源环境承载能力、国土开发密度、未来发展潜力三个维度来进行综合分析评价。市级规划可参考国家主体功能区规划采用的步骤。

首先，对各类指标的赋值。将第一类和第二类指标分为三级，第三类指标分为两级，分别体现人口经济集聚度及交通优势度、生态系统脆弱性及重要性、资源环境承载条件的分异。参考分级赋值方法如表2—3：

表2—3　三类指标的分级赋值方法

其次，指标的组合与分级。三类指标赋值后，产生18种组合，根据其国土开发适宜程度分为8级，第一级为最适宜开发，第八级为最不适宜开发，参考分级组合方法如下：

第一级：332和322。人口和经济集聚度、交通优势度高，生态系统脆弱性和重要性较低，支撑条件一般。

第二级：321、232和331。人口和经济集聚度、交通优势度较高，生态系统脆弱性和重要性较低，支撑条件影响不显著。

第三级：231和222。人口和经济集聚度、交通优势度一般，生态系统脆弱性和重要性较低，支撑条件影响不显著。

第四级：132和221。人口和经济集聚度、交通优势度较低，生态系统脆弱性和重要性较低，支撑条件不显著。

第五级：131、312和311。人口和经济集聚度、交通优势度与生态系统脆弱性和重要性同时高或同时低，支撑条件不显著。

第六级：212和122。人口和经济集聚度、交通优势度较低，生态系统脆弱性和重要性较高，支撑条件一般。

第七级：211和121。人口和经济集聚度、交通优势度较低，生态系统脆弱性和重要性较高，支撑条件较差。

第八级：111和112。人口和经济集聚度、交通优势度低，生态系统脆弱性和重要性高，支撑条件不显著。

最后，地域功能的判别评价。根据指标组合的意义可知，上述组合分级中，从第一级到第三级基本为适宜开发的区域，是优化开发和重点开发的备选区域，第七级和第八级基本为较不适宜开发的区域，是限制开发的备选区域，因而可以据此获得各省(区、市)主体功能区的大致空间格局。

【说明】

①可以根据本市的实际情况，调整各指标项的分级赋值方法，以更显著地体现各类指标在本市范围内的实际分异规律，并选择最有利于判定本市各类主体功能区的指标项组合方式及分级数量和标准。

②如通过资源环境承载能力、国土开发密度、未来发展潜力三个维度进行综合分析评价，可参考如下原则根据各评价单元在三个维度上体现出的组合方式选择各类功能区：

表2—4　三个维度表征各类功能区

各市(县)可根据实际需要选择合适的指标表征各评价地区的资源环境承载能力、国土开发密度、未来发展潜力。

优化开发、重点开发和限制开发区域的选择，原则上主要基于指数评价法得出的国土空间开发综合评价指数，选取不同的阈值作为划分三类主体功能区的依据。而国土空间开发综合评价指数的调整和修订，主要是以判别评价法的结果为依据的。对于主体功能难以明确、综合评价指数区分不明显的地区，也是参考判别评价结果对主体功能进行判定。

对于国土空间开发综合评价指数不能准确刻画当地主体功能空间分异格局的市(区)，可以在充分利用国土空间开发综合评价指数的基础上，根据判别评价的结果选择各类主体功能区，在对被判别为同一类型的区域进行细分时，可以以国土空间开发综合评价指数为参考依据。

5.规划方案的确定

通过国土空间定量和定性评价的结果，结合技术系统、专家系统和决策系统的共同协作，确定市级规划的最后方案，步骤如下：

第一步：获取区划界线走向。采用遥感分析方法、空间分析方法获得的主要特征线、自然地理单元界线，辅助划分不同主体功能区的范围，确定区划界线。主要地理特征线叠加相吻合的区段，原则上就确定为区划界线的走向。主要地理特征线叠加不吻合的区段，要增加专家系统定性判别、地方政府意愿调查，补充更深化的空间辅助分析方法，在充分论证其资源环境和经济社会发展空间格局现状和演变态势的基础上，按照主体功能区划分的原则，确定区划界线的走向。

第二步：确定主体功能待调整的区(县)名录。通过辅助决策因素库的分析，根据纳入因素库的限制类因素评价选择出可以调整其主体功能的区(县)，供专家系统、决策系统进行辅助决策，形成主体功能待调整的区(县)名录，以便随时调整。

第三步：形成最终方案。

最后，以综合评价结果为基础，参考辅助分析、辅助决策的结果，采取政府与专家主导、公众参与的方式，经过反复征求意见、修订，最终确定市级区划方案。方案形成后，应该经过相关部门的研究，再在四类主体功能区划分的范围内分别选出试点区域先期施行。

三、西安市功能区域现状分析

(一)西安市开发建设的历史回顾和空间布局的演化特征

1.关中地区城市与区域发展简述

关中地区是我国古文明发祥地之一。关中平原历来是富庶的农业经济区，是西周初期开发出来的我国第二个农业区。太王迁到周原后，大力发展农业。到秦汉时期关中农业区向西南和西北方向发展，包括汉中和巴蜀，天水、陇西、北地、上郡，并且大力开展农田水利。秦始皇元年修建的郑国渠及汉武帝时修建的潜渠、白渠、成国渠、龙首渠等水利工程，形成了以长安为中心的农田水利网，几乎遍及关中各县，前后累计灌溉面积达6万余顷，对发展农业生产起了重要作用。西汉时关中经济区是全国政治和文化中心。汉末与南北朝分裂时期，战争频繁，关中人口大量外徙，农业生产和水利设施遭到了严重破坏。到隋唐时，关中重新成为首都所在地。唐初先后恢复了以前的灌溉工程，广修农田水利，粮食及其他农产品相当富足，手工业和商业也很发达。唐末，全国政治中心由关中迁至中原，关中农业生产停滞不前。加上经金、元两代的破坏，至明清时，关中经济区较沿海地区落后。鸦片战争后关中经济区更加凋敝，并带上半殖民地特色。与古代关中地区的社会经济发展水平相适应，该地区也是我国历代王朝建都历史最长的区域，这里曾是我国城市相对密集、城市规模较大的地区，现有城市西安、咸阳都是具有3000年历史的古城。

近代以来，特别是1934年陇海铁路贯通关中之后，古代封闭的城市结构、模式逐渐被打破。地区中心城市西安获得了一定的恢复和发展，逐渐向现代化转型。新中国成立后，随着生产力布局的调整和区域经济的发展，关中城市也获得长足发展。“一五”时期，国家投资了20余项重点项目，包括飞机制造(西安、阎良)、兵器工业(西安)、电子工业(西安、咸阳、宝鸡)、电力机械(西安)、电站设备(西安)和煤炭工业(铜川、韩城)以及大批配套项目，如仪表(西安)、纺织(西安、咸阳、渭南)等一并建设。同时，地方也安排了一批较大项目，如电力(宝鸡)、纺织(西安)、机械(西安)等。“一五”时期，大型项目推动了西安、咸阳和宝鸡的发展，也形成了兴平、蔡家坡、铜川、余下和虢镇等一批新城(市)镇。随着工业项目的建设，城市科教文卫和基础设施建设也同步发展，城市的量和质都得到了提高。“二五”和经济建设调整时期，国家在陕项目和地方项目主要布局在西安、咸阳、兴平、铜川、韩城和蒲白矿区，使关中地区各城市规模扩大，城市化水平有较大提高。三线建设和“文化大革命”时期，陕西被确定为重点建设地区，在陕投资的400多个项目中，除部分属于新建外，大部分是从东北和沿海地区大城市老企业中分建或成建制迁建的，这一时期迁陕职工中仅技术人员和技术骨干就约在10万人以上，建筑安装队伍多达20余万人。但这一时期并没有带动陕西城市化的大发展，主要原因是片面强调“山、散、洞”，造成布局不合理。

改革开放以来，受益于陕西省“重点发展关中，积极开发陕南陕北”的地域发展战略，关中再次成为陕西省重点投资建设地区。随着区域经济的发展，关中地区经济结构在原来的基础上获得迅速发展，已形成较完整、雄厚的生产发展基础。与此同时，科技、文化教育和卫生事业在全省占很大比重，对本区生产发展起推动和保证作用;迅速发展的市政建设和交通运输建设等，加强了各级区域中心的地位及其广大腹地的经济联系，有利于生产进一步扩大。关中地区社会经济的发展也推动了该地区城镇的大发展，城镇人口迅速增长，城市化水平有了很大提高。

目前，关中地区有城市9个，建制镇396个。初步形成了以西安为中心，宝鸡、渭南为两翼及咸阳、兴平、杨凌、铜川、华阴、韩城等大中小城市及建制镇构成的城市(镇)带。这里高等教育、科技和旅游事业比较发达，是全省高新技术和旅游产业的重要基地。不仅是全省经济文化中心，而且也是内陆经济发达地区。以西安为中心的关中高新技术产业带是西部高科技的“硅谷”，对西部开发具有强有力的辐射带动作用。关中地区已成为陕西省以加工工业、高新技术产业和综合农业为主的产业基地。

2.西安城市建设及发展概况

(1)区划沿革

中华人民共和国成立后，西安市的行政隶属关系和行政区划设置有过几次较大的变动和调整。1949年5月20日西安解放，属陕甘宁边区辖市;1950年改由西北军政委员会领导，1953年1月27日西北军政委员会改为西北行政委员会管辖，西安市属西北行政委员会;1953年3月12日，改为中央直辖市，为全国12个中央直辖市之一;1954年6月19日改为省辖市。

新中国成立初期，西安市设12个区，其中城区8个，郊区4个，城区未设立街道行政建制，郊区下设有19个乡。1954年调整行政区划，将12个区和部分新划入的乡镇合并调整为9个区，定名为：新城区、碑林区、莲湖区、长乐区、雁塔区、阿房区、未央区、草滩区、灞桥区。1957年4月撤销长乐、未央两区建制，市辖区减为7个。1958年11月将长安、蓝田、临潼、鄠县划归西安市。1960年撤销莲湖、碑林、新城区建制。1961年8月将蓝田、临潼、鄠县划出。1962年恢复新城、碑林、莲湖区建制。1965年撤销灞桥、雁塔、阿房建制，辖地合并为一个郊区，市辖区减为4个。1966年6月，将临潼县所属阎良镇划归西安市组建为阎良区，将咸阳市(县级市)划归西安市。1966年11月，新城、碑林、莲湖、阎良区更名为东风、向阳、红卫、东红区，1972年恢复原名。1971年11月经国务院批准，又将咸阳市划出。1980年3月撤销西安市郊区，恢复灞桥、未央、雁塔区建制。1983年10月经国务院批准，将渭南地区所属蓝田、临潼县和咸阳地区所属户县、周至(1964年9月10日，陕西省人民委员会报国务院批准，将鄠县改为户县，盩厔改为周至。)、高陵县划归西安市，西安市共辖新城、碑林、莲湖、灞桥、未央、雁塔、阎良7区，长安、蓝田、临潼、周至、户县、高陵6县。1997年8月5日，经国务院批准，撤销临潼县，设立临潼区。2002年6月2日，经国务院批准撤销长安县，设立长安区后，西安市共辖9区4县。2008年西安城市化为67.5%。

现在西安市辖9个市辖区、4个县，总面积10108平方公里，常住人口837.52万人，户籍人口772.30万人。市辖区总面积3582平方公里，常住人口646.23万人，其中户籍人口554.42万人，见表3—1。

表3—1　2008年西安市各区县基本状况

资料来源：《西安简明统计资料》(2008)

(2)人口发展

西安市2000年11月1日零时的常住人口为741.14万人(包括外来人口，不包括外出人口)，与第四次全国人口普查1990年7月1日零时的617.95万相比，十年零四个月共增加了123.19万人，增长19.93%，平均每年增加11.92万人，年平均增长率为1.77%。全市人口中，居住在城镇的人口416.05万人，占56.14%;居住在乡村的人口325.09万人，占43.86%。到2008年，常住人口837.52万人，户籍人口772.30万人，户籍人口从1979—2008年平均增长1.47%。

(3)经济发展

西安是世界著名的历史文化名城，是我国黄河中上游地区重要的中心城市，也是新亚欧大陆桥中国段的中心，具有人文之厚、科教之强、产业之全、地缘之便、市场之广、山水之秀等独特优势，国家实施西部大开发战略，使包括西安在内的西部地区成为全国乃至世界关注的焦点和新的投资热点地区。

西安市经过改革开放，目前的工业除了老工业改造，西安高新技术开发区、经济开发区相继建成投产。高新技术产业已成为西安的支柱产业。除工业外，西安还以其独特的人文历史文化和旅游资源吸引了大量的国内外游客到西安观光，旅游业已成为西安市的龙头产业，以商业、服务业为主体的第三产业在20世纪80年代也得到了最为迅速的发展。伴随着经济的发展，西安的科学、教育、文化、体育事业发展也很快，高等教育、科研力量在全国一直保持领先地位。

2008年全市生产总值达到2190.04亿元，增长15.6%，创15年来新高;地方财政一般预算收入145.61亿元，增长28.9%;全社会固定资产投资1906.19亿元，增长32.8%;社会消费品零售总额1154.3亿元，增长25.3%;城镇居民人均可支配收入15207元、农民人均纯收入5212元，分别净增2545元和813元，扣除物价因素分别实际增长13.3%和12.1%。主要经济指标增速在副省级城市中位次前移。三大产业比例为4.72∶45.10∶50.18，是典型的“三二一”结构，拥有高新技术产业和装备制造业、现代服务业(会展、物流、商贸)、旅游、文化产业五大主导产业，参见表3—2。

表3—2　2008年西安市各区县主要经济指标　单位：亿元

资料来源：《2008年西安简明统计资料》(2009)

(4)交通发展

西安交通便利，通信发达，城市服务功能齐全。西安是西部地区航空、铁路、公路运输枢纽。西安咸阳国际机场与68个国内城市、11个国家和地区通航，新开通经北京至法兰克福、伦敦、巴黎、纽约、旧金山、洛杉矶、温哥华7条欧美城市国际航线，使西安的国际航线增至29条。2005年旅客吞吐量870万人次，货邮吞吐量9.1万吨。公路建设形成了以西安市为中心的“米”字形辐射状干线公路系统。绕城高速、机场新线建成，二环路全面贯通，三环路建成，建成一批人行天桥和地下通道，地铁1号线和2号线等马上贯通。市区与所辖区县全部开通高速公路。陇海铁路、郑西客运专线(年底通车)等铁路线在此交会。

2004年，西安市着手建设三环路，完善一、二环及城市主干道体系。希望通过1—2年的建设，全面完成一环路、二环路改造工程及城市快速高架干道一期工程，增设立交17座，贯通“三纵三横”主干道路网络，实现3条环线与绕城高速公路的全面连接。

2004年开工的西安市三环路系统工程是新中国成立以来西安市最大的城市基础设施项目，也是最大的借用国外贷款修建的项目。三环路道路全长约87公里，其中三环路主线全长71公里，红线宽100米，2条连接线长约16公里，红线宽70—100米。总投资62.5亿元，2007年完工。

(5)城市建设开发

1950年，西安市人民政府着手编制当时称为“都市发展计划”的西安城市总体规划，从此揭开了建设社会主义新西安的城市建设事业的序幕。以后，西安50多年的城市建设历史中，有过三次城市总体规划，对指导西安城市建设事业的发展，起了有益的指导作用。

1993年，江泽民同志在西安视察时，为西安题词：“以科技旅游商贸为先导，把西安建设成为一个社会主义外向型城市。”题词精神最终被写入西安跨世纪的城市总体规划——《西安市1995—2020年城市总体规划》，根据西安在我国经济发展中承东启西、东联西进的区位优势的要求，确定了西安以科技、旅游与商贸为先导的社会主义外向型城市发展方向。该《规划》确定的西安城市性质是：“西安市是世界历史文化名城，我国重要的科研、高等教育及高新技术产业基地，北方中西部地区和陇海兰新地带中心城市之一，陕西省会。”

1994年10月，西安市政府在《西安四大古遗址保护实施方案(基本思路)》中，明确提出了正确处理(文物)保护与开发利用的辩证关系。此后，西安形成了《西安遗址保护条例》，通过地方法规的形式确定了古城遗址保护在现代化城市建设中的法律地位。

1996年9月，第五届世界历史都市会议在西安召开，这是在中国召开的第一次有关历史名城的国际会议。来自五大洲39个国家51个城市52个代表团的167名代表参加会议。会议讨论通过了具有历史意义的《西安宣言》。这标志着西安古城保护的理论和实践，引起了世界各国的关注，并为世界历史文化名城保护积累了有益的经验。

2002年2月6日，《西安市历史文化名城保护条例》经市十二届人大第三十次会议通过，这标志着西安历史文化名城已进入全面保护的新阶段。

此外，从国务院1991年3月首批批准成立的国家级西安高新技术开发区，到陆续设立的经济技术开发区、曲江新区、浐灞生态区、郭杜教育科技产业开发区等，使得西安市的城市建设以古都风貌与现代化发展相统一为原则，在保持唐长安城和明西安城墙棋盘式布局的前提下，最具现代化、国际化特色的区域和最大的经济增长点不断确立，形成了独具西安特色的城市立体景观。

(6)城市总体空间结构

西安中心市区：包括城市三环线所圈定的区域，其现状已形成富有中国传统城市空间特色的“九宫格局”模式，即以古城为中心，以交通轴为导向，以功能组团为实体，生态林地为间隔的城市空间布局结构，发展外围新区，降低中心密度，保护古城风貌，建立时代新城，南北扩展空间，东西延伸发展。

西安中心城市：以中心市区为主体，东到临潼，西至咸阳，北过渭河至三原，南到韦曲，形成一个中心(市区)，外围四个“副中心”的结构，继承西安传统空间布局模式，整个城市形成大范围的九宫格局形态。

大西安都市圈：以陕西省公路网关中环线圈定的城市化地区为主体，北至铜川、东到渭南、西到秦岭北麓的地区为大西安都市圈。

关中城市群：以西安为中心，建设以陇海铁路和310国道线为一线，以高新技术产业和先进技术为特点的产业经济体系为两带的“一线两带”关中经济区，包括关中八个城市在内的城市群。

3.咸阳城市建设及发展

(1)区划沿革

1949年6月，在咸阳县城置咸阳市，为县辖区级市。1952年12月撤销。1952年12月，在咸阳县城区及郊区建立县级咸阳市，属咸阳专区，1953年直属省。1984年，撤销咸阳地区，咸阳市改为省辖市。将原地区所属的高陵、周至、户县划归西安市，将原宝鸡地区的武功县、杨凌划归咸阳市。1986年12月，以市区乐育路为界，分秦都区东部置渭城区。1993年6月，兴平经国务院批准撤县设市。1997年杨凌设区直接由省级管辖。至此，咸阳市下辖秦都区、渭城区、武功县、三原县、泾阳县、乾县、礼泉县、永寿县、彬县、长武县、旬邑县、淳化县等2区10县，代管兴平市。城镇化率为39.6%。

(2)人口发展

1990年第四次人口普查时，全市有433.04万人，密度为每平方公里424人。同时，随着经济事业的发展，城市建设规模的扩大，市区人口迅速增加。至1999年底，市区人口已增至76.50万人，比1949年增长了5.04倍。其中，非农业人口为43.61万人。2006年，全市有499.68万人，市镇人口87.41万人，其中非农人口54.68万人。2008年常住人口500.69万人。

(3)经济发展

2008年全市实现GDP764.6亿元，增速达到16%，高于全国平均水平7个百分点，高于全省平均水平0.4个百分点，人均GDP达到15286元。近五年间，全市生产总值由2003年的316.8亿元增加到2008年的764.6亿元，增长了1.4倍，年均增长13.6%，高出上个五年2.4个百分点。财政总收入由2003年的27亿元增加到2008年的60亿元，增长了1.2倍，年均增长20%，其中地方财政收入增长1.97倍，年均增长21%。社会消费品零售总额达到226.2亿元，是2003年的2.2倍。此外，三大产业比例调整到19.49∶49.25∶31.26，第二、三产业继续发展壮大，参见表3—3。

