立法机关的功能和特点

第二节　立法机关

立法机关（狭义）是指依法行使立法权，制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家代议机关，通常指议会或代表机关。

一、立法机关的产生和任期

（一）立法机关的产生

现代立法机关的活动，一般属于间接立法，即由人民选出代表，由代表组成代议机关，再由代议机关代表人民制定法律。间接立法是由间接民主制度所决定的，而间接民主制度是现代立法机关存在的重要依据和前提。^[3]间接民主制度要求以民主的方式组成立法机关，于是就带来了立法机关如何产生的问题。从世界范围来看，现代立法机关的产生主要有四种方式：

（1）选举产生。即由公民根据自己的意愿，依据法定的原则和程序，选出一定数量的公民作为国家代议机关的代表，由他们依法组成国家立法机关。选举是立法机关产生的最基本和最主要的方式，通常有直接选举、间接选举两种方式。直接选举是由选民直接投票选举议员，其积极意义在于能够保证选民直接行使选举权，反映真正的民意，美国、日本、捷克等国国会议员即由公民直接投票选举产生。但由于受到选民各自素质不一、选举面积过大、不易了解候选人等因素的影响，直接选举也存在一定的弊端。因此，间接选举作为直接选举的补充亦不可或缺。间接选举通常由选民先选出选举人或选举团体，再由选举人或选举团体选出立法机关组成人员。许多国家的议会产生采用直接选举和间接选举相结合的方式。如法国国民议会的议员由直接选举产生，而参议院议员则由间接选举产生。

（2）任命产生。在有的国家，立法机关除了通过选举产生其多数成员之外，还有少数成员采取任命的方式产生。在这种制度下，被任命者可以不经选举直接进入立法机关。据统计，世界一院制立法机关的107个国家当中，有27个国家立法机关的产生辅加了任命制，约占这些国家的25.23%。^[4]常见的任命方式包括：①政府任命，如爱尔兰参议院60名议员中有11名由总理任命。②主要党派指定，如希腊议会的议员中，有20名议员不经过选举，而是由主要党派指定。③议会任命，如前联邦德国联邦议院有22个议席是由西柏林市议会任命的。④国家元首任命，如加拿大参议院的议员，由总督任命，终身任职。

（3）世袭产生。在有些君主立宪的国家，立法机关的部分成员以世袭的方式产生。如英国贵族院中绝大部分成员是英格兰、大不列颠和联合王国的世袭贵族和世袭女贵族，共800多名。他们是由英王根据首相的题名加封的。这些贵族死后，其爵位由长子继承。

（4）当然担任产生。当然担任立法机关成员的情况主要有两种：一是卸任总统为当然议员。如意大利总统卸任后，如自己不放弃担任参议员的权利，根据法律得终身为参议员。二是政府的某些重要官员是立法机关的当然成员。在科威特、肯尼亚、冈比亚等国均有此规定。

（二）立法机关的任期

各国立法机关的任期长短不一。有的国家任期较短，为2～3年，如瑞典、澳大利亚等；有的国家任期为4～6年，如奥地利、新加坡和海地；也有的国家任期长达9年，如法国参议院；还有的国家，如加拿大、英国的部分议员是终身任职。

在两院制国家，两院的任期有的国家是相同的。如挪威的上下两院，约旦、西班牙的参众两院，瑞士的国民院和联邦院等，任期均为4年。有的国家立法机关的两院任期并不同。如美国参议院任期6年，众议院任期2年；法国国民议会任期5年，参议院任期9年；英国下院任期5年，而上院议员大部分是世袭的终身议员。

二、立法机关的分类

按照不同的标准，立法机关可以分为不同种类。

（一）按照立法机关的确定是否有宪法或法律依据为标准，分为法定立法机关和授权立法机关

（1）法定立法机关。它是指按照宪法或法律的明确规定所设立的立法机关。有的国家在其宪法或法律中直接规定某政权机关为“立法机关”，这种规定方式较为少见。有的国家则在宪法或法律中赋予某机关以一定的立法权而间接认定为立法机关。如朝鲜宪法第73条规定，“立法权只由最高人民会议行使”。

