政策因素对区域经济运行的影响

第六节　政策因素对区域经济运行的影响

这里讲的政策因素，是指区域经济政策，它是在一定的时空背景之下，国家为了预防和解决各种区域问题，优化资源空间配置，协调区域经济发展和实现区域经济发展目标而制定并组织实施的一套政策体系，属于宏观经济研究领域。其实质是通过政府力量来调控区域经济运行，纠正市场机制造成的某些不良后果，以此达到区域经济良性运行和协调发展的一种政策性干预。区域经济政策具有地域性、系统性、稳定性、阶段性等特点，对区域经济运行具有重要的影响。 ⁽⁹⁾

从国内外区域经济政策效应看，它是由一系列相互联系、相互协调的单项政策共同组成的政策体系，成为区域经济运行中的重要影响因素。主要表现在:

一、区域产业政策对区域经济运行的影响

从产业经济学角度看，区域产业政策是指政府根据区域分工和国民经济发展的需要，引导区域产业合理配置，促进区域产业结构合理化的区域经济政策。它由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策、产业布局政策、专项产业政策等构成产业政策体系。区域产业政策的主要内容:一是根据区域经济发展的总体要求以及各区域在地域分工中的地位和作用，实现各区域间既合理分工又密切协作的格局，促进区域经济良性运行。二是根据区域比较优势和产业结构优化要求，确定各区域产业发展的方向、重点、规模、速度和具体配置格局，这对推动区域经济良性运行具有积极作用。三是根据区域经济发展水平及其产业结构成长所处的阶段，确定区域产业结构的成长模式，推动区域产业结构的升级或高级化。目前，中国区域经济运行系统比较混乱，产业结构趋同，导致某些产品生产能力严重过剩，影响了区域经济整体效益的提高。因此，我们只有通过制定合理的区域产业政策，充分发挥各区域产业的比较优势，改变区域产业结构不合理的状态，促进区域经济的可持续发展。

二、区域财政政策对区域经济运行的影响

从财政学角度看，区域财政政策主要是通过调整地区财政收支格局，以预定的方式影响区域经济运行，以达到缩小地区差异和促进区域经济协调发展的目的。区域财政政策主要包括税收政策和财政转移支付政策。其中，税收政策主要是通过改变特定区域的企业发展的外部环境，为区域内企业发展提供更多的机会，以企业发展带动区域进步，进而促进区域经济快速发展。它主要包括:（1）实行累进税制。即对不同的收入水平按不同的税率增税，如我国个人工资所得税实行九级超额累进税率，以对高收入与低收入地区的差距进行自动调节。（2）税收优惠。国家通过对某些特定区域给予税收优惠，为这些区域内企业创造良好的外部条件和提供更多的发展机会，带动和促进特定区域经济的发展。（3）财政转移支付政策。财政转移支付政策从发达区域所得财政收入分配给不发达区域的一种财政援助方式。财政转移支付政策实质上是国家财政资金在政府间的再次分配，可以缓解区域间财政能力的横向不平衡，缩小区域经济发展差距。中国财政转移支付可分为一般转移支付（无条件补助）和专项转移支付（有条件补助）。实行分税制以后，一般转移支付主要由中央对地方实行税收返还、体制补助和结算补助等形式，其中税收返还是我国一般转移支付的最主要形式，在区域经济运行中起着调节作用。

三、区域投资政策对区域经济运行的影响

从投资学角度看，区域投资政策是国家用来调整区域投资的总量、资金的区域分布、优化区域投资结构的一项区域经济政策。从投资的资金渠道看，区域投资政策分为两类:（1）国家直接投资政策。它是指国家利用在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择特定区域作为重点投资地区，对选定区域进行重点开发，给予特别支持和倾斜，促进特定区域经济的良性运行和快速发展。（2）国家间接投资政策。它是国家综合运用经济杠杆，通过制定若干政策措施，来引导、调节和规范各种利益主体的投资行为，促进区域投资结构的优化。主要包括:一是国家实行企业投资补贴政策，对在特定区域投资并能为当地创造较多的就业机会、能带动一大批相关产业发展的企业给予投资补贴。二是国家通过加强交通、通讯、能源等基础设施的建设，消除和缓解区域经济发展的“瓶颈”。三是国家放宽经济特区和一些开放地区利用外资政策的限制，改善特定区域的投资环境来吸引外资等。

四、区域对外开放政策对区域经济运行的影响

长期以来，中国对边疆省区和沿海地区实行区域对外开放政策，极大地带动了这些区域的经济发展。中国区域对外开放政策，是在沿海和沿边地区建立对外开放区，国家对这些地区给予一定的优惠条件。表现在:

（1）经济特区政策。一是国家给予经济特区在对外经济活动中有较大的自主权和项目审批权，给予外商投资企业在缴纳所得税方面享受比其他地方更优惠的待遇，所得税减按15%的税率征收。生产性企业经营期在10年以上的，从开始获利年度起，还可享受“两免三减”优惠，即第一年和第二年免征所得税，第三年至第五年减半征收所得税政策。对特区进出口的货物给予关税减免优惠。二是特区对外贸易方面享有较大的自主权，可自行进口所需的各类商品。三是简化出入境手续等。