与此同时，工业内部结构日益完善，趋向合理。从行业结构来看，咸阳市工业已形成了以煤炭采选业、电子、食品、烟草、饮料、纺织、化工、医药、建材、机械、电力、自来水生产和供应业等为主的33个行业体系。而且行业集中度较高，支柱产业发展迅速。目前，咸阳市工业已经形成了以电子、轻纺、机械、医药、建材、能源、化工、物流、休闲旅游度假等为主的支柱产业。咸阳已由一个新中国成立初的小县城发展成为以轻纺工业、电子工业和旅游业为主，经济、科研、文教事业较为发达的现代化中等城市。

表3—3　2008年咸阳市各主要区县基本情况　单位：亿元

资料来源：《2008年咸阳统计手册》(2009)

(4)交通发展

目前，咸阳市已初步建成以公路、铁路、航空为一体的现代化交通运输体系。地处新亚欧大陆桥(中国段)中部，位于陕西省“米”字形公路网的中心地区，310、312、210三条国道及多条省道构筑了公路网主骨架，西宝、西铜、福银等高等级公路从咸阳通过，实现与周边省会城市的“一日交通圈”。陇海铁路与咸铜铁路在市区交会，境内铁路专线40多条，铁路站点16个。西安咸阳国际机场是西北地区的中心机场和国内航空干线机场，是区域性航空物资集散地，开通80多条国内外航线，旅客年吞吐能力1000万人次。

(5)城市建设日新月异

新中成立以来，咸阳先后9次对城市总体规划进行较大的编制或调整。“十五”期间，以超过前50年的总和将固定资产投资量注入城市。确立了建设现代化大城市的宏伟目标，全力打造一个自然风貌与城市景观交相辉映、历史人文特色与现代文明气息相得益彰的生态、人文、精致、宜居的现代化大城市。

近年来，咸阳市按照以大带小、以小促大、有机有序、逐步完善、优先发展中心城市、积极培育发展小城市、择优建设重点镇的发展思路，加快形成以市区为龙头，小城市为骨干，以县城和建制镇为基础，结构合理、分工明确的城镇空间结构，城镇化步伐明显加快，城乡面貌发生深刻变化。城镇建成区总面积超过200平方公里。城市建设在提升城市功能和基础设施水平的基础上，沣河新区建设框架基本拉开，城市建成区面积扩大到49平方公里。市区基础设施建设投资累计超过26亿元，先后新建和改建了人民路、世纪大道、团结路、金旭路、渭阳路、东风路、文林路等40多条道路，新增道路长度45公里，城市道路总长度达到148公里。近期又建成了渭河三号桥、咸通路立交桥、沣河桥、世纪西路等一批重点项目，使城市交通条件不断优化。先后建成了人民、中华、凤凰、锦绣等7个城市广场，新增公共绿地221公顷，绿化覆盖率提高到36%，绿地率27%以上。目前，咸阳市2008年城镇化率为39.6%，低于全国、全省6.1%和2.5%。

(6)城市总体空间结构

咸阳城市内部空间结构独具特色，从南到北逐级抬升，分成塬、城、河三个部分，展示了明晰的城市天际轮廓线和空间梯度。毕塬在城市的北侧，渭河在城市的南侧，是城市的背景和屏障，是城市特色构建的重要组成部分。因而未来咸阳城市空间结构是：以五陵原为文化生态屏障，渭沣两河贯穿城中，跨河发展的“两河、两原、两片”式空间结构。“两河”指渭河和沣河;“两原”指第一、第二道原;“两片”指渭河以北片区和渭河以南片区。

咸阳总体规划构成“一带两轴多中心”的城镇体系空间结构。一带：沿陇海铁路、西宝高速和西铜高速，在市域东部和南部形成城镇密集发展带，重点连接咸阳市区和三原、泾阳、兴平、武功普集镇。两轴：沿312国道、新银武高速、西平铁路形成市域城镇发展主轴线，重点连接咸阳市区和礼泉、乾县、永寿监军镇、彬县和长武昭仁镇;沿国道211、咸铜铁路形成市域城镇发展次轴线，重点连接泾阳、三原、淳化城关镇和旬邑城关镇。多中心：形成以咸阳市区为核心，以兴平、三原、泾阳、乾县、礼泉和彬县为副中心的多中心城镇体系。

(二)西安市域基本情况

西安，古又名长安、京兆，是陕西省的省会，位于中国内陆腹地，是中国六大中心城市之一，世界著名的历史文化名城。西安是中国中西部地区重要的科研、高等教育、国防科技工业和高新技术产业基地，中国重要的航天、航空工业中心，机械制造中心和纺织工业中心。西安拥有较强的工业基础，是中国中西部地区科技实力最强，工业门类最齐全的特大城市之一。本课题研究的对象为大西安地区(关中环线东部19个区县，包括西安九区四县和咸阳的秦都区、渭城区、泾阳县、三原县、兴平市、礼泉县六区县)。总人口1123.21万。

1.自然条件

(1)地理、地质概况

大西安地区位于黄河流域关中平原中部，南依秦岭，北临渭河，地理上处于中国中心，南北方分界线的北侧，在行政区划上属于西北地区。关中平原号称“八百里秦川”，这里原野坦荡，土地肥沃，自然环境十分优越。

大西安地区地势东南高，西北低，平均海拔410米左右，四周多“原”：大西安地区处于山脚之下，河流侧畔以“原”相称的连绵不断的地形各有特点，此种地形多为地势高而开阔，城郊以龙首原、白鹿原、少陵原、神禾原、细柳原、乐游原和封政原最为有名。大西安地区自古有“八水绕长安”的说法——东部有灞河、浐河，西部有涝河、沣河，南部有潏河、滈河，北部有泾河和渭河，都属黄河流域的渭河水系。除此之外，流量较大的还有发源于太白山的黑河(西安市的主要生活取水源地)，灌溉条件便利。

(2)气候条件

大西安地区属于暖温带半湿润的季风气候区，雨量适中，四季分明。一般以1、4、7、10月作为冬、春、夏、秋四季的代表月。冬季干燥寒冷，春季温和，夏季炎热多雨，秋季湿润。年平均气温为15.5℃，1月份最冷，平均气温－0.5℃～1.3℃;8月份最热，平均气温26.4℃～26.9℃。年降水量平均为5600毫米。年平均湿度为69.6%。年平均降雪日为13.8天。受地形影响，全年多东北风，年平均风速1.3—2.6米/秒。

(3)土地资源状况

秦岭山地以林地为主，渭河平原以耕地为主。人均土地面积为0.14公顷，人均耕地面积为0.04公顷，分别占全国人均的18%和38%，土地资源贫乏。大西安地区土地供需矛盾突出，经济作物与粮食争地现象严重。土地利用结构不尽合理，近年来果园面积迅速增加，大量占用优质耕地，非农业建设占用耕地量较大，致使耕地面积减少，基本农田保护形势严峻。

(4)水资源条件

西安市古有“八水绕长安”之称，灞、浐、沣、涝、潏、滈、泾、渭8条河流绕城而过。西安市的河流大多属黄河流域渭河水系，市内共有54条较大的河流，其中过境河流3条，分别为渭河、泾河、石川河。渭河是黄河最大的支流，市内长度141公里;泾河和石川河流经市内的长度分别为8.5公里和30公里。西安市境内河流均发源于秦岭北麓和骊山丘陵，南侧支流发源于秦岭北麓，呈篦状结构，北侧支流由北向南注入渭河，呈树状结构。全市自产水资源总量为26.66亿立方米，河流源头水质良好，流经城镇区污染严重。地下水水质较好，不宜饮用的潜水面积占全市(市区)面积的4.14%，河流及地下水均受到不同程度的污染。西安市属缺水地区，人均淡水资源占有量约325立方米，仅为全国平均水平的1/6。水资源时空分布不均，可利用率较低。城市日供水量为150万吨/日，其中地表水110万吨/日，地下水40万吨/日。

咸阳市水资源主要由河川径流和地下水组成。全市多年平均自产地表径流5.43亿立方米，地下水不重复量3.66亿立方米，另外还有入境客水量60.79亿立方米。大气降水是地表径流及地下水补给的主要来源之一。年平均降雨量567.9毫米，年降水总量58.60亿立方米。地下水资源蕴藏丰富，水资源总量11.3亿立方米。有温泉12处，热水钻孔9处。水资源人均占有量为全省水平的20.5%，全国水资源的9.8%。水资源呈现出南富北贫的分布规律。但人均占有量和耕地亩均占有量都比较低，分别为全省的15.2%和13.6%，在全省十地市中排第九位。过境客水较多，但利用难度较大。地表水与地下水分布极不平衡。

(5)矿产资源情况

大西安地区境内地层发育复杂，构造类型多样。境内已发现的矿产资源共47种，其中金属矿产21种，非金属矿产22种，能源矿产2种，其他矿产2种。在金属矿产中，有黑色金属的钛、铁、锰、铬等，有色金属金、铜、铅、锌、钼、钨等，放射性矿产有铀矿。在非金属矿产中，有石墨、石灰石、水泥灰岩、白云岩、长石、大理岩、脉石英、“蓝田玉”、砂线石、黄铁矿等。列入国家储量平衡表的只有5种、7个矿产地，仅占全市矿产总数的20%、矿产地的12%。矿产自给率和利用率较低，属于矿产资源贫乏城市，经济发展所需矿产资源主要依靠其他地区输入。

(6)生物资源状况

大西安地区森林覆盖率为41.6%，但分布不均，主要集中在秦岭山地。随着天然林保护等重点林业工程的实施，森林面积不断扩大，森林群落结构趋于合理，水源涵养等生态功能有所增强。

草地主要分布在低山丘陵区，由于各个区县的大块草地多数海拔高，改良计划滞后，草地资源利用不充分。

秦岭山地相对高差大，垂直分异明显，野生动植物资源丰富。共有野生植物138科，681属，2224种，为中国种子植物的重要“基因库”之一。渭河平原的植被类型则主要为大田农作物、蔬菜、果园和城市绿化等栽培植物类型。

野生动物资源主要分布在秦岭山地，有兽类55种，鸟类248种，包括有大熊猫、金丝猴、扭角羚秦岭亚种、鬣羚、大鲵、黑鹳、白冠长尾雉、血雉、金鸡等珍稀动物。为保护自然生态系统和珍稀动植物资源，境内已建立7个国家级自然保护区。

2.区位及交通条件

(1)区位条件

大西安地区区位优势明显。其中，西安区是国务院已批准的内陆开放城市，实行沿海开放城市政策;是西部地区重要的金融、商贸中心和交通、信息枢纽。大西安地区地处我国中部和西部两大经济区域的接合部，是连接东西、贯通南北的枢纽和中心，在全国区域经济空间结构中是承东启西、东联西进的桥头堡和依托地区。在新亚欧大陆桥中国段上，它又处于中间支撑位置，是经济带上最大的中心城市。

(2)交通状况

大西安地区交通便利，通信发达，城市服务功能齐全。随着近几年来交通通信基础设施建设步伐的加快，其交通通信枢纽的地位更加突出，2005年，开通了西安—伦敦、巴黎、纽约、法兰克福、洛杉矶、旧金山、温哥华的国际航线，国际航线达到了29条，成为全国第四大国际航空枢纽城市。公路建设形成了以西安市为中心的“米”字形辐射状干线公路系统。绕城高速、机场新线建成，市区与所辖区县全部开通高速公路。与公路建设相配套，“米”字形的铁路线也正在逐步建设中，西安—安康铁路的贯通，安康至湖南张家界铁路的修建，将打通西安—湖南、广东的通道，开辟从西安—桂林及海南的纵贯南北的旅游线路。西安—南京铁路合肥段开工及西安—宁夏中卫铁路的修建，将把亚欧大陆桥与长江经济的龙头上海连接起来，使中国的东北、华东、华南、华中、西南与新亚欧大陆桥地区相互连接并形成网络，而西安则会进一步成为新亚欧大陆桥中国段的最大铁路交通枢纽和具有全国意义的重要交通枢纽之一。另外，西安在通信、电子信息领域也已走在新亚欧大陆桥中国段沿线地区及西部地区的前列。目前，一个以光缆为基础，微波、卫星为覆盖的通信、数据、计算机等公众信息网络基本形成，并使得西安成为西北地区的区域通信中心。

独特的区位条件及由此形成的三个“米”字形交通、通信网络中心，将使大西安地区在新亚欧大陆桥沿线建设及西部大开发中发挥重要的枢纽作用。

(三)经济发展现状、主要特征和优势

1.经济发展现状

大西安地区目前已基本形成门类较为齐全的工业体系和城市服务体系，成为我国重要的航空、航天、兵器、电子、通信、设备、输变电设备和仪器仪表的科研、生产基地及辐射北方中西部地区的金融、科技、教育、旅游、商贸中心。2008年，大西安地区国民生产总值(GDP) 2954.64亿元;其中第一产业252.45亿元(占8.52%)，第二产业1364.3亿元(占46.20%)，第三产业1337.89亿元(占45.28%)。全社会固定资产投资2399.19亿元，地方财政收入169.71亿元。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到14708元和4650元。

2.经济特征

(1)经济结构不尽合理，粗放型经济增长方式有待转变

2008年大西安地区一、二、三产业结构为8.5∶46.2∶45.3。从全国15个副省级城市主要经济指标对比情况看，人均GDP居第14位，工业增加值列第5位。工业经济所占比重小;主导产业带动作用不强;国有经济比重过高，产业规模偏小，缺少大型企业集团;产业链延伸不足，专业化程度较低;县域经济落后，产业特色不明显;中场产业薄弱。

大西安地区经济发展正处于工业化的中期阶段，一些污染较严重的行业，如设备制造、纺织、石化、电力等，在很长时间内还将保持支柱产业的地位，生产规模仍将扩大，这是工业污染最为突出的时期。虽然西安市科技实力雄厚，但科技转化水平较低，工业的技术水平不高，高技术产业化步伐较慢，技术进步对工业经济增长的贡献率较低，粗放型经济增长方式未得到根本转变，导致资源浪费和污染物排放总量增加，对环境的压力不断加大，经济增长方式亟待改进。

(2)资源利用效率不高，资源供需矛盾突出

2008年，大西安地区GDP为2954.64亿元，万元GDP煤炭消耗0.94吨，电消耗912千瓦时，水耗为98吨。西安市全年工业废气排放量为4299158万标立方米，工业污水排放量为15032.5万吨。与工业发达城市相比，大西安地区万元工业能耗、排污量都相对较高，明显反映出西安市工业发展的高投入与低产出现象。

随着经济的发展，城市化进程的加快，大量耕地被占用，人均耕地仅占全国人均耕地的38%，土地供需矛盾突出。人均地表水资源量约为324立方米，仅相当于世界人均量的1/24，属缺水城市。生产、生活资料大部分来自周边区域，资源相对紧缺，其生存与发展较大程度上依赖于外部输入。以上这些因素对西安市的未来发展有可能形成制约。

(3)环境污染严重，污染控制基础设施薄弱

大西安地区境内的河流中，中度至严重污染的河流比例较大，为有机型污染特点;地下水中度以上污染面积大。工业污水排放达标率较低。由于污染控制基础设施不足，相当部分的生活污水未经处理直接排入地表水体，导致地表水环境污染整体呈上升趋势，对主要靠地表水补给的地下水源地构成威胁。城市垃圾收集设施不足，回收体系管理混乱，回收利用率较低。城市噪声污染呈上升趋势，交通噪声污染突出。

(4)环境容量有限，生态环境形势依然严峻

由于经济的高速发展，生态环境破坏逐年加剧，秦岭浅山及塬坡地带植被破坏明显，水源涵养能力降低。其中秦岭北麓和骊山为严重水土流失区，每年流入渭河的泥沙达1040万吨。大西安地区属资源型缺水城市，水资源短缺和水资源浪费并存，地下水开发利用程度达82%，地下水开采过度。长期以来，未有效从法规约束和价格调节方面形成节水机制，节水意识和节水技术尚未普及，用水粗放，污水处理及再生利用率偏低。

(5)科技转化水平低，公众的环保意识薄弱

大西安地区高等院校、科研院所云集，科技实力雄厚，但先进的科技转化为先进的生产力进程较慢，科技对当地经济发展的支持潜力发挥不足，与国内外同等城市相比仍处于较低水平。由于高技术成果向生产转移的环节薄弱，科技成果转化率低;高技术产品出口地区过度集中，行业之间、地区之间发展很不均衡;高技术产业配套能力差、经济效益低。受传统意识的影响，人们的节约意识和环保意识薄弱，缺乏长远和全局观念。

3.发展优势

大西安地区作为西部开发的桥头堡，地区经济基础雄厚，科技发展实力明显，环境管理组织健全，在企业、区域和社会层面已经形成了循环经济的典型或雏形，在经济发展、环境保护、社会进步等方面具有建设循环经济的良好基础条件。

(1)产业发展基础雄厚

经过几十年的发展，大西安地区已形成了以机械设备、交通运输、电子信息、航空航天、生物医药、食品饮料、石油化工为主的门类比较完整的工业体系，成为中国目前重要的中高压输变电成套设备、飞机和航空发动机、重型载重汽车、数字程控交换机、彩色显像管、冰箱和空调压缩机、工业缝纫机、大型工业风机和乳制品等产品的研发中心和生产基地，为走循环经济的道路，奠定了雄厚的工业基础。

大西安地区农业生产在结构调整中稳步发展，各级政府正在把发展农林牧渔业生产作为增加农民收入和全面建设小康社会的重要举措。通过积极培育高技术产业和优质高效特色农业，推进产业结构优化升级，农业经济结构调整也取得了实质性进展，农业产业多元化、商品化、社会化程度明显提高。

作为世界历史文化名城，中国社会演进的历史、中华民族优秀文化传统的形成和古代中国对人类文明的贡献，都与古都西安密不可分。特别是文化旅游资源，有许多属世界顶级水准，在国际旅游目的地城市体系中占有独特的地位。

大西安地区环保产业的技术含量不断提高，大大增加了产品在市场的竞争力。2004年，西安环保产业总产值达到50亿元。大批环保科技企业在西安高新区发展迅速，170家环保产业技工贸总收入接近15亿元。西安高新区已建成环保产业园起步区，初步形成了以环境保护产品的生产、对环境友好的洁净产品的生产、环境保护服务业、环境贸易为核心的环保产业体系。

(2)科技优势突出

大西安地区科研机构众多，科技人才荟萃，高技术成果丰硕，综合科技实力居全国大城市前列。全市高等院校众多，现有两院院士42人，博士后流动站47个。全市有各类科研及开发创新机构3000多个，其中科研机构661所，居全国各大城市前茅。

在包括环境工程技术、废物资源化技术、清洁生产技术等在内的“绿色技术”领域，拥有一大批优秀的科技人员和精良的实验设备。高科技的环保产业发展迅猛，西安高新技术产业开发区上亿元环保企业有5家，上千万元的有22家，销售收入上1000万元的环保产品有18种，一批骨干企业和拳头产品已形成，居国内领先水平。

(3)环境管理系统完善

随着环境管理水平的提高，国家环境管理政策和排放标准日益严格，资源综合利用政策、循环经济鼓励政策相继出台，环境保护部门积极制定政策，促使各排污单位治理污染，废物综合利用率、资源利用率明显提高。建立以垂直管理的环境管理系统，可以更有效地发挥环保部门的职能，使环境管理发挥更大的作用。在市、县、企业的不同层次建立了一系列有效的环境监测、监督、管理机制，有效地保证环境管理政策的实施。