（2）授权立法机关。指依据法律授权设立的以解决特定问题，在特定时限内存在的立法机关，如临时设立的宪法修改委员会。

（二）按照立法机关的职能是否为唯一性为标准，分为专门立法机关和非专门立法机关

（1）专门立法机关。指以行使立法权为唯一职能的机关。如根据1959年9月颁布的文莱达鲁萨兰国宪法的规定而设立的，仅负责批准税法的文莱立法议会。

（2）非专门立法机关。指行使包括立法权在内的数项职能的立法机关。世界大多数国家的议会（代表机关）均属此类。

（三）以立法机关的级别为标准，分为中央立法机关与地方立法机关

（1）中央立法机关。单一制国家中指以国家政权的名义进行立法活动的机关，包括行使国家立法权的立法机关和被授权制定全国性法律的临时性立法机关。在联邦制国家，则指联邦的立法机关。

（2）地方立法机关。单一制国家中指以地方政权的名义进行立法活动的机关。联邦制国家则指各州或各成员国的立法机关。

（四）以立法机关是否经常存在和其任务为标准，分为普通立法机关和特别立法机关

（1）普通立法机关。指经常存在的，制定普通法律的机关，如孟加拉国的国民议会。

（2）特别立法机关。指临时存在的，制定宪法或特别重要的法律的机关，如孟加拉国的制宪议会。

（五）以立法机关的内部构成为标准，主要分为一院制和两院制立法机关

（1）一院制立法机关是指仅设一个议院的立法机关。其特点是构成单一，立法程序比较简单。如古巴的全国人民政权代表大会、匈牙利的国民议会等。

（2）两院制立法机关是指由两院组成、共同行使职权的立法机关。在不同国家，两院的名称各有不同。如英国为上议院和下议院（亦可称贵族院和平民院）；美国和日本为参议院和众议院；法国为参议院和国民议会；瑞士为联邦院和国民院等。

除一院制和两院制外，当今世界还有南非实行三院制。1984年9月3日起，南非设立三院议会，包括白人议院、有色人议院和印度人议院。在议会发展史上也曾出现过四院制议会。如法国执政府时期（1799～1804年）就曾设参政院、评议院（保民院）、立法团和参议院共同行使国家立法权。

一院制和两院制各自的优劣利弊，西方学者始终争论不休。从实际情况来看，现行采用一院制的国家有日益增多的趋势。就国家结构形式的影响而言，单一制国家多为一院制，联邦制国家多为两院制。就传统而言，亚洲、非洲国家多为一院制，美洲国家多为两院制。

三、立法机关的组成

现代立法机关的组成，是指立法机关的实体构成。一般而言，立法机关的实体构成包括：议员（或代表）、议会领导机构、议会委员会、议会党团、议会的工作机构等。当然，这并非是立法机关必要的构成要件，而是由各国根据本国具体国情的需要而进行设计、组建，并无固定的模式。

（一）议员（或代表）

议员（或代表），是指在代议机关中具有代表资格、享有表决权的人员，是组成议会的最基本的单位。^[5]

1.议员（或代表）的数量

组成议会的议员人数是由各国根据自身的人口基数等因素加以确定的，并无固定的数额。有的国家限定了议员的最高或最低限额，如法国1946年宪法第6条规定：“参议院名额不得少于256名，亦不得超过320名。”也有的国家不规定具体数额，而规定确定数量的原则。如意大利宪法第56条规定：“每8万居民得选众议院1名，余数每超过4万居民得增选1名”；第57条规定：“每省有权按20万居民或余数每超过10万居民选举参议员1名的比例选举参议员。”

2.议员（或代表）的名额分配

议员或代表的名额如何分配，往往是一国管理形式、结构形式、地理和人口状况以及历史传统等因素的反映。有的国家按照地域和人口相结合的方法分配议员名额，如美国、瑞士、意大利、德国等国家。有的国家则采用根据实际情况决定和分配代表名额的方法。如我国代表名额的分配以一定的人口比例为基础，同时又适当照顾地区、单位、妇女、少数民族和华侨等。

3.议员（或代表）的资格

理论上，无论从社会的管理，还是从社会的分工分析，立法在总体上确实是立法者的活动，是充分发挥人的主观能动性，实现法律规范与客观规律相一致的社会劳动。因此，议员（或代表）的个人资格与素质是整个立法活动中极为重要的物质因素。正是基于此，各国对作为议员或代表必须具备的资格从年龄、学历、财产、居住年限以及政绩资格等方面进行了规定。

