税：权力制衡的互动关系

以权利制衡权力——税收与议会互动关系之回顾

一部世界历史在在证明，人类社会发展的基本矛盾都是因为权利与权力的不平衡导致的。

所谓“权利”，指公民或法人依法行使的权力和享受的利益；所谓“权力”则指国家机构或组织在政治上或职责范围内的强制力量或支配力量。权利既有自然法则、社会法则所赋予的，也有履行义务交换而来的；而权力的来源则可能是多方面的，合法的权力只能源于公民的授权。集合起来的权利就是国民主权，所以，权利大于权力。问题在于，在合法的权力形成之前大部分所谓权力是依靠强力僭越的或依靠神权自封的，与此同时，民众的天赋权利却在强权和蛊惑下被剥夺。本该相对平衡的权利与权力呈现出严重的不对称状况，导致人与人关系的不平等，财富占有和分配的巨大差距。民众要主张和维护自己的权益，由于分散和成本太高容易被当权者各个击破。在不间断的抗争中，民众终于找到了维权成本最低的方法，就是通过授权代理人组建机构以抗衡制约权力，进而使其成为权力的授予机构，将被颠倒的关系重新颠倒过来。这种方法，用孟德斯鸠的话来说就是“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权利约束权力。”

税收是人类从愚昧进入文明社会之际所创造的处理个体与群体权益关系的最具智慧的设计之一。它的贡献不仅在于在经济上促进了社会的分工，从而极大地推动了生产力的发展，而且在于在政治上经过纳税人百折不挠的斗争、牺牲，最终建构和完善了平衡个体与群体权益关系的国家制度，从而使各个利益主体能够和谐相处，持续增进全社会每一个人的福祉。

本文的目的不在于论述税收对生产力的正相关作用以及维持国家的意义，而在通过回顾税收对于促进议会这一国家机构创建过程中的作用，论述纳税人是如何从维护个体自由的目的出发，前仆后继地与将税收异化为个体或集团财富的统治者博弈、斗争，最终以制度和法律的形式拨乱反正，正本清源，维护自身权益的历史进程。

一、不同主体眼中的税收

如果不加界定地谈论税收，那么这个概念在不同主体的认识中实际上是大有差异的。

对民主政体国家的纳税人来说，税收本是他们的私人财产，但是依照法律，他必须向政府缴纳这部分财产，以换取政府提供的服务以及公共物品。在法理上，他的这部分财产转移实质是根据与政府的契约进行的利益交换。虽然财产转移了，但是终极所有权仍属于他。所以他有权知道政府是如何安排使用税款的，当然也有权监督政府使用税款的绩效。对于应向政府缴纳多少税收，也即税收与收入的比例，不同的纳税人有着不同的考虑。总之，税收与福利成正比，与个人自由选择成反比。

对民主政体国家的政府来说，税收是纳税人委托他们提供公共服务和公共物品的费用，同时也是支付政府工作人员的劳务报酬。对税款他们只有使用权而没有所有权。所以，他们使用税款的全过程都必须得到批准，受到监督。假如缺乏制约，政府始终有着增加税收的冲动。

对专制政体下的纳税人来说，税收是“皇粮国税”，是一种带有租金性质如同地租一样必须缴纳的义务，它虽然从纳税人的财产中付出，但在他们的潜意识里，这部分钱本来就不属于自己。所以从不企求政府会给他们什么回报，只是希望税收负担不要难以忍受。

对专制政体的政府（统治者）来说，向百姓征税或凭借自己是神在人间的代表，百姓必须向上帝（真主）奉献；或凭借整个国家是祖先以文治武功夺得的天下，所以“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，无论财产还是百姓的人身，统治者都具有终极所有权，因此他们可以予取予得。之所以没有全部拿走，是如同养牲畜也要喂饲料一样，有定额、有差别地收取可以让百姓维持必要的物质和人口再生产，以保证可持续的收入。至于用税款搞一些公共建设、道德教化，也无非是出于同一目的，并非是平等的交换。

不同政体下纳税人与政府对税收的不同认识，最终导致历史的进程向不同方向发展。前者在进入公元千年以后，由英国发端，纳税人建构了首先是维护自己财产权益的制度性国家机构——议会，再经过纳税人与王室朝廷之间数百年的博弈，最终形成了国家治理的机构——立法、行政、司法三权分立、相互制衡的宪政政体，纳税人的权益得到了基本保证。后者的历史则直线性地发展，回过头看，历史仿佛凝结在它起步的原点。