(4)政策保障

胡锦涛总书记在2003年中央人口、资源、环境工作座谈会上指出：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效的利用。最大限度地减少废弃物排放，逐步使生态步入良性循环”。陕西省省长陈德铭指出，陕西省作为资源大省，要改变产品初级化、增长粗放型的现状，就必须大力发展循环经济。西安市政协十一届二十一次常委会议明确指出：大力发展循环经济，努力构建发展集约型、资源节约型、生态保护型社会，加快建设全面协调可持续发展的新西安，并提出了循环经济建设的目标、任务和措施，为发展循环经济提供了政策保障。

(5)循环经济实践

从20世纪90年代开始，大力推进企业清洁生产示范工程，开展清洁生产审计工作，在企业推行清洁生产。实行清洁生产的企业，有效地改善了资源能源利用状况，初步形成了废气、污水和固体废弃物综合利用的雏形，取得了明显的资源利用综合效益。

2003年，西安高新区成为国家ISO14000示范园区，积累了丰富的实践经验。随着临潼、周至国家级生态示范区(县)及绿色食品基地的建成，大西安地区生态农业体系也逐渐开始完善。作为农业循环经济典型代表的秸秆综合利用技术(玉米秸秆机械化粉碎还田、玉米秸秆拉丝、小麦秸秆捡拾打捆以及小麦高茬硬播)在全市进行推广，对于有效利用资源、净化城市环境空气起到了明显的作用。城市污水再生利用、垃圾发电、垃圾填埋场沼气综合利用等项目的建设，不仅有效改善了其环保基础设施，还为大力发展废旧资源综合利用奠定了坚实的基础，也为大西安地区的循环经济发展奠定了基础。

上述政策导向，为大西安地区循环经济的发展提供了政策保障;科技优势为循环经济发展提供了技术支持;雄厚的产业发展基础，为循环经济发展提供了经济支撑;健全的环境管理体系，为循环经济发展提供了制度保证;已有的循环经济实践，为循环经济建设积累了初步经验。

(四)环境状况及环境承载能力

整体环境质量符合各类功能区划要求。

1.城区大气

2008年SO₂、NO₂和PM₁₀的平均值分别为0.06毫克/立方米、0.08毫克/立方米、0.10毫克/立方米，SO2、NO2、PM₁₀指标值达到国家《环境空气质量标准》(GB3095—1996)二级标准，城区大气环境首要污染物为PM₁₀。2008年全年有酸雨样品检出率为3.0%。

2.地表水

地表水水质达到《地表水环境质量标准》(GB3838—2002)Ⅲ类和地下水水质达到《地下水质量标准》(GB/T14848—93)Ⅲ类。

3.城区环境噪声

2007年度，城区区域噪声平均值≤56分贝，交通干线噪声平均值≤68分贝。

(五)各类自然保护区情况

西安市境内共建有自然保护区(点)7个，境内总面积94722.5平方公里，其中国家级4个(保护点1个)，省级3个。

1.太白山国家森林公园基本情况

太白山位于陕西宝鸡秦岭北麓眉县、太白县、周至县三县境内，是我国著名的秦岭山脉的主峰，也是我国大陆东部的第一高峰，海拔3767.2米。秦岭山脉是我国南方与北方的天然屏障，也是长江、黄河两大水系的分水岭。太白山作为秦岭山脉的主峰，其自然地理条件十分独特。

1991年，经国家林业部批准成立了太白山国家森林公园。1992年7月，公园正式对游人开放。太白山国家森林公园位于秦岭主峰太白山北麓的眉县境内，公园面积2949公顷，包括10个景区、180多个景点。公园海拔高度从620米到3511米，是我国海拔最高的国家森林公园。

2.周至国家级自然保护区

周至国家级自然保护区森林公园始建于1982年，是林业部最早批建的全国12个森林公园之一，也是西北地区首家森林公园。1992年被林业部定为国家级，1997年被评为“西安市十大景观之一”。该区森林树种120多种，主要有油松、刺柏、栎类、刺槐、核桃、橡树等。有珍稀动物30多种，主要有大熊猫、金丝猴等。园内辟有秦岭树木园，有华山松、杨树等用材树，漆、柞、橡等经济树，板栗、核桃等果树，杜仲等药用材，稀有珍贵的七叶树、冷杉以及薪炭、灌木林等。竹林有4万平方米，竹类品种居全国第二，有近百种，除本地的刚竹、淡竹外，还有四川的寿竹，福建、湖南的毛竹等用材竹及墨竹、斑竹等观赏竹。另外，还建有秦岭濒危珍稀树木园、观赏树木园、秦岭野生动物园等。已成为一处独具特色、融自然与人文景观为一体的旅游胜地。

森林公园内的楼观台是我国古代著名哲学家老子著书立说、传道讲经之道教发祥地，已有3000余年历史，素有“天下第一福地”、“洞天之冠”的美誉;大秦寺是基督教传入中国的发祥地，现有大秦寺塔等古迹;西楼观大陵山是老子修真、羽化之地，有吾老洞、老子墓等古迹;宗圣宫建于唐初，是李唐王朝奉老子为远祖，礼祭老子的宗祠。公园内计存文物古迹50余处，碑石170余通，名人诗词佳作150余篇，还有许许多多脍炙人口的传说。

3.陕西牛背梁国家级自然保护区

陕西牛背梁自然保护区位于秦岭东段，地跨长安、宁陕、柞水三县(区)，总面积16520公顷，是西安市和陕南地区的重要水源涵养地，是我国唯一以保护国家Ⅰ级保护动物羚牛及其栖息地为主的森林和野生动物类型的国家级自然保护区。它的建立使秦岭自然保护区群向东延伸了90公里，对加强秦岭生物多样性的全面保护有着十分重要的战略意义。位于柞水县境内的保护区主峰牛背梁海拔2802米，为秦岭东段最高峰，羚牛的主要栖息地，牛背梁保护区因此而得名。

4.陕西周至老县城自然保护区

陕西周至老县城自然保护区是秦岭大熊猫分布的中心地区，也是世界上大熊猫集中分布的地区之一。该保护区地处秦岭中段南坡的湑水河上游，是连接佛坪、周至、长青、太白等保护区大熊猫栖息地的重要桥梁，也是秦岭亚种大熊猫基因交流的走廊带，在秦岭大熊猫保护中起着重要的枢纽作用。保护区东西长约14公里，南北宽约14.5公里，总面积12611公顷。保护区在动物区系上处于古北界和东洋界的交会区，同时地处我国南北气候的分界线上，独特的地理位置及多变的气候条件，造就了保护区的生物多样性，其中国家Ⅰ级重点保护动物5种(大熊猫、金丝猴等)、Ⅱ级保护动物6种(黑熊、斑羚等)、国家重点保护野生植物9种。保护区紧接太白山主峰，区内遍布太白山的药类植物，是一座天然“中草药库”。

保护区内奇峰异石、流泉清溪、林海莽莽、珍禽异兽、鸟语花香。区内还保存有一座完整的清代厅城遗址，文庙、傥骆道、碑碣石雕、残垣断壁等历史遗迹都极具考古价值。

5.西安市泾渭湿地自然保护区

西安泾渭湿地自然保护区是2001年经陕西省人民政府批准成立，被西安市列入国民经济“十五”规划生态环境建设重点工程，2005年又被纳入《全国湿地保护规划实施方案》，成为我国近期重点建设的湿地保护区。西安泾渭湿地自然保护区位于西安市城北渭河、泾河、灞河交汇区域，东起西韩路渭河大桥，西至西铜路渭河大桥，南以草临路灞河大桥为界，北至渭河北岸台塬以上200米，总面积3029.83平方公里。

西安泾渭湿地是渭河流域重要的河流湿地和水鸟集中分布地，是候鸟迁徙途中的重要“驿站”，具有典型的河流湿地特征。保护区内候鸟资源丰富，高峰时鸟类种群数量接近2万只。著名景点有“泾渭分明”、“灞柳风雪”。

保护区内有高等植物324种，其中野生253种;野生动物169种，其中鸟类91种。国家重点野生保护动物有18种，其中Ⅰ级2种，Ⅱ级16种;省级保护动物56种，省级以上保护鸟类占总种数的70%以上。

6.小秦岭元古界地址剖面保护点

小秦岭元古界剖面位于陕西省华山西坡、秦岭山脉北侧的小秦岭。小秦岭元古界剖面，划分了中元古界长城系铁铜沟组、熊耳群、高山河组，蓟县系龙家园组、巡检司组、杜关组、冯家湾组，上元古界青白口系石北沟组、震旦系罗圈组，共9个群、组级地层单元下伏不整合接触的为太古界太华群，上覆平行不整合接触的为古生界下寒武统辛集组。这套地层的构造简单、层序清楚、出露良好。剖面记录了从15.32亿年前至7.223亿年前，即8亿多年的地质演化历史，地质自然遗迹十分丰富。该剖面处于中国南北元古界的衔接部位，因此它在地域上甚至国际上都具有重要的科学研究价值。

7.公王岭猿人遗迹保护点

位于西安东南面的蓝田县，距西安市区约50公里。1964年，这里发现的猿人头骨化石距今约有100万年的历史。这一发现，为研究人类文明史提供了丰富的资料。

四、西安市主体功能区规划思路

(一)西安市主体功能区规划的原则与要求

1.指导思想

实施主体功能区规划，推进形成主体功能区，是贯彻党的十七大精神，落实科学发展观和全面建设小康社会的重大举措，事关我市经济社会发展的战略定位和长远发展。编制主体功能区规划，就是根据全市不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

全市主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，全市主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

编制全市主体功能区规划，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，前瞻性、全局性地谋划好未来全市人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局，为加快建设成为西北地区的经济金融中心、西部地区的重要增长极提供科学发展的空间开发格局。

2.主要原则(www.xing528.com)

(1)坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有大体均等化的公共服务。

(2)坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，即向开发区和园区集中，人口相对集中居住，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力。

(3)坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。

(4)坚持城乡统筹，按照统筹城乡发展的基本方略，实现城乡一体划，促进城乡经济社会协调发展，积极引导农村人口随工业化、城镇化进程有序转移，逐步缩小城乡差距。

(5)坚持共建共享。保护和调动各类主体功能区城乡人民的建设开发积极性，注重协调其基本公共服务逐步均等化，注重不断增加城乡人民收入，更多地分享发展成果。

3.要求

根据上述指导思想和原则，编制全市主体功能区规划，要妥善处理好以下关系：

(1)处理好开发与发展的关系。开发是指大规模推进工业化和城镇化的生产建设活动，进而形成人口和经济的密集区。发展的含义比开发的含义要宽，限制、禁止开发并不等于限制和禁止发展，而是根据资源环境承载能力，因地制宜地确定发展内容和重点。

(2)处理好政府与市场的关系。主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源。同时要充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。

(3)处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区突出的是主要功能和主导作用，并不排斥其他辅助或附属功能。重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但也要划出一定范围的生态区、农业区、旅游休闲区等;限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。

(4)处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界线，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。

(5)保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护;限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围;重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。

(6)处理好省级主体功能区和市级主体功能区的关系。在我市行政区内被省政府确定的主体功能区，在确定我市主体功能区时，要保证其类型、数量、位置和范围的一致性。

(二)西安市主体功能区规划的指标体系

主体功能区指标体系是进行主体功能区划的重要判断依据。主体功能区划分就是根据不同指标项的含义及其所示的地域功能指向，通过其组合关系对地域功能进行定性和定量判别，从而获取各类功能区的空间格局。

1.指标体系确定原则

(1)一致性原则。本指标体系依据国家“关于推进形成主体功能区的基本思路”，在省级主体功能区划分技术规程的指导下，结合西安市实际，在充分考虑西安市经济、社会发展的主导因素下确定。其中一级指标的设定与国家的思路一致，其他指标的设定则更多地考虑本市的实际情况。

(2)开发与保护相结合原则。从区域经济发展来看，发展是重点，除重点考虑经济发展水平外，还特别要考虑环境保护以及资源的可持续发展问题。从国家确定的三大类指标中看，环境问题和资源的可持续利用将是划分主体功能区的重要指标。

(3)主导因子原则。由于影响分区的指标相对较多，因此在考虑3个一级指标的基础上，二级指标与国家确定的主要因子基本保持一致，在三级指标的确定上，重点选择能代表二级指标的主导因子确定为三级指标。

(4)数据可获得性原则。考虑到某些区域的某些数据有可能在实际调查过程当中无法获得，因此在确定指标体系时，除用统计资料外，选择可以方便获得数据的因子作为指标体系内容。

(5)适度打破行政区划界线原则。主体功能区主要是根据区域资源环境承载力、当前开发密度和发展潜力等自然经济要素来确定其归属类型，从而规范国土开发秩序，发挥空间发展优势。从这个意义上讲，主体功能区划分应当是依托自然环境状况、资源禀赋和区位经济条件等完全打破行政区划界线的整个国土空间来进行发展的。在实际操作时，可适当考虑打破行政区划划分主体功能区。

2.指标体系的建立

(1)指标的确定

本指标体系根据国家总体规划思路及西安市实际情况确立，其中一级指标与国家的思路一致，即重点考虑资源环境承载能力、现有开发强度、区域发展潜力3项指标。各一级指标下设若干二级指标和三级指标。共3个一级指标、7个二级指标、22个三级指标。各级指标名称及分类见表4—1。

表4—1　一级指标、二级指标、三级指标名称及归类

(2)对各级指标的解释

①资源环境承载能力。资源环境承载力是指在一定时期和区域内，在维持资源环境系统结构不发生质的改变、环境功能不朝恶化方向转变的条件下，资源环境系统所能承受的人类社会经济活动的能力。下设资源承载力、环境承载力等2个二级指标。A.资源承载力。考察对生产生活具有重要影响程度的资源。选取人均耕地面积、人均水资源占有量、人口自然增长率等3个三级指标来评价。B.环境承载力。此项是综合环境质量、受污染程度、可容纳污染物能力的整体判断指标。用单位GDP污染物的排放量、万元生产总值能耗降低率、环保经费占财政支出比重等3个三级指标来考察。

②现有开发强度。现有开发强度是指某一地区当前开发和发展的程度。开发强度应该适中，过高会导致该地区资源环境承载力不堪重负，不利于经济社会的健康发展，过低没有实现地区的开发价值，无法实现规模发展。选取资源开发强度、社会开发强度等2个指标作为二级指标。A.资源开发强度。资源开发强度是体现区域内土地、水资源等的开发利用程度的重要指标。重点考虑人口密度、单位国土GDP产出、水资源利用率等3个三级指标。B.社会开发强度。体现目前各区域内社会和经济情况的现有发展程度。由人均GDP、城镇化率、固定投资占GDP比重、第三产业占GDP比重等4个指标体现。

③区域发展潜力。发展潜力是指某一地区由于具有区位优势、经济优势、优惠政策等原因，在未来一段时间内具有的所有发展潜能。它衡量的是一个地区未来可能的发展状况，具有前瞻性。发展潜力是一个动态性概念，会随着时间的推移转化为现实生产力。选取交通优势、经济基础、科教基础等3个指标作为二级指标。A.交通优势。交通优势是体现一个地区未来发展实力的重要标志。主要通过地理优势度、交通干线优势来表示。地理优势度衡量各区域距西安市中心的远近程度，用各区政府或县政府距离钟楼的距离来表示。交通干线优势表示各区域内道路的通达程度，用各区域境内所包含的铁路、高速公路(国道、省道、客运专线等)、地铁等的数量来大致衡量。B.经济基础。指区域经济增长水平或为未来增长的物质基础。由GDP增长率、财政收入占GDP比重、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、实际利用外资占固定投资比重等5个三级指标评价。C.科教基础。指各地的中等教育发展程度和科技投入情况。由初中升学率、科技支出占财政支出比重等2个三级指标衡量。另外，根据数据的获得情况，初中升学率亦可有教育支出占财政支出比重、每万人拥有中等学校数来代替，即这三者都可以表示当地的中等教育程度，三选一即可。

(三)西安主体功能区规划的初步构想

1.区划方法

本主体功能区规划采取定量和定性相结合的分析方法。定量方法是基于所建立的综合评价指标体系，采取各区相关数据，利用统计软件SPSS17.0中的因子分析法，算出各区的综合得分，通过综合得分结果划分出四种类型区。定性修正是依据四种类型区划分的原则、相关定义、内涵及区域实际，对量化分析的结果加以补充修正，使区划结果更符合实际，充分体现四大区的主要功能。

因子分析法是在保持原始数据信息丢失最小的情况下，对高维变量空间进行降维处理，即在保证原始数据信息损失最小的前提下，经过线性变换和舍弃部分信息，以少数的综合变量(即因子)取代原有的多维变量，并将多个指标转化为几个相互独立且又包含原指标体系大部分信息的综合指标，用综合指标的最终排名来说明统计结果的计量方法。

2.数据选取

本文以区、县为基本研究单位，选取西安及咸阳地区19个区、县同年度(2007年)相关数据进行综合评价，采用因子分析法对各区县市加以分析并得出综合分值，并对综合得分结果进行排名，以划分出不同的类型区。区域选择包括西安市的新城区、碑林区、莲湖区、灞桥区、未央区、雁塔区、阎良区、临潼区、长安区、蓝田县、周至县、户县和高陵县，咸阳市的秦都区、渭城区、兴平市、礼泉县、泾阳县和三原县，共19个区(县)。数据来源于《2008年陕西统计年鉴》、《2008年西安统计年鉴》、《2008年西安年鉴》、《2008年咸阳年鉴》、《2008年陕西省情》等陕西省统计局所发布的官方资料。

3.统计结果

在上述22个三级指标当中，人均水资源占有量、人口自然增长率、水资源利用率、实际利用外国投资占固定投资比重这4个指标的数据无法找到、单位国土GDP产出这一指标与其他指标在统计上线性过高，不适宜采用，所以删除。故最终采用17个三级指标完成。

将17个指标综合转化为5个因子，即5个综合指标，各因子的贡献率及累计贡献率如表4—2。

表4—2　因子累积贡献率

资料来源：统计软件SPSS17.0输出

从表中可以看出，5个公因子的累计贡献率达83.399%，说明这5个公因子能够较完全反映所有因子的实际情况，同时各公因子相互独立可分别代表一类。由采用方差最大化正交旋转后的5个公因子载荷量可知，F1、F2、F3、F4、F5可分别反映所有指标的不同侧面，即F1总体上反映了各区域城市化进程，F2反映区域的现有开发强度，F3表征当地的经济发展水平，F4可较为准确地反映出区域发展潜力及环境承载力，F5表示出当地的智力支持。

利用回归法计算出各因子得分，并以各因子的贡献率为权重进行加权求和，可得到5个公因子在19个区、县上各个因子得分及综合分值，如表4—3所示。

表4—3　最终排序及分级

续表

资料来源：统计软件SPSS17.0输出

关于几个奇异值的解释：高陵县现有开发强度为3.77606，由于其GDP增长率达到34.6%及万元生产总值能耗降低率为10.5%，远远高于其他地区;雁塔区发展均衡水平为3.42745，其人均GDP达到26.38万元，远远高于人均GDP第二名的未央区2.81万元的水平，同时雁塔区的“环保经费占财政支出比重”也比其他区县高(仅次于临潼区);而碑林区人口密度和“第三产业占GDP比重”均为第一名，同时单位GDP污染物排放量较低，故计算得出的区域发展潜力较高;礼泉县的“科技投入占财政支出比重”几乎为第二名渭城区的10倍，这使得其总排名大大提高。

从统计结果上看，雁塔区、碑林区、莲湖区、未央区、灞桥区、新城区、高陵县属于第一类，秦都区、长安区、礼泉县、阎良区、渭城区属于第二类，临潼区、户县、兴平市、三原县、泾阳县属于第三类，周至县、蓝田县属于第四类。