4.议员（或代表）的保障和限制

为了使议员或代表能够更好地履行职责，各国宪法和法律均在不同程度上规定了议员或代表的保障制度。议员保障制度通常包括以下几个方面：①言论表决自由保障制度。在多数国家的法律中，议员被赋予言论表决的自由，即享有言论表决免责权。②议员人身自由保障制度。该制度是指，为保障议员身体的自由安全，除现行犯外，议员非经议会许可，不得逮捕或拘禁。③许可逮捕拘押议员的制度。司法机关如认为议员有犯罪行为，应予逮捕拘押时，通常须先请求所属议会许可。④议员保障的时间和空间范围，一般有任期内、常会期间、在议会及其往返期间等不同规定。⑤物质保障制度。议员或代表有享受年薪或津贴、免费乘车等权利。

在给予议员相当程度的保障措施的同时，为防止议员或代表滥用职权，各国也规定了对议员或代表的限制。这些限制包括：①兼职的限制，即不得兼任行政职务、议员或其他职务；②不得利用职权图利；不得自行增加薪俸；③不得脱党转入他党；④不得无故缺席；⑤关于不得出任议员的职业限制等。

（二）议会领导机构

1.种类及名称

在各国议会中，议会的领导机构形式各不相同，主要有两大类型。一类是个人性领导机构。如英美等国设议长、副议长，保加利亚、俄罗斯等国称为主席、副主席，中国则称为委员长、副委员长。二是集体性领导机构，包括议会（院）主席团、议长会议及其他常设机构等多种形式和称谓。有的国家如芬兰、瑞典以议长会议为其常设机构，有的国家如匈牙利则称为主席团。

2.产生及职权

议会领导机构的产生大致可以分为四种体制，即：选任制、当然担任制、任命制和轮流担任制。其职权范围各国规定差别较大。一般而言，议会领导机构在议会内部主要有如下职权：①召集会议权；②主持会议召开权；③批准议员发言权；④决定议员发言时间权；⑤中止议员发言权；⑥主持表决权；⑦维持会议秩序权；⑧任用议会工作人员的人事权。

在议会之外，有些国家的议长代表议会（院）进行活动，包括：兼任国家领导职务；负责与总统或政府首脑的联系；在某些特殊情况下代行总统职务等。

（三）委员会

1.种类

委员会是立法机关的辅助机构和工作单位。各国立法机关设立的委员会，大致可分为常设委员会和临时委员会。

（1）常设委员会。包括专门委员会和非专门委员会。专就一定的问题进行初步审议并对相应的政府机关的活动进行监督而成立的委员会，为专门委员会。如目前我国全国人大常委会中有9个专门委员会。非专门委员会是没有专门职权的委员会，可以审议任何议案。如全院委员会、联席委员会等。

常设委员会在议会或代表机关中居于重要地位。在立法过程中，各种立法议案和法案都必须经过常设委员会的审议。尽管这种审议是事务性的，但往往能决定法案的通过与否。正因为常设委员会的法案审议是极为关键的环节，故有的西方学者将其命名为“小型议会”，并称委员会的负责人是立法机关的“真正”领导人。^[6]

（2）临时委员会。为解决某个具体问题或处理某种特定事务而成立的委员会，称为临时委员会，有关问题一经解决，临时委员会即行撤销。其中又包括会期委员会和期外委员会。会期委员会是指在会议期间为审议不属于任何常设委员会的法案而设立的委员会。如我国全国人大开会期间的提案审查委员会。期外委员会是指为了某项特定的调查活动而设立的委员会。如为调查某政府机关、国会议员或政府官员的活动，美国国会可成立调查委员会，实施调查，并向国会报告工作。

2.职权

各国立法机关委员会的职权在该国政治体制的制约下呈现出差异性。在责任内阁制国家，阁员兼任议员，立法机关由多数党组成，政府支配着立法的全过程，因而委员会的职权也受政府支配并掌握在政府手中。在以美国为代表的总统制国家，由于奉行三权分立的原则，政府阁员不得兼任议员，委员会则成为政府与立法机关之间的桥梁而拥有较大实权。而在法国和我国等国家，委员会的职权介于上述两者之间。