二、曾被异化了的税收

无疑，当今世界的绝大多数纳税人与政府，是认同宪政民主政体下纳税人与政府对税收的基本认识的。但是，考诸中外历史，税收的原初面貌与用途并不像今天这般清晰。

在原始社会末期，当生产力有了一定发展（金属工具出现，同时农业与畜牧业分离），人们获取生活资料不再需要大规模的群体配合时，一部分人就不再将收获物上交部落用于群体分配，而是留下用于个人支配。这时氏族部落原始共产主义社会的体制就开始瓦解，私有制从此产生。但是，这并不意味着各个家庭之间不再发生关系，而是由生产配合关系集中到安全、纠纷等社会关系方面。部落酋长利用血缘关系形成的地位和权威，继续主导部落的公共事务支配部落形成的公共财产，并要求氏族成员以出力、出物或出钱的形式履行义务。对不服从者，则以驱除出部落或暴力的形式予以惩罚。

现代国家的雏形就此出现了。西方学者例如柏拉图、亚里士多德、西塞罗等也都把国家的起源归结为人的社会生活天性。国家是指管理一定地理区域的社会治理机构。这一机构的管理者最初都是由氏族领袖转化而来，例如中国上古的尧、舜、禹等。国家的主要任务是保护百姓的安全和国土的完整，处理民众之间的社会公共事务。要维持国家机构的运转必须有一定的财力支持。国家取得的收入的形式主要有两种，一种是君主凭借其占有的土地所有权向封臣及自由民收取的贡金及税收；另一种则是直接向百姓征收的税款。前一种形式主要在封建制国家实行，欧洲及中国先秦诸国主要是用这种形式收取，后一种主要在单一制的专制政体国家实行，如中国秦以后历朝历代基本是以这种形式取得税收。

英国思想家洛克认为，人即使在自然状态下，也拥有同自由和财产观念有关的一系列权利，然而在此种状态中，这些权利得不到保障，只有通过人与人之间的谈判才能调和与保障这些权利。然而，由于谈判双方实力以及观念的差异，谈判的结果并不总是公平的。

国王及统治者向臣民及百姓征收赋税的理由或者是财产所有权和人身控制权，或者是“天人合一”的神权，当然也有为臣民提供保护和维持社会秩序的服务的意思在内，但这是次要的，实质上双方的关系始终不平等，臣民和百姓只有纳税的义务，却不能享有了解、支配乃至享受公共服务的权利。由于国家机器的垄断、强制、暴力的特征，所以很容易被执政者用来侵犯而不是保护民众的财产权。

由于没有权利，统治者可以任意增加税收负担，使百姓普遍处于一种勉强维持生存甚至无法生存的状态。如果稍有不满和反抗，他们就会遭到监禁甚至屠杀。他们缴纳的税收在养活统治者的同时，还成为套在自己脖子上的绞索。

税收就是这样由私有财产异化为反噬纳税人的力量。

残酷的压榨与剥削使百姓无以为生，他们或者逃亡，躲避“苛政猛于虎”的税收，或者不断起而反抗推翻暴政，但结果不是被镇压，就是在推翻了统治者之后，又开始了新一次的轮回。