这只是统计数据所反映出的结果，最终还会根据其他因素对四类功能区的划分进行定性分析，以得出更加符合实际的结果。

4.初步构想结果

表4—4　四类功能区初步构想

(1)优化开发区。这一功能区的主要特征是承载能力减弱，开发密度较高，发展潜力不大。经过调整，这一功能区包括西安的雁塔区、碑林区、莲湖区、未央区、灞桥区和新城区。

(2)重点开发区。这一功能区的主要特征是承载能力较强，开发密度不高，发展潜力很大。经过调整，这一功能区包括西安的高陵县、长安区(关中环线以北部分)、阎良区、临潼区(除骊山风景名胜区以外的部分)、户县(关中环线以北部分)和咸阳的秦都区和渭城区。高陵县人口较少，人口密度不高，未来开发空间较大，因此列入重点开发区。临潼区的区域综合实力在陕西省县域经济排名中处于第六位，旅游资源丰富，因此将其除骊山风景名胜区以外的部分列入重点开发区。

(3)限制开发区。这一功能区的主要特征是承载能力减弱，开发密度不高，发展潜力受限。经过调整，这一功能区包括西安的户县(关中环线以南部分)、周至县(关中环线以北部分)以及咸阳市的礼泉县、兴平市、三原县和泾阳县。礼泉县被列为国家级生态示范区，因此划入限制开发区。

(4)禁止开发区。这一功能区的主要特征是承载能力减弱，不能开发，发展潜力受限。经过调整，这一功能区包括西安的临潼区(骊山风景名胜区)、周至县(关中环线以南部分)和蓝田县。骊山风景名胜区包括众多自然景区及历史文物区，周至县包含省级生态示范区、黑河湿地省级自然保护区、金丝猴自然保护区等。蓝田县背倚秦岭山麓，开发程度受限。因此将以上地区划入禁止开发区，见表4—4。

五、基于主体功能区的西安发展规划研究

(一)基于主体功能区的西安产业布局规划构想

1.优化开发区产业布局规划

(1)雁塔区。位于西南部的西安高新区，18年来主要经济指标增长迅猛，综合指标位于全国54个国家级高新区前列。一方面，西安高新区在推动技术创新、发展拥有民族自主知识产权的高新技术产业方面形成了自己的优势和特色。另一方面，西安高新区先进、活跃的技术创新体系，有效地吸引着高校、科研院所、国防科技企业和科技人员，为总部领域的集聚提供先天的空间布局。目前，中国总部经济研究中心联合国内著名专家、学者、科研院所、政府部门对全国35个主要城市总部经济发展能力作出了评价报告，西安总部经济发展能力排在全国第16位，研发能力在全国排第4位。而在西安投资的外资企业以及省内外大型企业总部或区域总部多数集中在西安高新区。因而，应进一步优化高新技术产业及总部经济发展。

小寨是仅次于钟楼商圈的商业中心，考虑到曲江国际会展中心的带动、电视塔的地标效应、地铁站的优势区位以及现代服务业的集聚效应，布置以高档餐饮、高档酒店以及商务洽谈、公司总部办公为主的现代服务业，逐步形成会展经济、居住和现代商贸、商务服务等业态。

在绕城高速以外的范围里，考虑到城南客运站未来的客流量以及三森国际家居的人流，加之周围居民的生活需求，在城南客运站东侧、南侧沿街布置以餐饮、零售、娱乐等生活性服务业为主。

(2)碑林区。从现有的产业结构来看，本区没有第一产业，二、三产业的比例为18.5∶81.5，商贸科教文化特色凸现，工业经济总量较小。区内大型商贸企业众多，餐饮旅游等传统服务业十分发达，科技教育发达，专业技术服务等现代服务业力量雄厚。因此，碑林区作为西安老城区之一，不具备进一步发展第二产业的条件环境，大力发展第三产业是碑林区唯一的选择。而在第三产业中，应该以目前处于优势的批发零售、旅馆餐饮等为主的传统商贸服务业、旅游服务业和以金融保险、技术服务、总部经济为主的现代服务业作为碑林区今后产业发展的主导方向。

(3)莲湖区。中港城、军安王朝酒店等一批大中型商贸企业相继建成运营;德懋恭食品商店、贾三清真灌汤包子馆、德发长饺子馆被商务部认定为“中华老字号”，双仁府社区被评为全国商业示范社区。围绕广仁寺、都城隍庙策划开展了系列旅游文化活动，形成了历史街区一日游精品线路。大唐西市文化产业、历史街区、土门商务商业群特色优势突出。因此，商贸旅游业应成为本区的主导产业之一。此外，依托大兴路五金机电市场、玉祥门机电市场、桃园高新技术产业园区发展物流业、高新技术产业。

(4)新城区。区内各类专业市场林立，商贸、餐饮服务网点众多，市场潜力巨大，一些大型商厦如轻工、西北商贸中心、金花羊毛衫商厦等是西安市商贸业最发达的地区之一，也是西安最重要的中心商务区之一。辖区内还拥有中国人民银行西安分行、中国工商银行陕西省分行、交通银行西安分行及西部证券、华鑫证券等金融、证券、保险机构区域总部，金融服务业十分发达。因此，应重点培植商贸及现代服务业。

同时，新城区拥有华山、昆仑、黄河、西光等军工企业及陕西建设机械股份有限公司、中交西安筑路机械有限公司等国内知名的大型装备制造企业，以及国内最大的中外合资制药企业西安杨森制药有限公司。因此，区内工业发展应以技术含量高、具有一定规模的医药、建筑机械、精密仪器等为思路。

(5)高陵县。2009年6月份被中国城市品牌大会授予“中国最具发展潜力县”称号，7月份跻身全国县域基本竞争力“西部百强县”行列，这些都表明曾经的努力以及今后的发展方向：以陕重汽为龙头的汽车制造产业，以长庆为龙头的石油设备制造产业，以西部新材料、中兴林产等为龙头的新材料制造产业，以中化近代化工、陕西九州制药为龙头的化工医药产业，以饲料加工和食品加工为龙头的农副产品加工产业。同时，积极发展现代都市农业。

2.重点开发区产业布局规划

(1)未央区。以三桥汽车物流中心、草滩果品物流中心等为依托，发展物流产业;西安城市规划九宫的格局，使得未来大西安的中心区域就在渭河以南、城墙以北，北城地理位置的优越性一下就凸显出来。所以北城的整体区域优势和发展潜力更有利于房地产业发展;利用草滩生态产业园的大型度假村、游乐场，农业智能生产大棚、鸵鸟养殖基地等发展休闲旅游产业;利用浐灞生态区综合优势和欧亚论坛永久会址、珠江新城等著名品牌的带动作用，大力发展会展、论坛、休闲和现代服务产业，形成灞河生态产业带;以大明宫遗址区、大兴路地区城市综合改造为重点，大力发展金融、商务、信息、房地产等现代服务业，积极培育新型文化创意产业;发挥未央新城和经济开发区的辐射作用，建设现代化、高标准市政基础设施，吸引金融企业总部进驻，引导现代商务、房地产、信息和服务产业聚集发展;依托国家级西安经济技术开发区功能齐全的产业加工基地和出口加工基地的要素优势，打造各类加工产业。

(2)灞桥区。依托西安国际港务区、西安铁路集装箱货运中心站，以货物中转、仓储配送等为主，建设新筑物流园，形成物流产业集群;以人居、旅游、休闲为主，打造河域水绿景观，建设灞柳生态产业园，形成休闲度假产业;建设灞桥科技产业园，以发展电子、新材料等高新技术产业为主，形成科工贸综合产业集群;建设狄寨科教园，挖掘文物文化资源，以高等教育、旅游开发为主，形成白鹿原文化景观产业;建设新型建材基地，以洪庆原坡机砖生产和沿河沙石开发为主，形成建材产业群;建设材料成型基地，以锻铸造、机械加工为主，形成制造工业群。

利用优越的区位条件，建立各种农业科技示范园区，发展都市观光农业，使其成为农村区域经济发展的重要支点和建设现代农业的一种新模式。

(3)长安区。韦曲航天科技产业开发区是军地经济发展的又一重要合作平台。该产业基地依托西安科技人才优势和现有航天产业资源优势，重点通过航天特种技术应用、信息技术、新材料与新能源、计算机软件、装备制造业等产业发展，促进航天产业集聚发展，提升航天科技的综合竞争力，形成具有特色优势的区域创新体系，带动区域经济的发展。

以西安郭杜教育科技产业开发区为例，经过多年建设，已成为以科技、教育、传媒、创意为主体功能，以高新技术产业为支撑的现代化产业新城，因而积极发展功能完备的现代服务业已成为长安产业发展的现实选择。长安区新发展挂牌农家乐经营户110户，总数达到434户，居西安市之首;西安野生动物园成功创建国家4A级景区，翠华山、南五台等景区联合申报世界地质公园，应着重发展旅游度假产业。以高新技术、高等教育、现代服务和生态农业等东部引镇商贸物流园区则以新型能源、现代商贸、机械建材、燃气储备以及石油化工储备等优势产业为主导，旨在打造西安城南最具规模的现代仓储物流中心。

长安自古就是西安的“后花园”、达官贵人的“休闲地”，“采菊东篱下，悠然见南山”的田园风光使多少文人墨客寻访长安，流连忘返。因此，应将长安区建成西安人的“卧城”，即最佳居住地。

(4)阎良区。区内有航空相关院校10家，航空企事业单位41家，科技人员4.74万人。已形成了集飞机设计研究、生产制造、试飞、鉴定、教学为一体的航空产业体系，使我省成为全国唯一拥有两个整机生产企业的省份。航空工业总资产、生产总值均占全国约1/3。2006年航空出口交付额超过2.75亿美元，占全国航空工业出口交付的40%。目前航空基地已经初步形成了“一基地四园区”的发展格局，“一基地”是指国家航空产业基地，“四园区”包括阎良航空制造园、蒲城通用航空产业园、咸阳空港产业园和宝鸡凤翔飞行培训园。围绕西安阎良国家航空高技术产业基地，发挥西安咸阳国际机场空港优势，培育具有一定国际竞争力的国家航空产业基地。将航空产业基地打造成中国通用航空产业发展核心区。此外，积极发展以早春蔬菜甜瓜为特色的都市农业、主要服务于本区的商贸流通业。

(5)渭城区。以石化工业区为主进行开发建设，发展石油化工产业基地;主要发展以航空物资储藏、中转的现代物流业;按照服务于物资集散的原则，发展储运物资的粗加工，以及以生物制品、特色食品、旅游品为主的特色加工业;依托五陵原历史文化资源，发展历史文化游、农业生态观光游等内容为主的旅游业。在此基础上，利用温泉资源，发展休闲度假、文化娱乐、商业贸易等。同时，利用其基础条件优势发展光伏电子、热电、机械加工为主的工业集群。

渭城区不仅是国家商品粮基地，还拥有西部最大的鸡苗孵化基地和农机市场、全省最大的奶牛、笼养鸡养殖场、果树苗木培育基地和面粉加工基地，佳美面粉、金鸽瓜子、秦龙种鸡、兴隆蔬菜等一大批品牌如雨后春笋般不断涌现。因此，服务城市发展农业，使其成为西咸一体化重要的农副产品基地。

另外，按照推进“西咸一体化”战略实施步骤，近期将在西安与咸阳两市之间率先在三个地带实现产业对接，其分别是：第一，西安阎良航空工业园与咸阳渭城区在咸阳西安国际机场附近合作建立航空工业园区;第二，在西安与咸阳之间的世纪大道南侧的西安长安区高桥兴建西咸共建工业园区，接纳西安西郊机电工业和咸阳电子、纺织工业等大型企业的搬迁;第三，在渭河以北的高陵和泾阳之间实现产业对接，以响应西安市区北移造成的西安经开区要越过渭河发展的趋势和西安市区内工业企业的搬迁需求。目前，已初步建成了泾河工业园区和泾渭工业园区。

(6)秦都区。西咸共建区主要发展新材料、新能源、生物医药等产业;纺织工业基地主要发展现代棉纺织、印染、服装等产业;科技产业基地主要发展机械制造、电子、建材等产业;沿渭河、沣河两岸主要发展生态旅游、休闲度假、居住等产业;西宝高速路以南，陈梁路以东发展科研、教育、文化等产业;围绕地热资源发展温泉洗浴、地热农业、地热观光旅游等产业。以彩虹、步长、蓝马等企业为龙头，延长产业链条，形成医药、电子、纺织、食品等支柱产业。

3.限制开发区产业布局规划

(1)临潼区。现有文物保护单位51处，其中全国重点文物保护单位6处，省级3处，市(县)级42处，有秦兵马俑、秦始皇陵、华清池、骊山森林公园等4个4A级景点，1997年临潼被文化部命名为“全国先进文化(区)县”。区内民间文化艺术博大精深，刺绣、编织、剪纸、雕塑、皮影、木偶等应有尽有，文化旅游产业成为其不二的选择。

临潼区曾荣获“全国牛奶生产强区”称号，临潼石榴荣获国家质检总局“原产地保护”认证，因此，发展乳品业、种养殖业，既有良好的基础条件，又能与本区域其他产业相得益彰。

(2)户县。南依“地肺之都”秦岭，北临襟带环绕的渭水，目前全县共有景区(点)7处(国家3A级景点1处)，农家乐旅游村6个(国家农业旅游示范点1处)。户县旅游可以用三句话概括：中国著名的农民画乡，秦岭探秘的绝佳之处，祖庭朝拜的圣地。所以，发展特色文化旅游产业有着广阔的前景。户太葡萄产业呈现出蓬勃发展的态势，户太8号、9号、10号三个优秀的葡萄品种，促进了葡萄基地的快速扩张，为打造“中国户太葡萄之乡”奠定了坚实的基础，低中端的“户太”系列葡萄酒(汁)和高端的冰葡萄酒，延伸了葡萄产业的发展链条，“户太”葡萄多次结果这一特性，开创了鲜食葡萄与冰酒同时生产的局面，提高了葡萄产业效益，有效降低了生产的风险。户县渭丰乡现有纸箱制造企业216家，大王镇有50家，分布最密集的是渭丰乡定舟村。集群内专门制造纸箱的企业约有260余家，此外，还有许多家围绕纸箱制造，生产和提供各种原材料、辅助材料、配套部件及服务的企业，纸箱生产在当地形成了企业之间的分工和协作。纸箱在关中各个果品产区有较好的市场。

(3)礼泉县。境内拥有举世瞩目的李世民昭陵景区、昭陵博物馆、唐墓壁画馆、礼泉湖景区、唐长乐公主墓、韦贵妃墓等，还有唐建陵、关中印象体验地、礼泉老街景区等。近年来，礼泉大力发展以唐文化、果乡文化、乡村旅游文化为主题的特色旅游，其“百里林果旅游观光节”已成为陕西最著名的乡村旅游项目。那么，与区域发展要求相吻合的旅游文化产业应是其现实选择。果业是陕西省礼泉县的支柱产业，苹果是这一产业的拳头产品。目前，县城附近苹果栽培面积占耕地总面积的95%，北部山区及各乡镇苹果栽植面积占耕地总面积的50%，销售收入占到农民总收入的比重分别达到90%和40%以上。西北果品交易中心市场已启动运行，并成功举办了西北果品交易洽谈会。在此基础上，产业链条应不断延伸，发展食品饮料加工业。

(4)兴平市。工业实力雄厚，今后主要以装备、食品、化工、建材、造纸等为主，不断增强其自主创新能力，提升产业技术水平。

(5)三原县。娃哈哈饮品二期、白象方便面二期等重点工业项目建成投产，食品工业优势进一步显现，荣获“全国食品工业强县十大特色县”称号，清河食品工业园被农业部确定为“全国农产品加工示范基地”。除此之外，在现有基础上，积极发展建材化工、食品机械、中草药提取等产业。同时，积极发展粮食生产及果品蔬菜种植示范基地。

(6)泾阳县。整个泾阳工业密集区总体规划目标是“一带三园区”。一带即泾河生态景观带;三园区即永乐工业园、崇文西咸共建产业园和高庄家居建材产业园。其中，在西咸一体化的大背景下，作为西咸一体化的“北大门”，依据目前崇文区自身的优势条件以及周边地区的产业发展规划和资源拥有状况，我们认为主要产业应该定位于精细化工和装备制造业比较合理。此外，奶牛养殖、蔬菜种植也应成为其主导方向。

4.禁止开发区产业布局规划

(1)周至县。依托楼观台、黑河森林公园、首阳山等景观，凭借生态游和农家乐发展较快的优势，发展宗教、休闲旅游业。同时，猕猴桃、蔬菜、苗木花卉等有较高的知名度，加上喜仙醪糟、秦美、美好猕猴桃果干、聚仙食品、园林汉白玉雕刻工艺品等荣获“陕西省乡镇企业名牌产品”称号。因此，应发展特色种养业以及农副产品加工业。

(2)蓝田县。地处秦岭北麓、关中平原东部，属西安市郊县。东南与华县、洛南县、商州市、柞水县相接，西与长安区、灞桥区毗邻，北与临潼区、渭南市接壤。依托“中国厨师之乡”、“玉石之乡”品牌优势，大力发展“美食美玉美景”产业;深度开发汤峪湖、王顺山、水陆庵等精品景区，发展旅游业;加快农业结构调整步伐，发展果树种植业，以及羊、牛、土鸡等等养殖;发展服务于本区域及周边地区的商贸业。

(二)基于主体功能区的西安人口发展规划

人口分布状况既是人居环境适宜性的标志，又是以往产业布局的结果，而这个结果对未来经济社会发展产生巨大影响。编制人口发展功能区，是主体功能区规划工作的重要组成部分。人口作为形成主体功能区最基本、最能动的要素，决定了人口发展功能区工作在编制主体功能区规划中的基础地位。人口发展功能区以人口为主要载体，界线易于确定，编制人口发展功能区，可以为主体功能区规划提供有力支持。编制人口发展功能区，科学引导人口分布，有利于推进主体功能区的形成，对于实现全面协调可持续发展具有重大意义。它把人口数量、素质、结构和分布等问题紧密联系起来，把人口与资源、环境、经济、社会紧密联系起来，是人口发展战略研究和规划的进一步深化，是统筹解决人口问题的重大举措。这将进一步提升人口与发展综合决策水平，全面增强制定和实施人口政策的针对性和有效性，促进人口长期均衡发展。

编制人口发展功能区，就是要系统评价不同地区人口发展的资源环境基础和经济社会条件，科学界定人口限制区、人口疏散(收缩)区、人口稳定区、人口聚集区等四类人口发展功能区的分布与范围，明确不同功能区人口发展的定位与方向，完善人口规划与政策体系，促进形成人口合理分布、人口与资源环境协调发展的格局。根据西安市主体功能区的规划范围，基于主体功能区的人口规划，以大西安地区为其人口功能区编制范围，包括西安九区四县和咸阳的秦都区、渭城区、泾阳县、三原县、兴平市、礼泉县等六区县。

1.大西安地区人口分布状况

大西安地区总面积13505平方公里，总人口1099.52万人。其中，西安九区四县总面积10108平方公里，总人口822.52万人，人口密度为814人/平方公里。咸阳市的秦都区等六区县总面积3397平方公里，总人口277万人。

(1)按行政区县划分的人口分布

大西安地区共辖西安九区四县(新城、碑林、莲湖、雁塔、未央、灞桥、阎良、临潼、长安九区和周至、户县、高陵、蓝田四县)以及咸阳两区四县，(秦都、渭城、泾阳县、三原县、兴平市、礼泉县)。西安市人口主要集中分布在雁塔区、碑林区和莲湖区，面积占大区总面积的1.6%，人口却占大西安地区总人口的24.5%，主要是因为这三个区开发较早，开发密度大，交通等基础设施便利程度和社会物质积累水平高于其他区县。咸阳市包含在内的六区县中秦都区、渭城区和兴平市三个地区总面积占7.5%，人口却占总人口的12.8%，见表5—1。