尽管委员会在各国的职权相异，但一般都涉及以下内容：①提出议案；②审查议案；③检查和监督政府工作；④提出工作建议；⑤成立特别委员会以调查特定事项。

（四）议会党团

1.法律地位

议会党团是指议会中由来自同一政党或政治倾向相同的议员组成的集团。议会党团是政党政治的产物，其存在是为了保证本党成员在议会中进行统一协调的活动，以达到左右议会，将本党政策上升为法律以及领导议会的目的。在一个国家中，议会党团的法律地位要视该国是否承认及以何种方式承认政党组织。有的国家如巴哈马、约旦、摩纳哥、突尼斯等国，不承认包括议会党团在内的任何党派组织。有的国家以宪法、组织法或议事规则等形式承认政党组织的存在，如土耳其、意大利、爱尔兰、印度尼西亚等国。还有的国家虽未在法律上正式承认政党组织，在实际上或惯例中仍允许其存在，如美、英等国。

2.权利和义务

一般而言，议会党团的权利大致有：①推荐本党议员参加议会各委员会；②行使立法动议权；③对议事程序发表意见；④监督政府；⑤要求成立并参加议会调查委员会；⑥在议会中拥有办公场所和办公经费。

议会党团最根本的义务，是按照宪法和法律的规定进行活动，不得实施危害国家主权和政治制度的行为。此外，各议会党团通常还有自己内部的纪律性义务。

（五）工作机构

各国立法机关通常设有主要由非议员组成的工作机构，负责立法机关的政策研究、立法咨询、信息收集与分析、行政管理等各项工作。一般而言，多数国家的立法机关设有从事立法事务的工作机构、行政管理机构和图书资料系统，同时，各国的具体机构设置、人员安排、承担的职责及发挥的作用均各有不同。

（六）立法助理

立法助理是协助立法机关及议员（或代表）履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。其作为一项立法制度，是随着近代以来各国立法机关的职能不断增强和立法工作的日益专业化、技术化而发展起来的。

1.种类

各国立法助理种类繁多，通常可分为六种：①议员助理。即行政助理，其职责是出版公报和官方文件，发布新闻，安排日程和听证会，按规定安排立法程序。②领袖助理。其职责是与行政官员、利益团体协商谈判，评估与分析政策与政治信息。③政党助理。为各院党团工作，其职责是站在政党利益的立场，摘记法案，发布新闻，编纂投票记录等。④议员个人助理。依其工作性质不同，又可分为行政助理、立法助理（狭义）、个人秘书、个案工作者、新闻助理等。⑤委员会助理。职责是协助常设委员会草拟、分析法案，审核预算和计划，规划国家税收等。⑥特别助理。针对特定服务对象或特定目的而工作，职责是草拟法案、修正法案、研究专题等。

2.对立法助理制度的评价(www.xing528.com)

立法助理制度在现代法治社会中发挥着重要作用，有助于增强立法机关运行效率，提高立法质量，增强立法科学化和民主化，促进立法民主与效率的统一。而且，政府的职能不断扩充，为了应付日益繁杂和专门化的事务，政府不断延揽大批专门人才。立法机关如果只有民意代表，缺乏机构性的专业幕僚和助理来分担工作，则必然使立法权萎缩。同时，为了保障立法机关对政府的监督，也需要专门人员，否则便会成为“橡皮图章”。因此，立法助理制度的设计是推行民主政治的必然趋势。一般民主国家的立法机关必须要有专家在立法过程中帮助议员（或代表）进行搜集资料、调查事实、协助听证等工作。

但这一制度并非完美无缺。一方面，随着立法助理数量的逐渐增多乃至膨胀，导致立法机关开支增大，预算飞涨。如美国自1970年修正和通过国会重组法以后，在国会工作的各类人员迅速增多，为此每五年国会必须为之增加4亿美元的预算。^[7]另一方面，立法助理由于自身参与立法而往往成为立法政策的实际推动者。议员对立法助理的过分依赖使得后者可能控制立法过程而成为“隐形政府”。立法助理逐渐由单纯的行政、立法助手而演变成为辅选连任及创制法律的角色，甚至可能结成利益集团，蜕变为官僚，使议会官僚化。而这对民主制度确实是个冲击。

四、立法机关的会议

立法机关存在的基本方式之一是召开会议，通过会议来履行自己的职责。

（一）会议的种类

立法机关的会议按不同标准可分为多种分类。其中按会议的召开是否定期可分为例行会议和非例行会议两种。

1.例行会议

例行会议又可简称为例会或常会，是一种定期召开的会议。就各国实践来看，绝大多数国家在其宪法或法律中规定了每年召开例会的会期。会期是指立法机关在一定时期内开会的间隔及每次开会的时间。在一个立法年度中，^[8]有的国家召开一次，如日本、加拿大、瑞士等；有的国家召开两次，如法国、西班牙、阿尔及利亚等；有的国家召开三次或三次以上，如保加利亚、印度、瑞士等；还有的国家实行长期集会的制度，如意大利、卢森堡等。同时，各国立法机关在同一立法年度里规定的会期天数也不同。据对48个国家的统计，最多者达125天以上，最少者在24天以下。^[9]