税收，难道真的就是纳税人的宿命吗？

三、税收——代议制（议会）之母

公元1265年，英国的纳税人终于找到了一条以限制王权掌握自己命运和维护自己权利的道路，这就是创建议会，以团结起来的群体力量制约国王任意征税的权力。

要说清楚议会创立的来龙去脉，还得从1214年英国国王约翰发动对外战争说起。英国当时的社会制度类似中国春秋战国时期，英王有点像周天子实际权力有限，下面有七个封建小国，相对独立，向英王称臣纳贡并承担出人、出物、出钱参与卫国战争的义务。君主与所属诸侯（诸侯与从属于他的小诸侯和骑士也一样）相互之间有比较明确的权利义务关系，上面不能随意侵犯下面的权利。英王“靠自己的收入过活”，收入主要来自其大约占全国土地1/5的领地收入、特许权收入、罚金收入和封建领主的劳役收入；13世纪后，由于英国拥有畅销欧洲大陆的优质羊毛，历代国王都征收关税，从此关税和动产收入税成为国王的重要财政支柱。日常开支主要是防卫和司法的支出。但是一旦发动战争，王室的收入显然就无法支付浩大的军费。为筹集战争费用，只能通过增加税收筹款。但这种方法一两次可以，再三再四就成为封建领主和贵族的沉重负担。这次，约翰开征新税盾牌钱的诏令，就遭到了封建领主和贵族的拒绝，约翰坚持强征，激起了军事反叛，第二年，约翰被迫与封建领主和贵族的代表签署了《自由大宪章》。这是领主、贵族与国王的一项契约。它的经典条款是，除了国家法律规定的赋税以外，“王国内不可征收任何兵役免除税或捐助，除非得到本王国的一致同意”，国王征收必须“应用加盖印信之诏书致送各大主教、主持、伯爵与男爵，指明时间与地点召集会议，以期获得全国公意”；“一切盾金或援助金，如不基于朕之王国的一般评议会的决定，则在朕之王国内不允许课税”。《自由大宪章》限制了国王开征税收的权力，但是它的深远意义则在于明确纳税人是他们财产的主人任何对其财产的征收、分配必须得到他们的同意，“无代议士不纳税”。约翰死后，继任国王亨利三世反悔，不肯履行《自由大宪章》的条款，贵族和领主们再次进行反抗。1258年，亨利三世的妹夫西蒙·德·孟福尔男爵武装闯宫，迫使亨利同意召开会议签订限制王权的《牛津条例》。根据《牛津条例国家权力由贵族操控的十五人委员会掌握。为此引进了新名称——Parli ment。词出自法语，意为“商议”，后在英语中，表示议会。1265年，召开了第一次议会，这标志着英国议会的产生。1297年，亨利三世在贵族反对派的压力下被迫再次确认《自由大宪章》的法律效力，并签署补充条例《无承诺不课税法》，规定：“如无全国公众之同意，并为了国王之共同利益，除了古代应交纳的协助金外，将不再征收协调金、税金等。”

从此，英国初步在王室这个国家机构之外，又建立起了一个新的国家机构——议会。两者既分工又制衡，王室掌行政，即所谓“国王掌管利剑”，而议会则控制征税的权力，即所谓“议会掌握钱袋子”。

英国政论家埃德蒙·柏克说：“从最早的时代起”，英国“为自由而进行的伟大斗争，针对的主要是课税问题”。^[6]英国议会的形成过程，表明它初期主要是一个纳税人会议。在15世纪以前，批准征税也几乎是议会最主要的职能，后来才逐渐演变到今天的对重大社会经济政治事务进行立法的机构。托马斯·史密斯在他的《盎格鲁共和国》中指出：议会“代表整个王国，并拥有整个王国的权力，它既是首脑又是身体。所有的英国人都展现在这里……不管他是什么身份、地位、尊严或品质，从王公（国王或女王）到英国最低下的人。而国会的同意就是所有人的同意”。^[7]

议会起源于税收，决非偶然，是纳税人为了维护自己的财产经过无数曲折、挫折，最终找到的以权利制衡权力的迄今最为有效的制度性方法。所以后世有民谚曰：“税收是代议制（议会）之母”，也就是说，税收——私有财产权是议会产生的法理基础，亦是当今以议会、行政、司法三权分立互相制衡为基本结构的宪政国家的起源。在欧洲，与英国类似，许多国家议会的产生也是因为税收。

为何议会产生于欧洲而不是东方的文明古国，例如中国，这与东西方历史文化传统有着绝大关系。古希腊文明是现代西方文明的源头，古希腊城邦治理所体现出的民主政治展现了今天西方式民主政体的主要特征，其精神遗产一直影响着整个欧洲。作为西方意识形态核心的基督教也重视人的自由，强调“涉及众人之事，应由众人决断”。此外，欧洲的社会制度一直是封建制，没有产生专制王朝的土壤。所以众多封建领主、贵族有可能通过合纵连横限制企图实行专制统治的帝王。而东方各国，特别是中国，自公元前221年秦统一之后各个朝代基本上都实行的是中央集权专制，对分封、诸侯、兼并十分警惕，谨防坐大；因此，分散的权利难以联合起来抗衡独大并掌握了垄断资源的皇权而秦汉以后，历代统治阶级以儒家思想为核心的“杂王霸而治”的意识形态则是维护现行统治秩序的工具，不可能产生维护个人权益的思想资源。中国因此陷入了暴政—反抗—改朝换代—暴政的恶性循环，始终找不到扼制权力的根本方法。

四、税收法定——权利的保障

《自由大宪章》是国王与贵族、封建领主妥协的政治契约，它虽然对王权加以限制，但并未触动封建经济关系。议会在最初也仅仅是一个纳税人的机构，它与王权之间维持着一种微妙的平衡，随时可能因为王权力量的强大而绷裂。《自由大宪章》之后的几百年间，英国历史发展的进程一再证明了这一点。所以要从根本上制衡国王的权力，还需要寻找解决之道。