（2）沿海经济开放区政策。一是扩大沿海开放区吸引外商直接投资的审批权限。二是对经批准的部分外商投资的生产性项目，可享受类似沿海开放城市的优惠。三是适当扩大开放区对外经济活动自主权和某些产品的出口经营权。

（3）沿海开放城市政策。一是放宽沿海开放城市利用外资建设项目的审批权限。二是税收优惠。在14个港口城市的老市区内开办的“三资”企业中，凡属技术密集、知识密集型的项目——外商投资额在3000万美元以上、回收投资时间长的项目，或属于能源、交通、港口建设的项目，这些项目经财政部批准，可减按15%的税率征收企业所得税。(www.xing528.com)

（4）沿边地区开放政策。一是给予沿边地区政府边贸管理和经济合作方面一定的自主权。二是鼓励发展加工贸易和创汇农业，尤其是对为发展出口农产品而进口的种子、种苗、种畜、饲料及相关技术设备，以及为农产品加工出口和企业进行技术改造而进口的机器设备，免征进口关税和增值税。三是引进周边国家企业投资，发展出口贸易。这些区域性对外开放政策具有较强的时效性，对推进区域经济良性运行起着调节导向性作用。

五、区域经济政策目标对区域经济运行的影响

区域经济政策目标是区域政策效应评价的基本依据，它既包括区域经济发展目标，又包括社会、政治、生态等目标，是一个具有多层次和多等级的复杂系统。区域经济政策目标主要包括总目标和子目标两大类型:

1.区域经济政策总目标

区域经济政策的总目标，是以追求区域经济效率与公平最大化为核心内容。经济效率目标就是在区域经济运行过程中，尽可能地集中人力、财力、物力，发展那些能够产生最大投资效益的地区，通过资源在空间的优化配置来获取最佳经济效益，推进区域经济的良性运行和快速发展。社会公平目标就是在区域经济运行中，通过多种手段扶持不发达区域发展，逐步缩小区际差距，实现区域之间的协调发展。

2.区域经济政策子目标

区域经济政策子目标，是针对不同区域问题而设计的，它随着区域经济发展阶段的演变而不断发生变化。 ⁽¹⁰⁾（见下表）:

区域经济政策子目标的分类表

资料来源:丁四保:《区域经济学》，第317页，高等教育出版社，2003。

如何选择区域经济政策目标，这是广大学者共同关注的问题。从国内外区域经济运行的实践来看，主要有以下几种目标选择:一是对以农业为主的产业结构、社会经济结构发育度低的落后区域，选择推进产业开发，促进落后地区经济的起飞为目标；二是对以传统的衰退产业为主、经济结构陈旧的萧条区域，选择加快区域产业结构升级转换，消除结构危机为目标；三是对以主要问题是产业布局过度拥挤的膨胀区域，选择引导产业向外扩散，控制和消除结构臃肿为目标。总之，要根据区域现实的和潜在的病症进行区域经济政策目标选择。此外，我们还可以依据区域所处的经济发展阶段进行选择。经济学家威廉姆森（J.G.Williamson）经研究得出经济发展的“倒U形理论”。该理论认为，在区域经济发展的早期阶段，区域间经济发展的差距会拉大，但随着经济成长，区域间不平衡程度将趋于稳定；在发展成熟阶段，区域间经济发展差距将会缩小。这一过程可用倒U形曲线来表示（见下表）:

不同发展阶段的区域差异程度

从世界各国经济发展的实践中可以看出，区域经济政策目标选择应依据经济发展所处的阶段、所面临的主要区域问题以及未来的经济发展趋势而定。例如，在经济不发达阶段，效率与公平矛盾较为突出，要实现区域经济的高速增长，就不利于区域间的均衡发展；而要实现区域间的均衡发展，就会影响区域经济的增长速度，效率和公平之间是一种此消彼长的反向关系。对此学术界有不同观点，有的主张效率优先、兼顾公平，有的主张公平优先、兼顾效率，有的主张效率与公平并重等等。但是，不管怎样理解效率与公平的关系，那种为了效率而牺牲公平，或者为了公平牺牲效率的极端做法在实践中都是不可取的，正如党的十七大报告中指出的，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注意公平”。 ⁽¹¹⁾正确处理公平目标与效率目标的关系，关键在于根据具体情况选择适宜各自区情的“均衡点”。在经济发展的中级阶段，效率和公平矛盾逐渐趋于缓和，各区域应准确把握转换的时机，及时调整政策导向；在经济高度发达阶段，是经济效率和社会公平目标的统一时期，表现为公平促进效率，效率创造公平，二者之间是一种正相关关系。这一阶段，区域经济政策的重心则是追求社会公平的最大化。也就是说，区域经济政策目标应与区域经济发展阶段和生产力发展水平相适应。 ⁽¹²⁾