一定意义上，开会时间的长短，是立法机关在立法过程中态度和作用的反映。如果议事时间过短，则议员（代表）们无法认真细致地对法案进行审议，只能匆匆表决通过或否决。这种立法往往只是在走过场，立法机关只是充当了橡皮图章的角色。如在第二次世界大战中德国议会在希特勒的控制下所进行的立法即是如此。因此，虽然会期长短究竟以多少为宜并无定数，但为了提高立法质量，确保立法机关的政治地位不被削弱，会期不可太短。在立法中，可以规定最低天数，以保证议员（代表）有足够时间来审议法案并做出最终决定。

2.非例行会议

非例行会议又可称为非常会议，是一种因某种原因召开的不定期的、临时的、特别的会议。多数国家规定了召开非例行会议的条件，包括有权提出召开非常会议的机关或人员数量。如日本规定，国会任何一院四分之一以上的议员有权提出召开临时会议的要求，内阁在国家有紧急需要时可以要求参议员举行紧急集会。^[10]

（二）会议的法定人数

会议的法定人数是指依据法律规定举行会议、表决法案或做出决定时的必要人数。未达法定人数时，无论是会议的举行还是法案或决定的通过，均视为无效。各国立法机关举行会议的法定人数各不相同。其中大多数国家规定为全体成员的半数以上；少数国家规定为不少于全体成员的1/3；也有的国家未规定举行会议的法定人数，如法国。

五、立法机关的职权

正如洛克所言：“人民设置一个立法机关，其目的在于使立法机关在一定时间或在需要时行使制定法律的权力。”^[11]也就是说，国家某些权力的行使需要一定的主体来承担，立法机关才有产生和存在的必要。从近现代各国实践来看，议会（或代表机关）作为立法机关的主要职权是立法，因此人们往往将议会（或代表机关）视为立法机关的同义词。此外，立法机关的职权同时还包括通过国家预算、监督政府等。具体而言，立法机关的职权包括：

（一）立法权

参见第五章“立法体制”中的有关内容。

（二）财政监督权

立法机关除行使立法权外，还行使一定财政监督权。这一职权起源于英国。它主要是通过对政府提出的财政法案的审议来实现的。财政法案包括国家收入和支出的各种法案，其中以预算案和决算案最为重要。各国都把事关国计民生的预算决算法案交由议会（或代表机关）批准或通过，表明议会（或代表机关）的权力在国家权力体系中具有特别重要的地位。由于预决算大多是由政府提出，是政府施政方针的体现，因此，对于预决算法案的审议，实际具备了立法和监督政府财政的双重性质。

（三）监督政府权

立法机关对政府进行监督通常有以下几种形式：

1.提出质询权

所谓质询，是指立法机关成员依法对于行政事务或其他事务，用书面或口头形式向政府及其他国家机关提出质问或询问，要求它们在法定期限内做出答复。立法机关的质询，形式上是向政府寻究关于某一事件的内容和处理情况，实际上却是一种重要的监督方式。

各国的质询虽各有不同，但通常可按照质询所产生的后果不同来进行划分，分为质问和询问两种。质问制度又称“正式质询”。在这一制度下，议员（或代表）提出的通常是有关公共利益的或涉及政府施政方针、重要政策措施的问题，引起议会辩论。辩论终结时，立法机关往往会对政府全体阁员或某部长有信任和不信任的表决。如果表决结果是不信任案，则可能导致内阁解散、政府出现危机。询问制度又称“普通质询”。指立法机关成员向政府就某事发问，对方在一般情况下只予以回答而不会构成辩论的一种监督形式。

2.提出弹劾案

弹劾是议会（或代表机关）揭发政府高级官员的违法失职行为，并进行审理以追究其法律责任的活动。近代意义上的弹劾起源于14世纪的英国，并被世界各国广泛采用。议会（或代表机关）之所以需要有弹劾权，是因为：一方面，如仅仅依靠普通法庭审查和制裁政府首脑和高级官吏，可能会因法庭有所顾忌而使制裁形同虚设；另一方面，这些人的违法犯罪行为往往带有政治性质，也会给普通法庭的处理造成困难。因此，许多国家由议会（或代表机关）行使弹劾权。