17世纪初，英王查理一世在位，他个性蛮横，不把议会放在眼里，经常绕过议会征税，和议会的矛盾越来越尖锐。1628年，查理在征税问题上同议会再起冲突，议员决心维护自己的权利，他们以财政收入作为筹码来限制国王迫使查理接受了议员们提出的《权利请愿书》。《请愿书》列举了国王滥用权力的行为，强调非经议会同意，国王不得强行征税和借债，重申《自由大宪章》中有关保护公民自由和权利的内容。1629年3月，英国议会下院通过决议称：“不论是谁，要是怂恿或者劝告征收未经国会同意的吨税和磅税，要是充当这种税款的征收者，他就是政治上的谋叛，本王国的重要敌人。”“不论商人或其他人，凡自愿顺从或缴纳未经国会同意的吨税和磅税者，就是本王国的敌人和自由的叛逆者。”^[8]查理恼羞成怒，下令解散议会，自从英国进入了没有议会的专制统治时期，但英国的贵族、封建领主和新兴资产阶级没有俯首称臣，为了维护个人自由、权利和财富，他们组成了反对国王的联盟。164年英国内战爆发，1649年初查理一世被推上了断头台。内战持续了近半个世纪，经历了5个统治者走马灯似的上台下台以后，直至1688年的“光荣革命”，内战方才结束。“光荣革命”被历史学家视为“绝对君主制时期与立宪君主制时期的界碑。”^[9]王室虽然还被保留，但国王成为“虚君”，其权力受到了很大限制和削弱，真正实现了主权在民的议会统治。英王威廉三世于1689年签署了由议会提出的《国民权利与自由和王位继承宣言》（简称《权利法案》），法案开宗明义宣称，制定《法案》是为了确保英国人民传统的“权利与自由”。“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法。”《法案》重申了议会必须定期召开，言论自由的权利；国王不得干涉法律，没有议会同意，国王不得征税等等，从此以后《权利法案》成为英国宪法的核心。它的意义：一是确立了“君主立宪制”，宪法是最高法律，“王在法下”，此后国王逐渐成为象征性职位；二是“主权在民”，议会统治；三是议会牢牢掌握了征收新税的绝对权力，国王可以提出开支议案，但只有议会可以批准议案，并划拨资金；四是司法独立，废除特权法庭。英国“光荣革命”也推动了生产力的解放。马克思说过：正是君主立宪制的确立“在英国才开始了资产阶级社会的巨大发展和改造。在君主立宪下，手工业工厂才第一次发展到前所未有的规模，以致后来让位给大工业、蒸汽机和大工厂。”^[10]

《权利法案》及其精神奠定了今日世界宪政国家的国家构架和法源。在国家构架方面，它确立了立法、行政、司法三权分立、相互制衡的框架；在法源方面，它确立了税收法定主义（法无明文不征税）与“罪刑法律主义”（法无明文不为罪），成为现代法制的两大支柱。在税收方面，它的主要贡献在于确立了税收法定主义原则，从根本上剥夺了国王的任意征税权。“对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的。”^[11]议会在国家财政事务中不但获得了控制税收的绝对权力，而且对税收（财政）分配也有着绝对权力。并由此扩展为社会、经济、文化等政策立法。因为这些都牵扯到税收的使用与再分配。

1789年6月20日，与英国隔海相望的法国议会通过决议宣布：“所有各类赋税与奉献，及未经议会正式批准者，在全王国各省份概予停止。”这一决定剥夺了国王征税的权力，国王与议会的矛盾激化，7月10日，国王路易十六解除了主张税收权在议会的财政总监内克的职务；7月12日，巴黎街头出现了示威游行，工商业者选举出了常务委员会，决定成立国民自卫军，7月14日，巴士底狱被攻克，法国大革命全面爆发。这实际上是一场纳税人的权利之争，矛盾焦点在“谁有权决定赋税”。

以后各国宪法都将税收法定这一原则写入宪法，1787年美国《宪法》第1条第8项、9项和10项以及《宪法修正案》第16条将税收立法权明确授予议会，并明确界定了州的税收立法权限。法国宪法规定：“征税必须依据法律规定。”意大利宪法规定：“不根据法律，不得征收任何个人税或财产税。”日本宪法规定：“新课租税或变更现行规定，必须有法律或法律规定之条件作依据。”发展中国家如马来西亚、新加坡、斯里兰卡、印度尼西亚、约旦等国宪法强调：“非经法律规定，不得征税。”

五、无代议士不纳税(www.xing528.com)