表5—1　大西安地区各区县人口分布状况表

(2)按自然资源环境和社会积累水平的人口分布

按照国家规定的人口发展功能区指标评价体系，包括人居环境适宜性、土地资源承载力、水资源承载力、物质积累基础及经济发展水平等指标，大西安地区的人口分布状况是：

①人居环境自然适宜性与人口分布。西安市的人口分布根据地理环境分布可以分为两个区域：第一个区域是渭河南北两岸冲积平原区。包括渭河北岸的高陵县、阎良区以及临潼县渭河以北区域，渭河南岸西安市区以及临潼、长安、户县、周至等县沿渭河及其支流的冲积、洪积平原区。这一区域面积约4600平方公里，占全市总面积的46.1%，而人口数量却高达457万，占总人口的75.07%。人口主要分布在3个小区：一是渭河冲积平原的二级阶地，例如西安市区就位于二级阶地为主的区域;二是注入渭河的各大支流中、下游河道两岸地带;三是沿秦岭北麓的冲积和洪积扇地带，如从长安县沿秦岭北麓向西到户县、周至一带。这一区域的人居环境属于比较适宜地区。第二个区域是秦岭北侧山地区。包括蓝田县的绝大部分，临潼区的一小部分，长安和户县的半数地区，周至县的4/5地区。这一区域面积约5380平方公里，占总面积的53.9%，而人口数量却只有150余万，占全市总人口的24.93%。人口数量具有垂直分布的特色。以周至县3个不同海拔高度的地区人口密度的差异最为明显，海拔高度较高的厚畛子地区，每平方公里仅3人;次高的沙梁子地区，每平方公里12人;海拔高度较低的甘峪湾地区，每平方公里19人。这一区域的人居环境属于较为适宜地区。咸阳市(六区县)亦处于关中平原中部，距离西安仅25公里，秦都区等六区县地势平坦，气候适宜，交通便利。整体来说，大西安地区的人居环境指数较高，限制性因素较弱。

②土地资源人口承载力与人口分布。根据土地资源承载指数及人粮平衡关系，可将不同地区划分为土地超载地区、人粮平衡地区和粮食盈余地区3个不同类型区。大西安地区地处关中平原中部，北临渭河，南依秦岭，周围曲流环绕，土地条件较好，土地肥沃，垦殖指数高，土地资源丰富，农产品丰富，土地资源人口承载力较强，对人口分布的限制性较弱。

③水资源承载力与人口分布。大西安地区年降水总量达110多亿立方米，水资源总量37.53亿立方米，总供水量30多亿立方米，基本上能满足国民经济和社会发展的需求，从总体上看水资源较为丰富，人水基本平衡，对人口发展的限制性因素较弱。

④物质积累基础与人文发展水平与人口分布。西安地区基础设施水平较高，交通四通八达，物质基础雄厚，经济发展水平较高，促进了这类地区的人口聚集。

2.人口发展功能区的划分

根据上述基础评价的结果，可将西安市划分为四类人口发展功能区：

(1)人口限制区。根据《西安市土地利用规划》中所确定的基本农田，浐灞三角洲、泾渭三角洲、沣渭三角洲等两河流交叉地带的湿地，秦岭自然保护区，大遗址和重点文物保护单位所界定的保护区域(四大遗址、古陵墓区、寺庙院落等和各级文物保护单位的绝对保护区)，生态绿地、河湖水系及历史地貌(湿地和生产防护绿带，如黑河湿地省级自然保护区、河湖水系的防洪线以内、自然塬坡)、周至县金丝猴自然保护区，都属于主体功能区规划的限制开发区域，相应的，属于人口限制区。

(2)人口疏散(收缩)区。这一功能区的主要特征是承载能力减弱，开发密度不高，发展潜力受限。这一功能区包括西安的临潼区、户县以及咸阳市的礼泉县、兴平市、三原县和泾阳县。礼泉县被列为国家级生态示范区，因此划入限制开发区。临潼区也包含国家级的临潼生态示范区。相应的，属于人口疏散区。

(3)人口稳定区。地处人居环境适宜地区，资源环境承载力临界超载，物质积累基础和人文发展程度处于中等以上水平，人口与产业聚集、城镇化水平较高，人口与资源环境基本协调，但潜力有限。这一功能区包括西安的雁塔区、碑林区、莲湖区、新城区和高陵县，属于人口稳定区。

(4)人口聚集区。这一功能区包括西安的未央区、灞桥区、长安区、阎良区以及咸阳的秦都区和渭城区。西安经济技术开发区位于未央区，浐灞生态功能区位于灞桥区，这些园区城市化水平较高，物质积累基础和人文发展程度处于中等以上水平，人口和产业聚集，并且人口与资源环境协调状态良好，具有一定的人口发展潜力，属于人口聚集区。

3.促进形成主体功能区的人口政策建议

根据大西安地区人口分布状况，我们将人口发展功能区与主体功能区规划紧密衔接，把人口功能区规划作为产业布局和人口迁移的导航图，统筹谋划地区未来发展。

(1)研究制定和实施差别化政策体系

营造不同人口发展功能区间的位势差，促进人口发展功能区的形成。各类主体功能区对人口政策的具体要求：

第一，在禁止开发区内：①稳定并进一步降低人口生育率。②鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内。③所承载的人口要具备相应的能力、素质，以承担维护禁止开发区生态和环境的功能、相应的管护职能以及从事接待外来旅游观光等适度经济经营活动。

第二，对于限制开发区的人口政策的基本要求有以下几个方面：①稳定并进一步降低人口生育率。②通过到优化和重点开发区从事非农产业、生态移民等手段，鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内。③通过加强公共服务，改善基础教育和职业教育，提高人力资本水平，促进人口外出就业的能力。④按照主体功能的要求，在产业结构和生产方式重新调整的前提下，通过发展特色产业、合理规划村镇和城镇布局，引导区内人口结构布局朝着符合主体功能要求的方向重新调整和优化。⑤所承载的人口要具备相应的能力、素质，以从事特色产业发展、维护生态环境、接待外来旅游观光人口和从事相关经营活动。

第三，对于优化开发区和重点开发区的人口政策的基本要求是：①稳定人口低生育率。②通过综合改革，提高这些地区吸纳外来人口的能力和动力。③通过经济发展创造更多的就业机会、改进公共服务，使得流入的人口，特别是从限制和禁止开发区流入的人口能够稳定下来。④进一步完善劳动力市场建设，促进劳动力在优化开发区和重点开发区内部以及相互之间的充分流动。

(2)改革政绩评价指标体系

从注重物质财富增长转变到更加注重人的全面发展，从侧重经济指标转向综合评价指标对不同的人口发展功能区采用不同的政绩考核评价指标体系：对人口限制区，优先评价生态保护和人口控制;对人口疏散(收缩)区，优先评价生态环境保护、人口控制和扶贫;对人口稳定区，优先评价人口城镇化质量、经济增长持续性;对人口聚集区，优先评价人口聚集规模、经济增长速度与质量。

(3)狭义的人口政策

第一，加强计划生育管理，稳定低生育率。必须保持现行生育政策的稳定性、连续性，不断创新人口和计划生育工作体制、手段和方法。

第二，综合运用各种经济激励，引导人们自觉降低生育率。通过经济杠杆，进一步降低人们的生育倾向。逐步形成以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助等为主体的较为完整的人口和计划生育利益导向机制。

第三，重新调整各地规划中人口规划的内容，按照主体功能区编制规划，科学准确地测算各区县的人口容量;人口规划要和经济社会规划等结合。优化开发区和重点开发区内部的人口，也要统一规划，科学布局。把人口规划与就业规划、城市和村镇规划及土地利用总体规划、生态建设规划和资源发展利用规划等结合起来。按照主体功能区的要求，对现行各种人口发展政策，如扶贫等政策，同主体功能区所要求的人口流动结合起来考虑。改进人口信息的采集、更新、分析和共享体系。

第四，消除优化和重点开发区不必要的人口迁入门槛。制约禁止和限制开发区超载人口向优化和重点开发区迁移的因素比较多，当中比较突出的是户籍制度。诚然，单单放开户籍，如果找不到工作，的确人们不会进城，即使进来也稳不住;但是，要认识到，户籍制度的改革会改变人们的长期预期：人们会把原来用于在农村建房子的钱用来进行人力资本投资，提高进入城市就业的能力，也可能会用于城市购房置业。所以，深化户籍制度改革，是人口流动和统一劳动力市场的先决条件。

改革户口制度，需统筹安排，循序推进。把户口仅仅作为一种人口登记注册的工具，同时使户口同是否有资格享受城里的公共服务、信贷和住房、社会保险和社会保障、教育和就业培训相脱钩。具体而言，①进一步鼓励公立学校按照当地户籍人口的标准招收移民子弟入学，而不管其父母身份如何，这将促进长远的技能培养和经济增长;②将公共服务(包括教育、医疗、社会救助等)的覆盖范围扩大至所有在当地有合法住所和稳定收入来源的居民，通过改进移民者的生产生活条件，促进他们融入城市社会。

第五，对一些问题突出而又有条件整建制搬迁的，可以实施集中的迁移，通过转业培训等，在环境和人口承载量较大的地方进行安置。

(4)广义的人口政策

推进形成主体功能区要求的人口分布，除了狭义的人口政策外，还要求一些配套的广义的人口政策。

第一，加强对农民土地产权的保护，在节约利用土地的同时，实现农民土地权利对土地增值收益的分享。同时，配套进行土地制度的改革，促进人口流动。建设主体功能区涉及的人口迁移，重点和难点是限制和禁止开发区的超载人口向重点和优化开发区内迁移。在迁移过程中，允许土地承包经营权流转交易和变现，提高农民资产的流动性，进而松动农民和农村的紧密联系，降低农民迁移的成本，提高其在城市置业的可能性，并引导农民将外出务工收入用于在城市中置业，或者进行自身及子女的人力资本投资。

第二，配套进行社会保障体系的改革，提高统筹的层次，便利人口流动。促进人口和劳动力跨地区流动，形成主体功能区，建设统一的劳动力市场，一个先决条件是医疗、养老、失业等社会保障体系的统一化，至少不同地区的参保人口可以把保险从迁出地区转移到迁入地区。

第三，公共服务的均等化同各地实际情况结合起来。对于限制和禁止开发区，公共服务的重点是增加人力资本投资而不是进一步完善当地的诸如交通、政府办公场馆等基础设施，其目的是提高限制和禁止发展地区人口的教育水平，提高其外迁的可能性。推动形成主体功能区，人口政策的难点是实现限制和禁止开发区的超载人口最终流入重点和优化开发区，并获得稳定的就业、融入迁入地的生活。除了户籍制度和其他限制因素外，对这些人口迁移的更重要的制约因素，是待迁移人口的人力资本水平，尤其是健康、教育、技能等。所以，普及义务教育，加强职业技术教育，促进这些地区人力资本水平的提高是外迁的重要条件之一。

对于优化和重点开发区而言，公共服务要在两个方向上取得平衡，一个方向是提高对现有单位人口的服务水准，另外一个方向是增加公共服务的覆盖面，尤其是把吸纳来的劳动力和人口纳入公共服务的覆盖范围内。在这方面，需要由相应的政策和激励，同时要加强对迁入区政府履行公共服务职能的考核。

第四，对各类主体功能区的各种扶持政策以及考核体系要和人口迁移目标相挂钩。各地土地农转非额度的确定，要和接纳外来劳动力挂钩。尤其是对重点和优化开发区而言，在增加其非农用地的数量时，可以要求它们把一定数量的外来劳动力正式纳入本地居民的社会保障范围，在迁入人口不能自主就业、维持生计时，给予社会保障方面的支持。

对于重点和优化开发区的考核，要把增加投资项目、给予税收等方面优惠政策，同增加就业岗位、吸纳人口增量、稳定人口常住、扩大对迁入人口的公共服务覆盖面挂起钩来。

对于限制和禁止开发区，要把转移支付资金的拨付和加强劳动力培训、促进人口外迁、控制人口生育、减少人口规模挂起钩来。比如，专项劳动力培训资金，要和劳动力实际外出就业相挂钩;上级政府对于限制和禁止开发区社会保障等公共服务缺口资金的转移支付，要按照人口存量减少的计划，逐步核减，而不能默认这些地区人口的增加，要积极加强生育控制和促进人口外迁。

第五，配套地进行地方决策体制的改革。为推动劳动力从限制和禁止开发区流向重点和优化开发区，需要改变目前各城市排斥外来劳动力的政府决策体制。可以考虑的措施包括：把关于劳动力和人口迁移决策的权限提升到更高层级的政府或人民代表大会;或者建立一种外来移民对排斥性政府决策向上级政府申诉的机制;或者探索建立以现居住地为主、现居住地和户籍地互相配合的管理和服务体系，促进流出地与流入地之间的对接，使流动人口有更多的机会参与流入地政策形成的投票和论证过程，保护自身权利，分享当地的公共资源。

第六，探索建立优化和重点开发区自觉吸纳外来人口的经济激励机制。从各地政府角度考虑，只有当接纳一个外来人口带来的税收大于等于相应的公共服务支出的增量，地方政府才有积极性接纳这个增量的劳动力。接纳劳动力可以扩大生产、增加消费，从而增加地方政府的税收，但同时也需要增加城市基础设施供给和公共服务开支。目前的各地地方政府税收收入中，主要部分是增值税和营业税，来自于收入税、物业税、消费税等方面的比重不大，致使地方政府有积极性让外来人口在本地贡献劳动力，而没有积极性让其长期定居下来。未来需要在确定各地政府为所有常住人口提供公平的公共服务义务的同时，逐渐改变地方政府的税收来源结构，通过完善税种，提高征管效率，增加政府收入，进而使得地方政府的公共服务义务的履行，同其公共服务的筹资能力相统一。

编制人口发展功能区在西安地区尚属首次，促进形成主体功能区的人口政策，科学引导人口分布是一个漫长和艰巨的发展过程，任重而道远，但只要坚持科学发展、和谐发展、统筹发展，就一定能够取得长足的进步。

(三)基于主体功能区的西安社会发展规划

1.基于主体功能区的西安社会发展规划的目标

从短期来看，按照全国的标准，制定合理的财政政策，合理地调整城乡收入差距，逐步实现各主体功能区域的基本公共设施和公共产品均等化，使人们更多地分享发展的成果。

从长期来看，使各个主体功能区形成自己的增长特色，建设成为安全、舒适、积极向上、高度文明与和谐、富有特色与魅力的宜居型地区和文明发展示范区。

2.基于主体功能区的西安社会发展规划的意义

保证在全面推进各个开发区经济建设的同时，将重心向社会事业建设转移，不断满足全面构建和谐社会的要求，确保社会发展与经济发展同步协调;有利于实现人们日益增长的物质和文化需求，提高人们的生活水平，最终实现共同富裕。

3.基于各主体功能区的西安社会发展规划的要求

考虑到每个功能区覆盖的面积很大，区域里包含的功能又很多，因此，为了有更明确的导向以及达到提高资源配置的总体效率，以下只是针对各个主体功能区的主要的要求进行说明。

(1)优化开发区的社会规划

优化开发区囊括了雁塔区、碑林区、莲湖区、新城区、高陵县。这五个区县的经济发展快，是西安商业或者农业的繁华地带，总共面积达到541.87平方公里，截至2008年平均常住人口密度6465人/平方公里(其中碑林区最高，为37728人/平方公里;高陵县最低，为950人/平方公里)。优化开发区是整个规划中的功能核心区，是西安的政治中心，待主体功能区基本形成时，将会是全市高等教育和科研机构的聚集区、著名的旅游文化体育活动区，也是与全国其他省市或其他国家联系的重要节点。

①人口与就业

根据各个区(或县)政府网上公布的最新数据显示，西安优化开发区总人口350.27万，占西安市总人口的41.82%，人口基数大。要实现主体功能区的社会建设，首先要解决人口与就业问题。

积极利用优化开发区产业转型的大好机会，在其大力开发服务产业的有利条件下，不断广开就业门路，积极开发就业岗位;加大对就业和再就业的投入，完善创业环境;创造安全稳定的社会环境，加强劳动法规监察力度，保障劳动者合法权益;改革限制人口流动的户籍体制，逐渐消除不必要的迁入门槛;健全和完善城镇失业保险体系和最低收入保障制度，使迁移人口真正地安定下来。

②科教事业

优化开发区的经济发展是将提高增长质量和效益放在首位。要实现经济增长的质量和效益，科技和教育是关键。

根据最新的相关资料显示：西安的科技创新对经济发展的贡献度已超过50%，这为我市经济可持续发展提供了动力之源。优化开发区作为西安市决策中心，肩负着为另外三个主体功能区提供技术支持，是西安市的科技可持续发展的源头。因此，该区域要不断提高科技经费占财政支出的比例，积极营造一个有利于科技项目实施工作的环境，加快建设科技企业孵化器体系，促进科技成果的转化速度，稳步提高科技进步对经济增长的贡献率。

教育是科技持续发展的保障。目前，这些区域主要都采取“科教兴区”的战略，不断深化教育体制改革和优化教育结构，使基础教育、职业教育、成人教育和校外教育取得了较快的发展。以雁塔区为例，截止到2006年，全区的青壮年非文盲率为99.96%。因此，优化开发区域在目前的基础上再加大对教育的投入力度，以全面推进素质教育为根本任务，以高水平、高质量办好义务教育和普及高中阶段教育为重点，实现从“普及化”向“优质化”的转变，支持重点院校创建名牌大学，构建现代化教育体系。

③文化体育卫生事业

优化开发区作为人口聚集区，人口的流动性和人们对文化需求的差异较大，同时它也是西安文化核心地带，如世界级文化遗存的大雁塔、雄伟壮观的明城墙、莲湖区的五大宗教文化等。因此，在主体功能区建设中，充分挖掘各地特有的地方文化内涵和顺应地方文化文脉，在积极吸收外来先进文化的基础上，继续发展历史文化产业;同时每个区(或县)要加大公园、图书馆、文化馆、科技馆和青少年、老年活动中心等文化设施投资建设力度，创造良好的文化氛围和社会风气，建立特有的文化产业群体和社会风气，建立特有的文化群体和文化特色。

实施全民健身工程，增强居民健康意识，提高全民健康水平。加强体育健身指导和体育科普知识宣传，广泛深入开展全民健康活动和各项体育竞赛活动，不断改善人民群众的身体素质。充分利用社区体育场馆、公园、体育设施和有条件开放的中小学操场，开展各类体育活动。此外，深化体育管理体制改革，充分发挥市场在体育资源配置中的作用，探索市场运营的新途径，推进体育产业化和社会化。

不断完善区域公共医疗体系，强化医疗卫生事业的监督、管理，加快医疗卫生保障体制改革步伐，优化医疗资源配置。目前优化开发区共包含390多个社区(未包含高陵县)，应积极利用、发展并不断完善社区卫生服务网络建设，改造社区卫生服务机构，普及社区医疗卫生服务站，逐步提高社区卫生专项服务经费投入标准，全面提升社区卫生服务水平。以全面提高市民健康水平为中心，着重完善公共卫生和基本医疗服务体系，尽快建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系。

(2)重点开发区的社会规划

重点开发区主要是绕城高速以外的外围城市组团和卫星城，包括未央区、灞桥区、秦都区、长安区、阎良区和渭城区，总面积为2922平方公里，是优化开发区的5.4倍，但总人口只有325万，人口密度仅仅是优化开发区的1/5，人口承载潜力巨大。这一区域是西安发展高新技术产业、现代制造业、现代商务业和现代农业的主要载体，同时也是西安疏散城市中心区产业与人口的重要区域，区内自然、人文资源丰富，为经济和社会的高速发展提供了必要条件。