弹劾案的提出，大多国家仿照英国由下院提出，如美国是由众议院提出的。也有的国家由两院中的任一院或由两院联席会议共同提出。前者如原联邦德国，后者如意大利。弹劾案的对象主要是总统、总理或内阁成员，也有的国家适用于法官或议员。

3.提出不信任案

在实行责任内阁制的国家中，议会如果不同意政府的政策和施政方针，可以提出不信任案。议会如果通过不信任案，政府必须总辞职，或提请国家元首下令解散议会，重新改选，由新的议会决定政府的去留。这一制度起源于英国，^[12]是议会对政府的政策进行监督的一项手段。它仅存在于责任内阁制国家中，如英国、日本、意大利等国，并适用于内阁，而不能适用于总统或君主。不信任案的提出一般是由代表民意的下院提出。也有少数国家规定，政府必须获得两院的信任。

4.进行国政调查权

这项权力普遍存在于各国立法机关中。在有的国家，国政调查具有司法性质，立法机关具有司法机关的某些权限，如意大利。而在有的国家则不具有司法性质。

国政调查的方法各国均有不同。运用较为普遍的有：组织调查小组或委员会，举行调查会或听证会，传唤证人，获取物证或书证等。调查范围在各国也有大小之别。在前苏联，最高苏维埃认为必要时，可以就任何问题设立调查委员会、检查委员会和其他委员会；而有些国家则有所限制，如意大利规定，只能就公共利益问题进行调查。

（四）人事任免权

立法机关通常还行使选举或决定有关国家机构和公职人员的人事权。具体做法包括直接任命或选举、将候选人提交国家元首任命、批准或同意行政机构的任命等。

（五）其他职权

除以上职权外，立法机关还有部分司法权和行政权等其他职权。如英国上院同时又是英国最高上诉法院，有权受理除苏格兰刑事案件以外的所有民事、刑事上诉案件。上院议长同时又是内阁阁员、最高法院的首脑，具有一定的人事推荐和任免权。他还和下院议长共同负责议会所在地威斯敏斯特的行政管理。

六、我国的立法机关

我国立法机关的表现形式是人民代表大会。人民代表大会制度是按照“议行合一”的原则建立起来的。在这一制度下，由全国人民代表大会行使国家的最高权力，直接负责国事的议决和执行。国家行政机关及司法机关均由人民代表大会产生并向其负责、受其监督，因此人民代表大会及其常设机构在我国又称为权力机关。全国人民代表大会及常务委员会是我国的最高权力机关。

（一）我国立法机关的设置

我国立法机关的设置是由现行《宪法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方组织法》）、《立法法》等宪法性法律规定的。由于我国是单一制国家，立法机关从级别上可以分为中央立法机关和地方立法机关。中央立法机关，即我国最高权力机关，是全国人民代表大会及其常务委员会，有权制定法律。地方立法机关，包括省、自治区和直辖市以及较大的市的人民代表大会及常务委员会，有权制定地方性法规。其中，较大的市又包括经济特区所在地的市、省人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市。除较大的市以外的其他的市、县和乡一级人民代表大会及常务委员会虽然也是权力机关，但没有立法权，不属于立法机关。此外，自治区、州、县的人民代表大会是制定自治条例和单行条例的特殊地方立法主体。

（二）我国立法机关的组成

根据我国现行宪法和相关法律规定，立法机关主要由人民代表、专门委员会、代表大会及其常设机关组成。人民代表大会召开全体会议期间还设有主席团。

我国除县、乡两级人民代表大会由选民直接选举产生外，其他各级人大的代表都是由下级人大间接选举方式产生：即由下级人大组成选举单位，选举产生出席上一级人大会议的代表。就全国人大代表的产生而言，我国《选举法》规定，全国人大代表的名额不超过三千人（第15条第2款）。代表名额的分配方法有两种。其一是地域代表和职业代表相结合。《宪法》规定，全国人大由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成（第59条）。其中，军队选出的代表为职业代表。其二是根据实际情况决定和分配。根据我国《选举法》有关条款的规定，全国人大代表的名额分配以一定的人口比例为基础，又适当照顾地区、单位、妇女、少数民族和华侨。如农村每一代表所代表的人口数要4倍于城市每一代表所代表的人口数；少数民族的代表要按人口数和分布情况分配，人口特少的少数民族至少有代表1人，等等。就代表资格而言，根据现行《宪法》第34条的规定，凡我国年满18周岁并享有政治权利的公民，均具备代表资格。这些规定体现了我国选举制度的普遍性和平等性。