议会制度是人类自治的伟大发明。追根溯源，它起源于古希腊和古罗马的公民代表大会制度和元老院制度。前者是直接民主的产物，后者是间接民主的产物。虽然以现在的观念看，他们代表的主要是奴隶主和城邦自由民的利益。罗马帝国崩溃以后，在中世纪的欧洲，几乎所有的地方，都出现了“贵族会议”的组织，在13世纪的早期，有意大利、西班牙和法国南部；其后有英格兰、法国北部和德国。显然，它的源头既有元老院，也有其时的封建制度，还与中世纪的法庭和法学的发展联系在一起。“重要的决定需要公众来作为”，“没有公众的同意，习俗习惯不可被改变”、“当上层需要提高收入时征得同意是必要的”、“影响全体人的事件需要全体人的同意”等原则，都能在封建法、习惯法和新罗马法中找到。更重要的是，这些理念成为公众舆论的一部分，即使是那些从来没有读过或听说过法律的人们也知道这些。^[12]

英国议会是由“贤人会议”发展而来的。公元5至7世纪，盎格鲁—撒克逊人趁罗马帝国崩溃之机征服了大不列颠岛的中部和南部，在英格兰建立起大小七个王国，这些王国的国王与贵族代表组成“贤人会议”，共同治理国家。其主要职能是选举王位继承人，辅助国王决定王国及其他内外大事。以后，诺曼王朝（1066—1154）在贤人会议的基础上建立起了“大会议”制度。孟福尔在这个基础上最终建立起了议会。其组成人员主要是当时的统治阶层如贵族、封建领主和教会的主教等，他们同时也是土地等财产的所有者，他们作为纳税人的代表是基本符合当时的社会财产占有状况的。但是随着经济的发展，城市平民和骑士阶层也有了自己的财产，他们开始要求在议会有自己的代表。

1295年，国王爱德华一世为了征税，召集新的议会开会。出席这次会议的有400多人，由三部分人构成：大主教、主教、修道院院长、伯爵、男爵，他们由国王特诏赴会；教区教士代表，由主教决定；每个郡有2名骑士代表、每个市有2名市民代表、每个自治市有2名市民代表，他们由各郡、市选举产生。这些人代表了当时社会的两大阶级：贵族及他们的宗教代表和包括骑士在内的平民。史学家将这届议会称为“模范议会”。它的主要意义在于，由选举产生的骑士和市民代表的参加使议会具有代议性质，据此史学家称其为“第一个代议性议会”。从此，议会人员构成和进入方式发生了变化，14世纪下半叶，议会逐渐形成了由贵族等构成的上议院和主要由平民、骑士和新兴资产阶级构成的下议院，前者主要由国王推荐进入，成员为贵族、领主等，而后者主要由选举进入。这就使议会有了更广泛的代表性，更具民意基础。1832年的《选举改革法》，扩大了选举权，取消了上院提名下院议员候选人的权力，从此结束了上院控制下院的局面。1911年通过的《议会法》使议会权力的重心从上院向下院发生了转移。下院的职权主要是立法、财政控制和监督政府。财政法案只能由下院提出和通过。英国资产阶级革命后，英国开始了向海外的扩张，在世界各地建立了大量的殖民地，诸如美国、印度、澳大利亚等。这些殖民地也仿照英国体制，建立了议会等统治机构。但是，这些殖民地在英国议会并没有代表，英国对这些殖民地征税也并不征求他们的意见，这就使“无代议士不纳税”显得虚伪，也激发了与殖民地国家人民的矛盾。

1761年2月，北美殖民地马萨诸塞州的詹姆斯·奥蒂斯在演说中提出“征税而不准选举代表是虐政”。第二年9月，他在该州立法机构宣读了向总督提出的抗议书，声称“对于人民来说，他们是臣属于乔治，还是臣属于路易，是臣属于英国国王，还是臣属于法国国王，这是无足轻重的。只要这两者都是专制的（这是必然的），只要这两者能够不通过议会而征税，其结果就没有什么差别。”^[13]

1764年，英国为了偿还在北美大陆进行争夺霸权进行的“七年战争”所欠下的巨额债务，减轻财政压力，加大了对殖民地的征税额度，并谋求在北美实施直接税计划。这一年，英国出台了后来引起一系列冲突的税收法令中的第一个法令——“糖税法”。该法规定：对外国输入的食糖、亚麻布、果酒和咖啡等课征附加税，同时撤销各殖民地原享有的某些免税待遇。这些规定极大地损害了殖民地糖酒工业的利益，遭到了强烈抗议。纽约殖民地议会给英国议会的请愿书说：“蠲免未经许可和非自愿的纳税负担，必须成为每一个自由领地的重大原则”，没有这个原则“就不可能有自由、幸福和安全”。^[14]北美民众认为殖民地并没有获得英国议会中的代表权，因此殖民地有权“无代表不纳税”。英国本土民众的民主理念被殖民地民众拿来主张自己的权利。北美殖民地与宗主国英国就征税权限产生了分歧，并引发了对议会主权、殖民地地位、殖民地居民权利等一系列重大问题的争端。