①人口与就业

对于重点开发区人口的基本要求是：稳定低生育率;激励人口迁入落户;改革户籍制度，逐渐消除不必要的迁入门槛;进一步提高就业率。

根据西安市统计局2008年数据显示，西安重点开发区总人口325万，环境承载能力大。根据该基本要求，必须通过综合改革，提高这些地区吸纳外来人口的能力和动力，尤其是高科技人才的引进;通过经济发展创造更多的就业机会，改进公共服务，使得流入的人口，特别是从限制和禁止开发区流入的人口能够稳定下来;改革财税体制和制定相关政策，构建重点开发区吸引外来人口的激励机制;进一步完善劳动力市场建设，促进劳动力在重点开发区内部以及与优化开发区相互之间的充分流动。

该区域要在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，推进工业化和城镇化，吸引外来人口居住。在加快工业化、推进城镇化的同时，大力发展服务业，创造更多的就业岗位，使外来人口真正稳定地定居下来，致力于将重点开发区建设成西安经济发展的有力引擎。

②科技创新

以航空航天、通信设备与电子元器件、生物医药、光机电一体化为支柱的高新技术产业快速发展，已成为支撑西安经济发展的重要增长点。2007年，高新技术工业企业增加值131.81亿元，占全市工业增加值的22.1%。

积极发挥政府在重点开发区的科技引导、推动功能和市场配置资源的基础作用。以长安区为例，其创造了韦曲航天科技产业开发区发展的新模式，与西高新合力共建了长安新型工业园，吸引了陕西师范大学、西安电子科技大学、西北大学等22所高校入驻，以及各名牌企业来长安投资落户，繁荣了该区第三产业的发展。

因此，通过整合科技资源，支持和引导各个科研院所、高等院校的科技力量进入企业和企业集团，与企业共建技术开发实体，并建设一批高水平的工程研究中心和工程实验室，加速科技向现实生产力的转化。

③教育与人才

相对于优化开发区，重点开发区的教育基础设施仍然处于较落后的状态。区内的人均受教育程度也差距明显，以高新科技企业为代表的常住人口受教育程度普遍较高，而以周边农村人口为代表的常住人口受教育程度又普遍偏低。区内高中普及率仅为85%，作为未来的西安人口的重要居住地，应重点支持该区基础教育设施的建立与完善，增强人力资源的竞争力。坚持教育优先发展战略，鼓励和引导民间资本兴办教育;搞好学前教育，办好义务教育，抓好素质教育，普及高中阶段教育，发展职业教育和成人教育，重视特殊教育，提升高等教育水平。

完善以就业为导向的职业培训机制，加大高技能人才的培养力度，满足经济发展对技能劳动者的要求;大力开展对迁入的外来人口的职业技能培训，提高劳动者的就业能力、工作能力和创新能力。

④文化卫生体育事业

积极发展文化事业，加大对文化设施建设的投入，健全公共文化服务体系，保障群众文化权益。鼓励社会力量捐赠公益性文化事业，拓宽公共服务渠道，健全公共服务网络，不断提高公共文化产品供给能力;注重基层文化建设，形成文化馆、街道文化站、社区文化室的三级文化网络，活跃群众文化生活。

多渠道筹措资金，加强基层群众性体育设施建设，为群众健身和竞技体育发展创造条件;加强体育指导和体育科普知识宣传，广泛深入地开展全民健身活动和各项体育竞赛活动，不断改善人民群众的身体素质。此外，还要加快体育产业化、社会化发展。

以公共卫生体系建设为重点，稳步提高疾病预防和医疗卫生水平，在确保基本医疗需求的同时，努力满足多层次的医疗需求，着力提高市民健康素质。加强卫生监督和卫生执法建设，进一步提高应对突发公共卫生事件的能力。此外，要加快医疗救治体系建设，建立心理卫生诊疗体系，发展康复及老年护理事业。

(3)限制开发区的社会规划

限制开发区主要是环山公路南侧的区域，包括礼泉县、临潼区、户县、兴平市、三原县、泾阳县。限制开发区域大部分都是经济发展较落后、地方财力匮乏的地区，但是生态资源却相当丰富。尤其是要充分发挥该区域的功能，就要以保护生态环境为重点，做到以下两点：①加大对限制开发区域的转移支付能力，促进该区域居民与其他区域居民的各项基本公共服务均等化;②以稳定或者比较稳定的就业机会为基础的迁移，使移民的居民“移得出、稳得住、能脱贫、快致富”。

①人口与就业

限制开发区人口为316.7万，平均常住人口密度627人/平方公里。对于限制开发区人口的基本要求是：稳定并进一步降低人口生育率;鼓励人口外迁;提高外迁人员就业能力;承载人口就业与开发区特色结合。

根据基本要求，积极采取到优化和重点开发区从事非农产业、生态移民等手段，鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内;通过完善公共服务体系，改善基础教育和职业教育，提高人力资本水平，促进人口外出就业的能力。

②科教事业

该区域的教育现状主要为：教育基础薄弱、办学条件差、现代化程度低、办学水平不高;教师数量不足、学科不配套，教师队伍整体素质不齐。

要发展该区的科教事业，关键要从建设教育基础设施开始。通过加大教育投资，加快教育发展，普及高中阶段教育，加强教师的职业技术教育，以保证该区居民的基本受教育权利。同时，要加强农村义务教育和学前教育;加强农村合点并校和寄宿制学校建设，提高学校的规模效益和资源利用率;推进农村现代化远程教育工程。

大力加强科学普及和科技培训，全面实施农村信息化、农业现代化和农民知识化。在限制开发区资源可承载的前提下，通过适度开发，积极利用当地独特的自然条件，科学合理的探索特色产业的发展，努力地提高限制开发区的自我发展能力。此外，可以探索在生态受益区设立限制开发区域异地开发试验区，划出一定空间作为限制开发区的“产业飞地”。

③文化体育卫生事业

文化事业要传承、发掘优秀历史文化，抢救保护民间文化艺术;弘扬发展民族文化、大众文化。实施“文化资源共享工程”，进一步办好农村文化大院，鼓励农民自办各种形式的文化，支持开展各类民间民俗文化活动，大力丰富农村文化生活，着力提高农民的生活品质。

体育事业以乡镇为重点，建设体育设施，关爱人民身体健康。各乡镇要加大体育健身工程力度，成立体育组织，吸引群众参与体育活动。

公共卫生事业要全面推行新型农村合作医疗，解决农民看病难、看病贵的问题;实施农村安全饮水工程，解决群众吃水难的问题;巩固和完善农村医疗卫生服务网络，改善农村医疗卫生条件以及应对突发公共卫生事件处置能力。

(4)禁止开发区的社会规划

禁止开发区主要是秦岭北麓的生态保护区，包括周至县与蓝田县，总面积约为4943平方公里，平均人口密度约为257人/平方公里。该区的社会规划关键要解决保护生态环境与保证公共服务产品供给稳定之间的矛盾，它是西安的生态屏障和可持续发展的支撑区域。

①人口与就业

禁止开发区的人口分布比较松散，人们世世代代有一种靠山吃山的传统，要保证主体功能区顺利进行，必须给该区人民必要的、稳定的扶持，否则当他们赖以生存的方式被剥夺时，会引起他们的不满。

因此，需从两个方面逐步建成主体功能区：一是进一步降低人口生育率和鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内;二是增加就业机会。增加就业机会，可以改变其内部结构以及制定优惠政策的内外部结合方式，逐渐转变人口观念，使父母由更看重孩子数量转变为更看重把有限的资源集中于对孩子的人力资本投资上;政府以更多的财政资金支持进行劳动力培训，以财政补贴和税收优惠支持鼓励更多的劳动力到外地就业和更多的人口迁出生态功能区。

②科教事业

根据禁止开发区的功能划分，区域内的科教事业主要围绕人口对生态环境的保护和减少环境承载压力展开。具体实施措施是：对第一代老年人，在尊重他们原有生活方式和保护原有文化的前提下，通过特殊的社会保障金就地养起来，在养老中自然减员;对第二代有文化的青壮年，通过教育转化为地方资源和环境保护员;对第三代的青少年，要实行转化式义务教育，使他们走出去。通过此方式，最终解决禁止开发区的经济发展与保护的矛盾。此外，加强对该区域的居民广泛普及环境保护知识。

③文化体育卫生事业

由于处在禁止开发区政府大都属于财政转移支付解决社会问题的财政，为了保证政府能够集中精力履行对禁止开发区的保护职能，要根据保护职能要求实行财政专项转移支付的预算，为保证政府履行保护职能提供财力保证。通过生态补偿机制、环境补偿机制，加大政府财政转移支付力度，使该区域居民享受均等化的公共服务。

禁止开发区具有地广人稀、公共服务设施布局分散的特点，不仅导致单位网络服务人口少，使得道路、电力、通信等网络型基础设施的人均供给成本要远高于其他地区，而且使义务教育、卫生医疗、公共文化、社会福利与救济等方面的设施也由于服务人口少而使平均服务成本提高。因此，为了提高财政支出的效益，未来要适当提高公共服务的集约化与规模化。这样，要通过建设包括农村寄宿制学校、远程教育、县中心卫生院等项目，扩大“禁止开发区”公共服务的覆盖面。

4.结语

主体功能区的形成不是朝夕之功，不能操之过急，应该考虑短期和长期的战略，积极稳妥地推进。优化开发区和重点开发区内部的人口布局调整，以及限制开发区内部人口布局的优化调整，因难度较小可以先行;而跨功能区的大量人口迁移，应该积极创造条件、分阶段稳步推进，否则可能会影响到社会稳定。限制开发区，从目前来看，其资源环境承载能力较弱，但这种情况并不是一成不变的，经过若干年的生态环境治理，也有可能向重点开发区转变。

此外，以上只是从宏观层面对西安主体功能区的划分，具体到各个区域还有更细的划分，即主体功能区的主题功能块。主题功能块的功能也类似主体功能区，只是范围较小。

(四)基于主体功能区的西安城市空间布局规划

1.大西安地区城镇空间结构现状

大西安地区的范围为关中环线东部的19个区县，包括西安九区(未央区、新城区、碑林区、莲湖区、灞桥区、雁塔区、阎良区、临潼区、长安区)四县(高陵县、蓝田县、周至县、户县)和咸阳的秦都区、渭城区、泾阳县、三原县、兴平市、礼泉县六区县。总人口1123.21万，城市化率达63%。

(1)城市建成区面积快速扩张

图5—1　西安市建成区扩展曲线

西安建成区面积由1986年的133平方公里，发展到2008年的369平方公里，图5—1。特别是2000年以来，建成区扩张更快，2008年建成区面积是2000年的1.8倍。

(2)初步形成多组团、轴线扩展的城市空间结构

西安自新中国成立以来共编制了四次城市总体规划。

20世纪50年代编制了第一轮西安城市总体规划(1954—1972年)，规划在依托现状的基础上，合理确定了城市的功能分区：中心为商贸居住区，南郊为文教区，北郊为大遗址保护区、仓储区，东郊为纺织城，西郊为电工城。它的实施形成了西安现代化城市的雏形，为以后西安的健康有序发展奠定了良好基础。

20世纪80年代编制了第二轮西安城市总体规划(1980—2000年)，该规划确定了“显示唐长安城的宏大规模，保持明清西安的严整格局，保护周秦汉唐的重大遗址”的古城保护原则。

20世纪90年代编制了第三轮西安城市总体规划(1995—2010年)，形成“中心集团，外围组团，轴向布点，带状发展”为特色的城市布局结构，避免中心城市“摊大饼”式无序蔓延，引导城市向多中心的空间模式发展。

2009年5月10日第四次总体规划日前正式获得国务院批复，在这次城市总体规划修编中，提出以主城区为核心，中心城镇为节点，快速骨架交通体系为依托，形成“一城、一轴、一环、多中心”的城镇总体空间结构。其中“一城”为西安市的中心市区，“一轴”为以陇海和310国道为主轴的城市经济发展轴，“一环”为关中环线为纽带的城镇经济发展环线，“多中心”是指中心城区外围的若干中心城镇。在中心市区外围规划了新筑、洪庆、常宁、六村堡四个组团，临潼、阎良、泾渭三个新城，户县、高陵、周至、蓝田四个县城。

经过多年的建设，西安现已初步建成以“九宫格局”为特色的城市空间格局：明城墙内的行政、商业、旅游中心，东部以纺织城为中心的军工、轻工业区，东南部以曲江新区为中心的旅游度假和高尚住宅区，南部以雁塔区、长安区为中心的科研文教区，西南部以高新区为中心的高新产业区，西部以三桥为中心的工业、仓储区，西北部的汉长安城，北部以经济开发区为中心的加工、装备工业区，东北部的围绕浐、灞、渭河为中心的旅游度假区、高尚住宅区;加之沿秦岭北麓的以长安区、户县为中心的旅游度假区及阎良飞机城，临潼旅游区共形成十二大功能区。在城市发展的同时，城市空间结构也在一定程度上限制城市发展：城市骨架尚未拉开，外围组团没有步入良性可持续的发展轨道;公共设施用地布局不均衡，呈现出中心建成区密集、周边区域疏散的形态;西安的主城区是叠加在隋、唐长安城和明清西安府的旧址上，一些重大遗址也多集中在这个区域。近年来，城市建设与城市用地的矛盾越来越突出，保护古城风貌的任务日益严峻;现状主城区的功能繁多，人口密度高，绿地严重不足，交通压力大，整体环境较差。

2.市域主体功能区重构城镇空间结构机理分析

主体功能区划重构城镇空间结构的主要驱动力根源于主体功能区的土地可持续利用、地域空间管制政策，因此本文围绕它们进行分析。

(1)土地可持续利用驱动空间的聚集与扩散，引起空间结构重组

西安的空间结构特征是地带差异显著，主城区的经济聚集现象明显，人口、资源向市区倾斜。由于不同地区在自然地理环境条件、经济建设的资源基础和生态保障、要素流动的区位条件和经济交往的“地理临近”距离等方面存在较大差异，决定了各个地区经济发展水平和经济增长方式的大不相同，进而决定了不同地区经济活动的聚集程度不同，对生态环境容量有不同的要求。为了经济长期增长、持续发展，需要明确生产要素流动和聚集地点，使未来的空间结构向人口分布同生态环境相适应，人口分布同GDP分布相适应。即要以空间的经济要素聚集来确立经济竞争。

优化开发区和重点开发区的提出，就是利用了聚集规律，即在经济发展优越的地区——西安主城区、咸阳主城区和高陵县，进一步聚集生产要素，形成核心经济带，成为西安经济发展的增长极。

主体功能区划的实质是让开发成本低、资源环境容量大、发展需求旺盛的区域承担工业化和城镇化为主的经济社会活动，而让生态价值高、开发难度大的区域承担区域生态维护和历史文化传承功能。也就是根据资源环境承载力和区域经济社会发展愿景，对不同属性的地块采用不同的开发方向，以使土地持续利用。这将引起企业(或产业)的地域专业化和集群化，形成特色明显的产业园区，从而形成新的区域空间结构，因而主体功能区划对地块开发方向的规范驱动着西安市城镇空间结构的重构。

主体功能区作为一个以经济互补和分工协作为基础，跨行政区界的经济区形式，能够促进区际经济联系，充分发挥地区优势，加快区域产业结构优化升级，形成各具特色、合理分工的格局，实现经济、人口、资源在空间上的均衡。

(2)主体功能区划是政府实施国土空间管制政策，以实现空间结构优化

主题功能区划在空间管制和协调区域发展上的优势为：①调整和完善地方政府绩效考评体系，按照不同的主体功能区的定位，确定相应的绩效评价和政绩考核指标，从而遏制地方政府超越资源环境的承载能力追求经济增长，实现空间结构上的地区之间、部门之间利益关系的统一。②主体功能区使空间结构两极化，让优化和重点开发区加快发展和不让限制和禁止开发区发展，是在空间结构上体现整体效率，不是区域经济的均衡发展，而是通过财政转移支付等手段，使禁止和限制开发区人民的生活水平和质量得以改善，实现公共服务水平的均等化，实现区域的协调发展。

表5—2　西安市主体功能区地域管制政策

3.主体功能区重塑的西安城镇空间结构模型

围绕建设国际性旅游城市目标，按照《市域主体功能区划》和城镇空间发展要求，积极完善主城区政治、商贸、文化、物流、居住和服务功能，增强辐射能力。结合城镇改造、产业集聚和新农村建设，今后西安市的发展格局可用“一屏、一主、一副、多圈层、放射轴”来概括图5—2。首先，为突出西安市生态环境的重要性，结合主体功能区对禁止开发区的划分，设定“南部生态经济屏”;其次，结合主体功能区的优化开发区和重点开发区，为体现未来发展重点及经济组织方式提出“一主、一副、多圈层”;再次，为充分发挥经济的带动作用，实现区域协调发展，提出“放射轴”的经济带。

(1)一屏：南部生态经济屏。主要范围为禁止开发区(与主体功能区划基本一致)。主要包括：西安市南部秦岭林地、水源保护区以及各主要河流、湿地及其影响区，周至县、蓝田县。南部生态经济圈是西安市的“绿肺”及水源保护地，对西安市生态稳定有重要作用。生态经济圈不宜推进工业化和城镇化，要严格限制企业向此地转移。倡导发展“绿色经济”、“循环经济”，实现生态与经济的和谐发展。通过财政转移支付以及税收优惠等政策，使这些地区的经济收入水平和公共服务得到保障。

(2)一主：西安市的主中心是西安绕城高速以内510平方公里范围的中心城区，经济发达，人口密集，国土密度开发程度也较高，资源环境承载力几近饱和，为优化开发区。它的发展，主要是完善城市功能，进一步完善和强化信息、交通、管理、服务等功能，大力发展现代服务业。

图5—2　西安市发展格局

(3)一副：咸阳市区。咸阳与西安市区距离只有25公里，人口达到50多万，城市功能齐全，便利的交通把两市紧紧连为一体。咸阳具有西安不具备的多种优势，经济发展具有一定的自我循环能力，所以作为副中心。咸阳市区将实现与西安中心城市功能的整合，将空间上邻近西安的区位优势有效转化为经济社会发展优势，积极吸收西安中心市区的产业和人口扩散。

(4)多圈层：以西安中心市区为中心，将半径80公里的范围从空间联系紧密程度上划分层次，外围构建外围组团—卫星城—独立新城梯次合理的多节点体系。第一层次由西安绕城高速公路外侧20公里以内的6个外围组团组成，外围组团为洪庆—田王、新筑、韦曲—郭杜、王寺、泾渭工业区和泾阳工业区;第二层次由40公里以内的临潼、户县、蓝田、泾阳、三原、高陵为卫星城组成;第三层次由80公里以内的阎良、兴平、礼泉、渭南市区为独立新城组成。

(5)放射轴：依托西宝、西潼、西延三条高速公路和陇海、西宝铁路，形成西宝、西潼、西延三条发展主轴线，形成经济带。

(五)基于主体功能区的西安交通和基础设施规划

西咸地处我国的地理中心，是古代丝绸之路的起点、西部大开发的“桥头堡”、关中—天水经济区的核心区，作为衔接我国东西部重要的交通枢纽，西咸已形成了以航空、铁路、公路为主的现代化立体交通体系。

“交通同网”是西咸一体化工作的重要目标之一。自2004年两市提出“规划同筹、交通同网”的一体化目标以来，西安、咸阳在各自的交通基础设施建设和规划中均对这一目标给予了特别的关注和强调。西安市的对外交通规划线网基本上覆盖了咸阳市域，而咸阳的对外交通规划也主动与西安对接。