主席团是我国人民代表大会会议期间的集体性领导机构。

常委会是我国人民代表大会的常设机关，是国家权力机关的一部分，由本级人民代表大会选举产生，并对本级人民代表大会负责并报告工作。

全国人大设有民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、内务司法、环境及资源保护以及农业和农村委员会9个专门委员会。地方人大也设有相应的专门委员会。

（三）我国立法机关的职权

1.全国人民代表大会的职权

根据现行《宪法》第62、63、71、73条以及《全国人民代表大会议事规则》的规定，全国人大的职权包括：

（1）立法权。包括修改宪法、监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

（2）人事任免权。全国人大选举全国人大委员长、副委员长、秘书长和委员；选举国家主席和副主席；根据国家主席提名，决定国务院总理人选；根据国务院总理提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长人选；选举中央军委主席；根据中央军委提名，决定中央军委副主席和委员；选举最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。以上人员，全国人大有权依照法定程序予以罢免。

（3）重大国事决定权。包括审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告；审查和批准国家预算和预算执行情况的报告；批准省、自治区和直辖市的建制；决定特别行政区的设立及制度；决定战争与和平的问题等。

（4）监督权。包括改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告；运用质询、特定问题调查、罢免等监督手段。

（5）其他应当由最高国家权力机关行使的职权。

2.全国人大常委会的职权

全国人大常委会是全国人大的常设机关，是在全国人大闭会期间经常行使国家权力的机关。根据现行《宪法》第60、61、67、68、69条以及第71条之规定，具体行使以下几方面的职权：

（1）关于全国人大组织方面的职权。常委会主持全国人大代表的选举，召集全国人大会议；联系全国人大代表，听取他们的反映，组织他们视察工作；在全国人大闭会期间，领导各专门委员会的工作。

（2）立法权。全国人大常委会行使的立法权包括：解释宪法、监督宪法的实施；制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；解释法律。

（3）国家重大事务的决定权。在全国人大闭会期间，可以审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；决定国际条约的批准或废除；规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦等。

（4）人事权。可以任免国家部分高级工作人员：在全国人大闭会期间，可以根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的任免；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的任免；有权任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，任免最高人民检察院副检察长、检察院、检察委员会委员和军事检察院检察长，并批准省、自治区、直辖市人民检察院的检察长的任命；决定驻外全权代表的任免。

（5）监督权。有权监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的工作；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决定，等等。

（6）其他权力。除行使上述权力外，还有权行使全国人大授予的其他职权。

3.省、自治区、直辖市和较大的市人民代表大会及常务委员会的职权

（1）立法权。在不与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触的前提下有权制定地方性法规。

（2）重大事务决定权。讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更等。

（3）监督权。包括法律监督和工作监督两个方面。人大有权听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告；听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；以质询、特定问题调查等方式进行工作监督。人大常委会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令等。

（4）人事权。人大有权罢免本级人大常委会、本级人民政府的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。人大常委会在本级人大闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；省、自治区、直辖市的人大会常委会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免，等等。

（四）我国立法机关的任期和会议

根据《宪法》和《地方组织法》的规定，作为立法机关的各级人民代表大会的任期是5年。^[13]另外，我国《宪法》第60条第2款还明确规定：“如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的2/3以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。”可见，我国在法律上确认了人民代表大会任期的延长制度。当然，这种情况在我国迄今尚未发生过。

我国的立法机关实行合议制，主要工作方式是举行会议。就全国人大而言，根据《宪法》第61条之规定：全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。当全国人大常委会认为必要，或者有1/5以上的全国人大代表提议，可以召开全国人大临时会议。全国人大常委会举行的会议有两种：一是由委员长、副委员长和秘书长组成的委员长会议，主要决定常委会每次会议的议题等；另一种是常委会全体会议，一般每两个月举行一次。就有立法权的地方人大而言，根据《地方组织法》第11条之规定：地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经过1/5以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。至于会议召开的时间和会期，有关法律并未作具体规定。