“糖税法”还在争议中，第二年英国又出台了更为严厉的“印花税法”，将殖民地所有印刷品和法律文书都纳入了征税范围。该法影响到商业活动的方方面面，遭到了广泛的反对，这项法令首次使英国的征税权力渗透到殖民地内部的税收领域，触及殖民地在英国的宪法地位，从而超越了单纯的税收问题，而成为关乎殖民地地位和权力的政治问题。殖民地居民对“新殖民地政策”的强烈不满，由印花税作为引信，终呈爆发之势。他们呐喊“要自由，不要印花税”，部分地方还发生了暴力抵抗事件。事件在英国议会也引起了强烈反响。英国政治家威廉·皮特在下议院发表演讲反对“印花税法”，他说：“美洲人是英格兰的儿女，而非它的私生子！课税不是统治权或立法权的一部分”，并立场鲜明地指出，“未得北美平民的同意，英国人无权去掏他们的腰包”。^[15]1766年3月，英国政府最终撤销“印花税法”。但第二年，英国政府又卷土重来，推出以财政大臣唐森德提案命名的“唐森德税法”，决定在北美各港口对进出口的外国货物征税。在列举的征税货物中包括茶叶、糖蜜、葡萄酒和糖等生活必需品。新的税收政策不仅造成居民生活负担，而且再度触发了“无代表不纳税”的原则，“唐森德税法”实施遭遇严重困难。最后英国决定废除“唐森德税法”，但仍保留茶叶税，以作为母国主权的体现。

1773年，英国政府授权东印度公司在北美销售茶叶，一时东印度公司几乎垄断了整个茶叶市场，北美各地的抵抗运动再次爆发。当年12月16日晚，60名波士顿“自由之子”组织成员潜入商船，把价值9万英镑的342箱茶叶全部倒入大海，这就是著名的“波士顿倾茶事件”。事件发生后，英国政府发布了更为严厉的法令，对殖民地采取强硬的控制措施。对此，北美于1774年9月召开第一届大陆会议，通过《联合宣言》，指出：英国的政策已经威胁到殖民地居民的生命、自由和财产，各殖民地必须联合起来，共同采取抵制措施。

不久，1775年4月18日，北美独立战争爆发。1776年7月4日北美13个殖民地宣布独立。大陆议会通过的《独立宣言》列举了25种对英王的不满，其中之一为“不得我们的同意，即向我们征税”。

北美殖民地人民从反抗英国征税直到最后独立的历史告诉后人，即使一国设有议会，但这种议会如果只是形式上的设置，或者虽有议会但却没有纳税人的代表，那么其决议的合法性仍然是个问题，因为它违背了设置议会的目的，即纳税人委托其代表参与国家事务，以维护他们的利益。北美殖民地民众抗税的一个最主要的理由就是“无代表不纳税”。

如此，纳税人主要是英、美两国的纳税人通过数百年的抗争，终于在和王权以及统治者的利益博弈中，确立了维护自己利益的制度和原则，其要点有三：一是通过创建纳税人的组织议会来与行政权抗衡并制约行政权；二是无代表不纳税，议会的议员必须是由一国纳税人根据自己的意志选举产生的，而不是指定的或任何人可以随意替代的；三是税收宪定主义，即国民承担纳税义务，首先由宪法决定，任何征税的决定必须由议会通过法律来实施，否则民众就有权不纳税。

其实，民众并不是反对所有税收，他们只不过想将自己的自由、自己的财产掌握在自己的手中，因为非民主的国家（政权机构）是靠不住的。在18世纪60年代，北美殖民地每人平均纳税不到1先令，而英国本土每人是26先令。据估计，1775年英国人均税负相当于殖民地人的50倍。^[16]就连日后美国的学者都说，“殖民地居民并不是因为受压迫和贫困而造反。殖民地居民的生活可能比英国群众的生活更好。”^[17]问题在于英国政府越俎代庖，为民做主，侵犯了北美殖民地民众的财产所有权，一旦开此先例，那么很有可能如千里之堤溃于蚁穴一样，民众的权利就会逐渐被蚕食直至殆尽。