1.交通发展战略

全面落实公共交通优先政策，确立公共客运在城市日常通勤出行中的主导地位。重点建设地铁、轻轨等轨道交通系统，适度推进大容量快速公共汽车系统建设，加大人行过街设施建设力度，统筹配置既有资源，地下、地面、地上立体、协调发展，初步建成“结构合理、功能完善、安全便捷、高效环保、城乡一体、统筹城际”的现代化综合交通体系。

(1)交通引导战略。经济要发展，交通要先行，积极推广以公共交通为导向的城市与区域发展战略。

(2)区域交通一体化、区域交通和城市交通协调发展战略。实现西咸城市交通的对接和公路、铁路、航空等对外交通与城市交通之间的有效衔接。

(3)加强历史文化名城保护，优化古城区交通结构，缓解交通压力。

(4)公交优先战略。加大公共交通的投资力度，注重停车场建设。全面推进轨道交通的建设。

(5)注重步行交通和自行车交通系统建设战略。为市民提供“绿色出行”的基础设施条件，减少温室气体排放，全面配合国家实施“低碳经济”战略。

(6)强化交通管理智能化与市民交通意识教育战略。

2.对外交通规划

(1)航空。西安按照2010年旅客吞吐量1000万人次、高峰小时客流量4000人次的要求建设11.5万平方米的航站楼;按2020年旅客吞吐量3500万人次的要求，建设35万平方米的航站楼。

近期在现跑道东南侧规划第二条远距平行跑道，远期在现跑道西北侧规划第三条平行跑道，在第二条远距跑道南侧400米规划第四条近距平行跑道。

咸阳加强主城区与咸阳的交通联系，规划建设西安四环线、机场专线、机场东线和上林路渭河北岸北延线，并与城市快速路体系形成网络。规划西安城市快速交通延伸到咸阳、西安咸阳国际机场。

对机场周边的土地使用、净空和噪声进行严格控制。

(2)铁路。西安规划将西安铁路枢纽建设成为全国六大客运中心、11大编组站和18大集装箱运输中心之一。

线路建设规划：建设货运北环线、陇海线扩能改造、西安—平凉线及郑州—西安—宝鸡客运专线，增建西安—安康、西安—包头、西安—合肥—南京铁路二线，远期规划建设西安—兰州铁路客运专线，使西安成为辐射全国的重要铁路交通枢纽。

铁路客运站建设规划：规划西安铁路枢纽设“两主一辅”四个客运站，即西安北站(特等站，承担高速跨局列车以及动车组的始发终到作业)、西安站(特等站，承担中低速跨局和管内列车始发终到作业)，长安站辅助客运站。

咸阳线网建设：建设西安—平凉铁路线和郑州—西安—宝鸡客运专线。

站场规划：茂陵站扩建并调整为货运、客运站，肖家村火车站扩建并调整为货运站。

(3)公路。西安全面建设国家高速公路网在西安境内规划的京昆、包茂、西沪、福银等高速公路，与陕西省“三纵四横五射线”的高速公路网共同形成高速、便捷的干线交通骨架。

注重城市快速路体系与高等级公路网的合理衔接，加强枢纽建设、加快城市无障碍通道建设，实现重大公共设施资源共享。加强西安主城区与周边各新城的交通联系，形成以高速公路为主骨架，与其他国省干线公路、地方道路共同组成层次分明、功能明确的道路交通网络。

加快城市出入口道路的快速化改造，加快城市快速通道建设，实现大型交通基础设施资源共享，改变出城进城难问题。

加快米字形国道网建设，实现“通江达海”和“千公里一日交通圈”，加快国省道干线的改造，提高国省干线的服务水平，重点是关中环线的建设;加快多通道工程建设，建设地方一级公路网络，连同各个组团和城市副中心，加快以辐射性道路为主的快速公路、旅游公路建设步伐，基本形成“一环两横十辐射”格局，基本实现同城市副中心的一级公路连通，小城镇同干线公路的二级连通，实现平原区80%行政村通油(水泥)路。

城市客运枢纽发展规划：客运站的布局在符合西安市总体布局规划的基础上，以适应客流分布特点，站点的布局采用分散性与辐射型相结合的布局方案，尽可能接近对外交通通道。随着中转功能的完善，将可大大减少进入市区的外省车辆，避免客运车辆在市区的交叉运行，有利于城市交通流畅。

咸阳规划以西安、咸阳主城区为中心，以“两横五纵四环”的公路干线网络为骨架，形成方便快捷的区域性公路交通网络。

“两横”包括西宝高速和省道104。

“五纵”包括福银高速、包茂高速、咸旬高速、国道312和国道211。

“四环”包括西四环、西咸北环线、关中环线和渭北陕南大环线。

3.城市道路交通规划

(1)城市道路。西安主城区规划建成“一高、一绕、两轴、三环、七横、八射线加旅游环线”的城市骨架道路网，分为快速路、主干道、次干道、支路四级标准。快速路布局体系为“两环十一射线”，城市快速路与对外高等级公路便捷相连，在城市三环路建设时同步建设多处互通式立交，在现状绕城高速上增设互通式立交。近期强化城市交通与对外交通的便捷联系，在城市东西南北方向各考虑两条以上快速道路的建设，缓解城市交通拥堵的矛盾。

咸阳城市快速路：布局结构为“两纵两横”。“两纵”指改造咸平路和朝阳四路—上林路为快速路，“两横”指改造北环路和金旭路东段为快速路，同时规划连通上林路和西安咸阳北环线的南环路。

主干路：“七横八纵”的方格网结构。“七横”指北环路，文林西路—文林路—望贤路、珠泉西路—毕塘路、宝泉路—人民路—金旭路、胭脂路—中华路—渭阳路、西咸大道、统一路;“八纵”是指咸平路、长虹路—秦都桥—钓鱼台路、彩虹路、疆通路、秦皇路—咸阳桥—渭河南路、文苑路—新兴路、东风路—渭城桥—扶苏路—洋榆路、朝阳四路—上林桥—上林路。

(2)公共交通。西安规划到2020年，建成以普通公交为主体，快速公交为补充，轨道交通为辅助的多元化、快速、高效、环保的西安都市圈的城市公共交通体系，实现公共交通的可持续发展，使公交的出行比例达到总出行量的55%以上，公交车万人拥有量达到12标台，公交站点面积服务率达到95%。强化公交换乘枢纽建设，形成干支结合、面向城镇群发展的多层次立体公共交通。重点抓好轨道线网建设，由线成网逐渐形成骨架，确定轨道骨架和驳运线结合的公交线网布局结构，完善城镇群公共交通网络。

注重与铁路客站的紧密联系，在三处主客站附近规划3条轨道线。分别是：2号线经过西安北站、4号线经过西安站，在纺织城附近规划轨道交通5号线，服务于纺织城火车站，同时整合常规公交资源，方便出行及便捷换乘。线网方案由6条主线和1条支线组成。一条东西方向横贯线，该横贯线西延伸至咸阳，东延伸至临潼;一条南北方向放射线;西北—东南、东北—西南通过S形线路放射连接;六村堡至纺织城火车站、席王至长安科技产业园各设一条L形线;西窑头至纪阳设一支线。

咸阳优先发展公共交通，尤其是大容量的公共交通系统，引导城市合理交通方式结构的形成，构建以轨道交通、快速交通与普通公交、出租车相结合的“快速、方便、舒适、低污”的综合公共交通体系。在2020年前基本建成以公共交通为主体、多种客运方式相协调的综合客运交通体系。2020年中心城公共交通方式应承担不小于40%的客运出行量，公共交通方式出行中，轨道交通出行比重占8%，快速公交与普通公交的出行比重为85%，出租车出行比重为7%。

(3)轨道交通。咸阳西安地铁1号线经由西咸达到渭城桥向北沿东风路、迎宾大道北段通达西安咸阳国际机场。

4.西咸交通一体化进展趋势及规划

西咸交通一体化的总体目标是构建一个能够支撑西咸城镇发展战略的、生态型的、高效的、以人为本的现代化综合交通体系。《西咸一体化发展规划》提出了两市交通一体化的初步思路，即在今后的一段时期内，在路网建设方面将继续完善两市一致对外的“米”字形国道主干线和西部大通道建设，构造“环路+辐射”的路网骨架，实现西咸地区通江达海、千公里一日交通圈，提升西咸核心区东联西进、辐射南北的主枢纽地位。铁路方面，以现有铁路运输基础设施为基础，结合陇海线改造、郑西客运专线建设、西康铁路复线以及西安、咸阳相关铁路客运站的建设，不断增加铁路到发能力，并与城市交通以及其他交通方式进行衔接，确保铁路运输可持续发展。对区域现有客运站场资源进行优化组合和扩建，加快两市物流园区、物流中心和配送中心的建设。

《西咸共建区概念规划》在西安、咸阳各自总体规划的基础上，对共建区内的路网进行了调整，使两市主干道形成对接，提高路网的连通性，适当增加次干道，提高路网密度。路网布局仍以“棋盘式”为主，结合西宝高速和绕城高速的线形，构成“三纵三横”的路网格局。其中三纵为尚林路、沣东路和尚航路，主要功能为加强咸阳与长安、户县的联系。“三横”为世纪大道、镐京中路和商稷路，主要功能为加强咸阳市区与西安市区的联系。“三横”之中的世纪大道是连接西安和咸阳的主要交通干道。

“十一五”时期，西安市基础设施进入高速发展期，建设步伐不断加快，承载能力不断提高，保障了国民经济和社会发展的需要，较好地满足了全市人民生活的需求。

(六)基于主体功能区的西安生态环境规划

1.基于主体功能区的生态环境规划

2009年是一个“气候变化年”，2009哥本哈根联合国气候大会如期召开，全球该如何应对气候变化引起国际热议。气候变化对中国的森林和其他生态系统产生了一系列影响，中国的减排承诺是到2020年，单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。而要实现这一目标，进行合理的生态环境规划至关重要。联合国人与生物圈计划(MAB，1984)报告指出：“生态城(乡)规划就是要从自然生态和社会心理两方面去创造一种能充分融合技术和自然人类活动的最佳环境，诱发人创造精神和生产力，提供高的物质文化生活水平。”具体来讲，城市生态规划就是对一定时期内城市生态环境建设的对策、目标和措施所作的规划，其目的在于提高环境质量，维持生态平衡，实现城市的可持续发展。生态功能区划是根据生态环境要素、生态环境敏感性、生态服务功能空间分布规律，将区域划分为不同生态功能区的过程，其目的是为制定区域生态环境保护与建设规划、指导自然资源开发和产业合理布局、维护区域生态安全提供依据。

可以看出，通过生态环境规划，旨在找出一条在发展经济的同时，实现维持生态平衡、提高环境质量、达到社会效益的多赢的可持续发展道路。其根本目的在于在发展的同时“加强保护”，强调通过维护自然生态系统来实现区域可持续发展。主体功能区划和生态环境规划具有不同的功能和作用，所谓主体功能区是指根据不同区域的资源环境承载能力和发展潜力，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。它的作用主要是解决人与自然的和谐发展问题，着重从“合理开发”角度对不同区域进行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的主体功能定位，规范开发秩序和开发强度，调整开发规模，引导形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、开发强度适当，经济社会发展与人口、资源环境相协调的区域空间发展格局。

基于生态功能区划的生态环境规划是主体功能区规划的重要基础和依据，生态状况、环境容量是划分主体功能区必须考虑的主要因素。只有综合考虑了区域功能属性的生态功能区划才具有可行性，因此主体功能区划是保障生态环境规划落实的重要载体和途径。两者的关系也正好是区域空间自然属性和功能属性的相互制约、依存关系，因此要加强两者在规划工作中的协调和合作。

然而单纯的生态环境规划不能对具有不同保护与发展特点的各个功能分区进行有针对性的分析与判断，因此必须进行基于主体功能区的生态环境规划，实现地区保护与开发的协调发展。

2.西安城市生态环境基本状况及分析

(1)自然生态环境。西安市位于陕西省中部，北部属关中平原，南部属秦岭北坡。本文的研究范围为大西安地区，即包括了西安市的新城区、碑林区、莲湖区、灞桥区、未央区、雁塔区、阎良区、临潼区、长安区、蓝田县、周至县、户县和高陵县，咸阳市的秦都区、渭城区、兴平市、礼泉县、泾阳县和三原县，共19个区县。

西安在地质构造上兼跨秦岭地槽褶皱带和华北地台两大单元，南部属于秦岭山地，北部属于渭河平原，地势南高北低，西高东低，地貌类型比较复杂，分布规律明显;西安属于暖温带大陆性半干旱半湿润季风气候，四季分明;西安自古有“八水绕长安”之说，境内有渭、灞、涝、沣、黑、石川等多条较大河流，沿秦岭北麓各峪口水质较好，特别是黑河水利枢纽工程向城市日供水达120万吨，西安市用水基本得到解决;区域内动植物资源丰富，自然植物类型多样，野生动物种类丰富，西安现有4个国家级自然保护区，3个省级自然保护区，有效地保护了西安的珍稀动、植物物种和古人类遗迹;土地类型复杂多样，各类生产建设用地的用地效益高，但土地资源远超其承载力。

(2)生态环境建设。“十一五”期间，西安按照生态城市的建设要求，加强对秦岭山区水源地及诸河流水系的生态保护，下大力气进行台塬丘陵区水土流失的治理和平原区、城市区环境污染的治理，加快发展循环经济。生态环境建设的重点在于秦岭山区的生态保护、河流水系的生态保护、环境污染的防治和治理。2006—2010年规划的改善城市生态环境的重点工程项目共18项，涉及生态农业建设、城市园林绿化建设、城区污染控制、水源保护、水土流失综合治理、生态旅游发展、林业发展、自然保护区发展等多个领域。

(3)西安生态环境状况分析。西安的生态环境因各种人类活动的加剧而受到不同程度的破坏，以下对目前西安生态环境状况进行分析：

第一，地区经济发展与生态环境保护的矛盾加剧。随着西安地区经济的发展，造成了环境污染与生态破坏的加剧，经济的发展在部分地区造成了巨大的资源环境压力，不仅制约地区经济的进一步发展，也威胁到了人类的生存环境。如，山地、台塬、丘陵植被破坏严重，水源涵养和水土保持能力下降，水资源供给紧缺，水资源污染严重，土地供给矛盾尖锐，空气污染严重且以固体可吸入颗粒物为主，城市固体废弃物处理困难，野生珍稀物种的生存面临威胁，自然灾害频繁。这些生态环境问题不仅影响人类生活质量，也制约着经济的持续发展。如何协调日益突出的发展与生态环境保护的矛盾，维护区域经济和资源的可持续发展是目前亟待解决的问题。

第二，生态环境状况的地区差异明显。在城市中心区域，生态环境受到很大程度的破坏，空气质量下降，水污染严重，固体废弃物对生态环境存在巨大的潜在污染威胁，导致资源环境压力巨大，承载能力减弱;第二类区域处于城市外围区域，或者距离城区较远的地域，如自然保护区、世界文化自然遗产、重点风景名胜区、森林公园、地质公园等，这类区域基本上是自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然景观、人文景观集中分布区，目前由于旅游的开发，不同程度地存在过度开发问题，比如游客超过景区容量、环境污染、过度人工化和城市化等问题，对生态环境造成了一定的破坏;最后一类区域生态环境远离城市中心区，资源环境压力较小，生态环境状况相对较好。

3.基于主体功能区的西安生态环境规划

根据第四章西安主体功能区划的初步构想，结合西安生态环境的基本状况，提出基于主体功能区的西安生态环境的规划建议。

(1)优化开发区。优化开发区包括西安市的雁塔区、碑林区、莲湖区、未央区、灞桥区和新城区，这六区均处于城市中心区域，主要特征是资源环境承载能力减弱，开发密度较高，发展潜力不大。这六区也是城镇化和工业化水平较高的区域，在市域范围内影响力较强的中心地区，是今后西安经济持续发展和人口聚集的核心区域。

优化开发区是转变传统的工业化和城镇化模式、把提高增长质量和效益放在首位的区域，是需要显著改善生态环境质量、减轻资源环境压力的区域，因此应进行有效的控制和合理的开发。优化开发区域控制的重点在于保护生态环境，缓解资源利用和环境承载压力，要将雁塔区、碑林区、莲湖区、未央区、灞桥区和新城区六区纳为西安生态环境改善的核心区域，要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放，重在保护。制定严格的建设用地期限内和年度增量指标，明确城镇、产业和园区单位面积土地承载量的集约用地标准;制定明确的产业项目水耗、能耗、污染物排放标准，颁布不同行业的资源回采率、综合利用率、回收率以及污染废弃物综合处理率等强制性标准，在区域内严格加大治理力度，见表5—3;开发方面主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠技术进步和制度创新，通过着力优化升级产业结构，促进形成集约型经济增长方式。

表5—3　西安优化开发区生态环境保护重点

续表

在建设方面，应严格限制资源消耗多、环境污染大、工艺落后、附加值低、技术含量小的产业发展。制定产业优化和转移导向目录，调整产业结构，鼓励优先发展利于生态环境保护、高技术产业、出口导向产业和现代服务业，引导发展资源消耗少、环境破坏小、附加价值高、产业带动性强的产业。第一，这六区集中了西安市区丰富的人文旅游资源，利于发展旅游业，如优化开发区内的唐都长安旅游区、曲江游憩商务区、浐灞城市滨水游憩区、遗址旅游区(唐大明宫遗址);第二，发展高技术、出口导向产业;第三，因地制宜，挖掘特色产业，如雁塔区曲江生态住宅区的建设，未央区、灞桥区生态经济林业等;第四，在高耗能、高污染的工业区关闭一些污染处理不达标的企业，制定产业转移的相关政策，包括转移期限、安置与扶持政策等。

除此以外，还要制定更加严格的产业效能标准。根据处于西安优化开发区域内的六区产业结构特点，制定每个行业的产业效能指标。针对优化开发区域的发展条件和资源环境状况，提出比其他区域更高标准的产业效能要求。

(2)重点开发区。重点开发区包括西安的高陵县、长安区(关中环线以北部分)、阎良区、临潼区(除骊山风景名胜区以外的部分)、户县(关中环线以北部分)和咸阳的秦都区和渭城区。这一功能区的主要特征是在本地区内资源环境承载能力较强，开发密度不高，集聚经济和人口条件较好，具有一定的城镇化和工业化基础，发展潜力很大。重点开发区域是今后西安工业化和城镇化的重点区域，也是承接限制开发和禁止开发区域的人口转移，支撑本地区经济发展和人口集聚的重要空间载体。

重点开发区虽然具有较强的资源环境承载能力，有较大的发展空间，区别于以往的规划模式，其开发建设仍然要受到一些合理、有效的控制，从而适应主体功能区新的发展理念的要求。重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污。在保护方面，重点开发区的特点在于重在防治和保持，加大对于生态环境基础设施的投入力度;在开发方面，借鉴和汲取先发展地区的经验教训，注重人口、经济和资源环境的协调，重视发挥自身的综合优势。