建立了保障自己利益的议会，民众对税收的态度就由抵触、反抗变为配合。近代宪政理论的奠基者孟德斯鸠在写作《论法的精神》时，根据对当时欧洲不同政体国家的考察，指出不同制度下的国家必须征收轻重不同的赋税。他说：政体宽和，国民享受自由较多的共和制国家，可以征收较重赋税，它们那样做是因为它们能够做，“公民一旦认为是在付钱给自己，他们就会高兴地交税”；而那些专制的政体，国民遭受沉重奴役的国家，只能征收较轻的赋税。他说：“如果一个国家所有的个人都是自由的公民，而且每人占有产业就像君王握有君权那样的话，那么就可以征收人身税、土地税或是商品税；或是征收其中两类的税，或是三类的税全都征收。”对有农奴的共和国家，孟氏认为“不应该容许它的国民增加农奴贡赋”。对有农奴的君主国家，孟氏认为“贵族不应该有权力增加农奴的赋税”。对有农奴的专制国家，孟氏的观点则是强化上述原则。孟德斯鸠的中心思想是赋税的轻重应该与公民的自由程度成正比，也就是与他们对财产的占有关系成正比。

英国学者马克尔对18世纪英法两国历史的研究表明了民主制度对赋税征收的意义。英国光荣革命后的平均税负远远高于当时专制制度下的法国，但人民却更乐于纳税；而法国国王收很低的税，老百姓反而怨声载道。这就是宪政国家赋税与威权专制国家赋税的区别。所以，埃德蒙·柏克说：“专制的政权，是一个无能的筹款者。”柏克认为：“人在权利上所受的伤害之深，与在钱袋上受到的伤害之大，是可以同样之甚的。一项剥夺人民之全部自由的法案，未必使其财产大受损失。人在大路上被抢了两文钱，使他大为恼怒的，主要不在于这两便士。”^[18]

最终，议会而不是专制君主，被证明在税收汲取上更为优越。在议会拥有最终权威的地方，如16世纪末到18世纪末的尼德兰和18世纪的英国，不仅方便了征税，还创造了一种纳税的自愿。而18世纪的法国，由于缺乏一个全国性的议会，使得王室实际上不可能新征极为需要的税收。

美国当代学者菲利普·T·霍夫曼和凯瑟琳·诺伯格研究了欧洲近代国家的财政史后指出：征税只是欧洲君主财政包裹中的一部分。借债对于近代国家的财政和军事的健康也是关键性的。税收毕竟从来没能满足战争的需要。当军队突然被征召，战争一打响，不管税收多么庞大，都不能跟上巨额的需要。国家只能通过借债来满足战争开支；只有这样，开支才能延伸到未来并由税收偿还。这时，国家的信用对借债至关重要。相比之下，英国在借债时有优势，这很大程度上要归功于国会，它给债权人提供了可靠的保证，并因此减少了贷款利率。国会以两种方式来做这件事，一是帮助征税，方式是赋予财政部门以合法性，以便新税可以很容易地开征。二是方便借债，因为它最终可以让王室和政府负责任，确保贷款偿还。^[19]

英国开征所得税的案例可能更具说服力。1799年，英国内阁为筹集英法战争的费用，决定开征所得税，这个税的征收涉及个人隐私，对“生而自由的英国男人”与斯密式的商人来说，是难以接受的。只有当议会而非国王控制了税收政策的时候，这种不受欢迎的税收才可能出现。战争为所得税的出现提供了必要的正当理由，而正是议会的存在，最终促成了国民的普遍的准志愿服从。这证明，只有在议会存在的地方，所得税才是可能的，只有议会而不是君主，才能够设置这样一种税收。

清朝末年，清廷首任驻英国的副使刘锡鸿在其《英轺私记》中谈到英国的“无代表不纳税”的体制下税制的合理时也赞叹说：“此法诚善，然则非民主之国，则势有所不行；西洋所以享国长久，君民兼主国政故也。”^[20]

当代税收政治学的研究亦证明了这一点。以当代工业化民主国家组成的经济合作与发展组织（OECD）为例，其税制有两个特点，一是平均税负在世界各国中最高，二是税种结构以直接税（个人所得税、社会保障税、公司所得税）为主，占总税收的比重达63.8％。第一个特点在政治上的忌讳无须说，第二个特点则使纳税人的税负直接暴露出来，无从隐藏。与直接税相对的间接税就无此弊端，它通常会包含在价格之中，纳税人在消费时就不知不觉纳了税，所以没有多少“税痛”感觉。多数非民主国家通常采用间接税为主的税种结构，以尽量使民众不清楚自己纳了多少税、什么税。OECD国家之所以敢反其道而行之，高税负、明税收，就是因为他们的税收政策是通过纳税人的代表议会通过的。纳税人清楚知道这样的税制是他们的自由选择，目的是明明白白纳税，他们更清楚这样的税负也是他们需要的公共物品与服务的价格，虽然负担高，但这仍是他们自愿的选择，他们认为这是值得的。因此愿意为之埋单——纳税。所以议会的成立，提供了一个有条件合作的论坛，它促成了纳税人的准志愿服从，实际上降低了政府与纳税人的交易成本，达到了征纳双方双赢的结局。