在防治方面，进行全面的生态基础设施建设。第一，环境污染的防治。大气污染：倡导清洁能源，制定并严格执行利于本区生态环境保护和产业经济发展的合理的二氧化碳排放标准，以及各项产业效能标准。防患于未然，使得这七区在发展经济的同时，生态环境得到有效的保护。如出台西安重点开发区七区工业二氧化碳排放标准，污染总量减排实施方案等;水体污染：加强山区水源地保护，在饮用水源一、二级保护区内禁止新建项目和扩建有污染的项目，严格监督造纸厂的废水排放，关停小造纸厂，严禁新建高污染的造纸企业，加快污水处理厂建设，提高污水处理回用率，完善排水管网系统;固体污染：改进城镇生活垃圾分类收集、回收、利用和无害化处理，加快大型填埋场工程建设，建立危险废弃物安全处理管理机制，推广农作物秸秆发电技术，改进农村生活垃圾处置。第二，城乡生态绿地系统。结合本区的特点，重点建设区的城市化水平比优化开发区较低，因此，除了在城镇地区建设城市生态绿地网络的同时，还要体现城乡绿化一体化的理念。如咸阳秦都区“森林进城，园林下乡，城乡绿化一体化”的平原绿化理念，除此以外还要营造农田林网、绿化文明村镇和路渠绿化。涵盖道路绿化、河流水系绿化、绿色家园建设工程、城市绿化、环城绿化、重点出入境口及旅游景点绿化工程。在整个生态绿地系统构建过程中要体现整体理念，使整个重点开发区形成统一的城乡生态绿地系统。在产业发展方面，首先，倡导建设节约型社会，以节约使用资源和提高资源利用效率为核心，以节能、节水、节材、节地和资源综合利用为重点，建立健全促进节约型社会建设的体制和机制，逐步形成节约型的增长方式和消费模式。

其次，通过妥善处理好经济社会发展与资源有效利用和生态环境保护的关系。第一，有选择地承接发达地区的产业转移，加快新兴产业的发展和运用高新技术改造传统产业，培育和提高技术创新能力，合理布局空间结构，进一步提高资源配置效率，走新型工业化和城镇化道路。第二，进行生态农业建设，进行农田水利工程建设，生态农业基地建设。生态农业分区模式：在重点开发区的低山丘陵发展林果木结合模式，黄土台原发展农林果副加综合生态经济模式，在平原发展牧农经综合生态模式。第三，发展生态林业。发展森林旅游业、森林食品及药材加工等。第四，挖掘特色产业，如：在泾渭新区，重点打造城市特色功能区和生物产业聚集区两大功能区，建设西咸都市圈人居环境最为适宜的新型都市商务中心和西部地区的生物及环境产业基地。在沣渭新区，重点按照空港产业园、历史文化聚集区、现代产业聚集区三大功能区进行打造。渭河生态景观带，以河堤建设、河道治理、生态绿化、景观打造为重点，开发渭河沿岸的历史文化资源，构建横贯东西的百里滨河生态长廊。

(3)限制开发区。限制开发区包括西安的户县(关中环线以南部分)、周至县(关中环线以北部分)以及咸阳市的礼泉县、兴平市、三原县和泾阳县。礼泉县被列为国家级生态示范区，因此划入限制开发区。这一功能区的主要特征是承载能力减弱，开发密度不高，发展潜力受限。

限制开发区域要坚持保护优先适度开发、点状开发，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业，确保生态功能的恢复和保育，引导超载人口逐步有序转移，使限制开发区域逐步成为西安的重要生态功能区。

限制开发区域的生态保护，除了要发挥政府的主导作用外，还需要积极动员社会力量，发挥市场作用。一方面，要在限制开发区域资源环境可承载的前提下，通过适度开发、点状发展，因地制宜地发展特色产业，不断改进经济增长方式，建立起资源节约型和环境友好型的社会经济体系。另一方面，对于限制开发区域，要制定严格的法律法规来保护区域内生态环境，并将其纳入当地国民经济和社会发展规划之中，通过综合运用经济、法律和必要的行政手段，实现限制开发区域人与自然的和谐发展。

第一，建立生态补偿机制。首先，建立公共支付的生态效益补偿基金，要针对西安限制开发区域的主要生态类型，如森林、草原(湿地)、水土严重流失区域等，设立专门的生态效益补偿基金，由财政直接拨付，用于这些地区的生态修复和维护。其次，制定受益者补偿政策，根据我国的情况，可考虑从直接受益的水资源开发、水电开发以及旅游收入中提取一定的生态保护专项基金。再次，完善有利于限制开发区域生态保护的税费制度。

第二，促进形成规范的财政转移支付。进一步增加对限制开发区域用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境建设的专项转移支付，积极争取尽快将限制开发区域的经常性生态环境建设资金纳入政府预算科目。

第三，稳步推进生态移民，着力加强劳动力培训和输出。生态移民是为了保护、修复一个地区特殊的生态而进行的移民，通过生态移民和劳动力输出，缓解本区的生态环境承载压力。

第四，发展特色产业。利用当地独特的自然条件，通过制定促进限制开发区域特色产业发展的各种政策，培育发展特色产业。重视改善限制开发区域的投资环境，结合当地的自然特点，引导限制开发区域发展不妨害当地生态功能的特色产业，通过大力培育和扶持特色产业发展，努力提高限制开发区域的自我发展能力。同时，考虑到限制开发区域不适合大规模集聚产业和人口，可以探索在生态受益区设立限制开发区域异地开发实验区，即在适合大规模集聚产业和人口的生态受益地区，划出一定空间作为限制开发区域发展的“产业飞地”。探索采用财政贴息、投资补贴、国债资金、股票、债券等方式，扶持限制开发区域的特色优势产业发展。对于限制开发区域符合条件的企业产品优先进行生态标记，提高限制开发区域绿色产业的综合竞争力。

(4)禁止开发区。这一功能区包括西安的临潼区(骊山风景名胜区)、周至县(关中环线以南部分)和蓝田县。骊山风景名胜区包括众多自然景区及历史文物区，周至县包含省级生态示范区、黑河湿地省级自然保护区、金丝猴自然保护区等。蓝田县背倚秦岭山麓，开发程度受限。这一功能区的主要特征是承载能力减弱，不能开发，发展潜力受限。要实行强制保护、禁止对自然生态人为干扰活动的区域，是传承本市文化遗产、确保本省生态平衡和自然特色、改善区域生态环境质量、保障粮食安全的核心区域。

禁止开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：对于禁止开发区，应以强制保护为主，有限发展相关产业。

第一，依靠完善相关法规、政策和加强管理，建立规范合理的财政维持养护机制，严格执行财政经费的总额保障、规范使用、控制开支等制度，促进人口迁移的重点区域，通过严格禁止人为活动对自然文化遗产的负面影响和实施强制性保护。建设成为保护自然生态系统和人文景观的重要区域、保护珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区域;

第二，有限发展与禁止开发区功能相容的相关产业，明确核心区、实验区、外围区不同区域的人口容量、建筑、旅游、探险等开发活动的标准。加强法律、执法、舆论、公示、听政等监管体系建设，实行游客数量控制、人类活动超载预警制度。切实保证自然文化遗产的原真性、完整性得到保护。如发展生态旅游业，建设本区域内的秦岭生态功能区，加强对生态旅游区的管理，规范经营者的行为，鼓励生态旅游区社区居民的参与，增强环保意识，强化法制观念，加快步伐治理旅游环境污染。

第三，水源保护。加强对水源地的生态保护，使污染物总量控制在规定的指标内，控制生态恶化趋势，使河流水质达到相应标准，生态环境良性循环。

第四，水土流失综合治理。本区生态环境脆弱，是西安水土流失的主要地区。应坚持小流域综合治理，发挥现代科技的作用，加强对人工水土流失的监督执法力度，工程、生物、耕作、水利、政策措施并重。

第五，划定生态建设区划。分为生态保护区，生态控制区、生态协调区。在生态保护区禁止开发建设，在生态控制区以自然生态保护为主导，可以有选择地进行少量建设，在生态协调区，适于进行建设，但是必须认识到生态协调的地区同时也是建设控制区，如以环山公路为主线的北侧2公里以内的沿河流、台原延伸地区。

第六，维护自然保护区。本区含陕西周至国家级自然保护区、陕西周至老县城自然保护区、小秦岭元古界地质剖面保护点、公王岭猿人遗址保护点，建立一个布局合理、类型齐全、管理科学、执法严格的自然保护区网络。

第七，建设生态廊道。以环山路为主线，以秦岭山体为背景，形成生态主廊道，除此以外还包括河流廊道、防护林带。

六、西安市主体功能区的管治与保障措施研究

实现“十二五”期间区域经济发展目标，实现关中—天水经济区确定的西(安)咸(阳)经济一体化，形成国际现代化大都市的目标，重在实施。通过制定配套政策、编制实施规划、实施重大工程、创新管理机制和强化公众参与，以保证规划内容的顺利实现。

(一)制定配套政策

1.资金配套政策

继续发挥政府投资引导放大作用，建立若干专项资金，推进区县功能定位细化落实。按照责、权、利相统一的原则，赋予区县与其所承担的事权相适应的财权，并且结合区县功能定位和重点开发功能区建设，加强对重点区域和重点项目的资金支持。

建立解危排险资金，疏散城区人口，保护历史文化名城;加大对限制禁止开发区域的转移支付，促进区域协调发展;建立“城中村”改造与环境综合整治资金，创建城市宜居环境;建立生态保护资金，支持山区搬迁、生态林建设、水源地生态保护和山区环境综合整治，实现经济社会发展与生态环境保护之间的良性互动。

完善投融资担保体系，搭建项目储备平台和融资平台，多渠道筹集发展和建设资金，实现投资主体和融资渠道多元化。采取“两个转移，五个倾斜”的措施，给予旧城、落后县城、城中村、郊区、山区更大的资金支持。

2.人力资源配套政策

(1)加强人才培养。以高层次人才队伍为重点，推行教育培训档案制度和登记制度，研究建立公务员培训学分管理制度和专业技术人员继续教育学时管理和学时认定制度，以及有计划地选送党政干部、中青年技术骨干和高层经营管理人员到高校、国外、境外进行中短期培训制度。

(2)完善选人用人机制。依据《中华人民共和国公务员法》落实公务员管理制度，坚持和完善考试录用、选调和公开选拔制度，注意选拔年轻干部、高知识层干部以及具有基层工作经验的干部充实到公务员队伍，推进规范化考核，建立人才退出和淘汰机制，加强人才队伍的作风和能力建设，增强人才队伍的生机与活力。以推进企业经营管理者市场化、职业化为重点，改革和完善国有企业经营管理人才选拔任用方式，创新经营管理人才选拔任用机制。以推行聘用制和岗位管理制度为重点，深化事业单位人事制度改革，完善专业技术人才聘用机制。

(3)加强人才引进。根据区域经济发展和重点功能区建设需要，建立各个功能区域和重点功能区人力资源需求的预测机制。制定区域发展急需紧缺人才引进计划，重点引进功能区建设和经济发展、城市管理、公共服务等急需的高层次人才和紧缺人才。构筑完善的人力资源开发体系，完善人力资源积累与开发机制、培养与选拔使用机制、引进与流动机制、评价与激励机制，在创业环境、收入分配和生活环境等各方面增强对人才的吸引力和凝聚力。突出对高技能、复合型人才的跨功能区域培养与引进，重点解决人才引进过程中户籍、子女入学等瓶颈。通过设立人才发展基金，改革职称评聘、收入分配、户籍管理、专家选拔等制度，拓宽接收高校毕业生、引进国外留学人员和国内优秀人才的渠道。

(4)健全多种所有制人才中介机构准入制度。鼓励有资质的国(境)外人才中介机构进入，支持和规范区域内人才中介服务机构发展，构建开放统一的人才市场体系。鼓励区域内跨国企业、高等院校和科研院所创办更多的科研实验室、博士后流动站和工作站、企业技术中心、技术研发中心，形成以高等院校、研发机构为主体的知识创新和服务体系。

3.土地管理配套政策

(1)实施土地利用城乡统筹，力争西安空间和谐。要确实树立“城乡一体化”的理念，统筹安排城乡土地利用，协调建设用地、耕地以及林地等生态用地在数量、空间和结构上的各种矛盾，保证土地利用在空间地域上的结构合理性、功能合理性和方式高效性。

(2)推行土地资源区域共享，做到区域协调发展。从开放的区域范围内来对待耕地保护任务，努力探索出有大都市特色的耕地保护模式，推动西安各功能区域城乡协调发展，力争在陕西省范围内确保耕地总量动态平衡，既能充分保证西安市的粮食安全，又有利于促进城市发展目标的实现。

(3)实施绿色空间区域共筑，推动“宜居城市”建设。一是在大区域内进行生态建设用地的全面合作，构筑绿色生态空间共享系统。二是以生态适宜程度指导土地的开发利用，充分保护城市现存的生态空间，严格控制城市发展的限制建设区内土地开发建设行为。三是加强对地质灾害易发区、矿山治理恢复区等重点区的土地利用综合整治。

(4)重点保障西安功能用地，实施土地利用结构优化。在充分满足西安重点开发区对土地利用的要求前提下，通过“内部挖潜、边缘控制、外部疏导”三种途径，构建“整体疏、局部密、大分散、小集中”的土地利用空间格局。

(5)严格控制建设用地盲目扩张，推行建设用地集约挖潜。明确划定建设区和禁止建设区边界，以此作为开发建设的合理引导和严格控制，防止城市建设用地无序蔓延。高效合理地盘活存量建设用地，积极推行各类开发区节约集约用地，充分利用地下空间进行立体化综合开发，提高建设用地的集约利用水平，切实推进农村居民点整治。

(6)严格控制农地转用，保护基本农田。严格控制农地转用，提高农地转用的门槛，积极推行标准化基本农田建设，设立集中连片的基本农田保护区。提倡农业用地的功能多元化，积极扶持都市型农业的发展。

4.其他综合配套政策

围绕“十一五”时期的重点任务和关键领域，完善相关的政策措施，主要包括：一是完善转变增长方式的配套政策，建立产业项目筛选的环境保护和资源利用评价指标体系，促进循环经济发展。二是完善促进农民就业增收的政策，推进城市化进程。三是完善深化体制改革的政策，提高市场化运行水平。四是制定产业发展政策，引导产业融合与结构升级。五是完善人口转移与产业协同转移政策，实施市场化运作的拆迁政策，建立健全规范化的拆迁机制和保障体系，实现拆迁补偿市场化，同时保障群众特别是困难群体的利益。六是完善各功能区域的结构调整政策、重大基础设施支持政策，加强政策引导和配套，协调解决一些区域的事权和财权不对称问题，做到“权随责走、费随事走”，保证各个功能区域有效承担各项建设和管理任务。

(二)综合协调统筹

(1)进一步完善综合协调的组织机构。将综合性功能区域协调职能赋予相应的政府部门，由市各个直属部门共同成立西安四大城市功能区域及重点开发功能区协调小组或联席会议，共同履行区域协调职能，定期研究决定区域合作与发展的重大事宜。建立部门衔接落实制度，将专门性的区域协调职能纳入专业管理部门。组织有关单位联合编制推进功能区合作发展的专题计划，并定期提交西安功能区域协调与合作进展情况报告和建议。

(2)强化区域规划的协调和衔接。逐步建立区域发展、城市规划、土地管理、交通管理等各个部门规划衔接协调机制，促进国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地资源利用规划以及交通规划的相互衔接，注意加强各区县发展规划与跨区域基础规划的协调，使其相互促进，确保规划在总体要求和导向上一致，在空间配置上协调、在进度安排上有序。

(3)进一步推进市场化进程。一要加强区县以功能区为基础的联合和产业分工协作，推进产业升级;二要从整个经济区域产业分工协作的角度考虑区域产业和产品结构的优化方向，加大与周边区县的产业联合，提高区域的规模经济水平，增强组织创新的能力。同时，在综合运输体系、旅游网络、农产品基地的规划、布局以及管理方面加强统筹和协调。

(4)全面推进各个功能区域的一体化进程和统筹协调。研究制定四大功能区域和重点功能区社会经济协调以及空间资源利用、生态环境保护、基础设施共建共享等方面的规范性文件，进一步明确各个功能区自身重点开发、优先开发、限制开发、禁止开发区域和内容。按照互惠互利、优势互补、共同发展的原则，在尊重和兼顾区域内各方利益的基础上，加强协调和协作，形成既竞争又协作的关系，最大限度地实现整体效益和长远效益的最优化。

(三)实施重大工程

1.交通一体化工程

按照“结构合理、功能完善、安全便捷、高效环保、城乡一体、统筹城际”的标准，推进一体化的区域综合交通体系建设。加快城市轨道交通的建设，确保2号线后年按时通车，完善轨道交通网络。加快高速公路网的建设，初步形成与国家公路干线有机衔接的高速公路网络。加快综合交通枢纽建设，完成西安客运北站等大型综合交通枢纽的建设。

2.信息一体化工程

高度重视信息化建设和信息网络融合，大力推动跨区域信息化合作、整合与共享，利用区域科技与软件优势，完善区域信息化基础设施，加大信息资源整合力度，全面、快速提高各功能区域信息化水平。全面实施“数字化”功能区域建设，抓好政府应用系统开发与建设，重点建设一批基础数据库、社会经济动态监测和预警系统、网上审批和农业信息平台等公用信息平台，并以这些平台为基础，继续促进电子政务发展;积极推进电子商务和企业信息化进程，加快“数字社区”及智能交通、远程医疗的建设，重视社会保障、公共安全等领域的信息化。同时，促进农业信息资源的整合与共享，带动农村经济迅速发展，逐步消除数字鸿沟。

3.公共服务均衡化工程

重点实施启动基础教育服务均衡化工程、医疗服务均衡化工程、文化体育服务均衡化工程等。通过名校办分校，鼓励师资流动尤其是向中心城区以外的流动，加大对城市发展新区、生态涵养发展区特别是边远山区的基础教育设施的建设力度，加大远程教育网络建设等措施，促进基础教育服务的均衡化。通过名院办分院，鼓励医生跨区域流动尤其是向中心城区以外的流动，加大对重点开发区、西咸新区以及限制开发区部分区域特别是边远山区的医疗设施的建设力度，加大远程医疗网络建设等措施，促进医疗服务的均衡化。提升重点开发区和限制开发区部分区域的文化体育基础设施水平，普及全民健身工程，鼓励中心城区文艺团体定期下乡，实现广播、电视的全覆盖，促进文化体育服务的均衡化。

(四)创新管理机制

1.积极转变政府职能、创新城市管理体制

要树立“宏观政府、服务政府、法制政府”的理念，建设服务型、高效型、廉洁型政府。积极转变政府职能，深化行政管理体制改革，为优化区域经济发展环境提供体制保障。发挥政府宏观调控和政策导向作用，加强整体协调。深化城市管理体制改革，创新管理制度。坚持全市统筹考虑，充分调动市区两个积极性，建立强有力的管理协调机制。打破区县行政边界，建立城市功能区域管理联席会议，全面负责规划的具体实施和督导。建立统一领导、责任明确、资源共享、相互协作的发展协调机制，定期召开协调会，集中解决区域经济社会发展中的土地、规划、基础设施等诸方面问题，并及时调整与出台相关政策措施。

2.建立绩效考核体系

根据各功能区域发展定位与目标制定差异化的绩效考核指标体系，全面衡量区县的工作成效。绩效考核要在政府管理工作中扮演重要的角色。在内容上，进一步明确约束性指标和导向性指标，要对发展目标、政府建设和公共管理等几方面综合考核，保证考核评价的全面性和系统性;在方法上，把定量考核与定性评价结合起来，注重共性目标和个性目标的结合;在体系上，实行分区域分类别考核，使区县之间、部门之间具有可比性。

3.建立高效的公共管理机制

加强公共管理体制创新，完善公共管理体系和政策法规，整合社会管理资源，形成政府负责、社会协同、公众参与的公共管理格局。按照国际化大都市的要求，实行统一、规范、系统、科学的城市公共管理。推动建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互助的社会管理网络。完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。

(五)强化公众参与

公众参与是实施规划的关键，通过媒体等大众传播手段广泛向公众宣传，使公众熟悉规划意图，将其实施变为公众自觉行动。一是通过市区各级政府网站等公共传媒广泛宣传，使公众获得知情权。二是鼓励公众在实施规划中发挥积极作用，使公众充分行使参与权。三是鼓励公众对于规划实施状况进行监督，使公众充分行使监督权。四是充分发挥公众在营造区域经济发展环境中参与者及执行者的重要作用。