几千年来，最为困扰统治者、政府的税负问题，就这样轻而易举、波澜不惊地在OECD国家中基本解决了。原因一言以蔽之，曰：自己的家自己当，花多花少心甘情愿。

正如菲利普·T·霍夫曼和凯瑟琳·诺伯格在他们的研究结论中所说：“专制政权尽管自命不凡，却不能随意地借钱或征税。只有拥有强大的代议机构的政府才能汲取巨额收入，借到巨额资金。征税和专制主义最终是不可调和的。自由和保护它的机构被证明更有能力垄断资源，汲取收入。……最终，自由是形成一个强大国家——一个拥有财富和权力的国家——的必要前提。”^[21]

六、清末民初的君主立宪与议会的雏形“资政院”

1840年，鸦片战争的炮火声震醒了清王朝的“天朝帝国”梦，屡战屡败，割地赔款，丧权辱国的现实，使朝野的一批有识之士开始睁开眼睛看世界，先是“师夷长技以制夷”，再是“西学为体，中学为用”，最后终于意识到“船坚炮利”背后的制度文化差异，才是中国落后的根本原因。在内外压力下，1905年清廷不得不派出载泽等五大臣赴英、法、德等国考察宪政。并于翌年颁布立宪的谕旨，在“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的口号下，拉开了立宪运动的帷幕，提出改革官制，清理财政，整饬武备，详订法律，广兴教育等，将行之数年未获成效的“新政”作为预备立宪的内容。清政府同时宣布在各省设立谘议局，北京设立资政院，作为未来国会的基础，并颁布《钦定宪法大纲》，规定皇帝具有至高无上的权力，不受议会的约束，臣民的权利极为微小。虽然如此，对千年帝国来说，这毕竟是民众也即纳税人权利得到承认的初步，更是各阶层民众持续斗争的成果。考诸史料，立宪运动的推动者除过康有为、梁启超等启蒙思想家以外，绅商阶层也极为活跃。在预备立宪公会等组织中，商人占据明显优势。商人们认识到“今日中国之政治现象，则与股份公司之性质最不相容者也。而股份公司非在完全法治国之下未由发达，故振兴实业之关键在于通过立宪确立法治，限制政权，保障民权来改良政治环境与政治组织。”^[22]

宣统元年（1909年）以后，各省谘议局与北京资政院先后成立，并经常开会议政，批评政治，弹劾官吏，提出议案，与清朝中央和地方政府不断发生摩擦，也取得了一些不容小觑的成果。

宣统二年（1910年）9月，资政院正式成立。议员由钦选和民选各98名组成。清廷设立资政院是将其作为将来成立议会上下院的过渡机构，以培养和锻炼议员的能力。所以它无权制定和修改宪法，但宪法以外的其他议案是有权议决的，只是通过后还要经过君主“裁夺”。然而它却拥有议决国家财政预算、决算、税法和公债的职权（《钦定宪法大纲》所附的《议院宪法要领》规定了“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞”等权力），拥有宪法以外各种新定法典及其修改的职权，还有质问、弹劾行政部门和大臣的权力，核议督抚侵夺谘议局权限的权力等。资政院的议事细则已与现代议会制度类似。

当年10月3日，资政院召开了第一届会议。在审议1911年国家预算时，政府交出的预算总额短亏5000万两。议员以民众代表的职责一丝不苟审核，将原预算总额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余，议员审核并不是随意缩减，而是对机构设置、人员编制、事情该不该办、经费多少等等，认真推究核对。合理的接受，不合理的辩驳。例如，邮传部的预算仅京奉铁路杂费中的纸笔一项即达6万多两；议员认为太多，核减了5万多两。该路还有一笔经费叫“免票费”，是专门供钦差、总督、巡抚、将军到外边调查用的，共8万多两；议员认为，各国只有议员有免票费，现在我们议员也不愿用，何况是钦差等人。故通通删去。由此显见，议员们是有担当的，他们能够维护纳税人的利益，并且平衡合理的治国财政需求。^[23]

首届资政院会议还提出了速开国会案、弹劾军机大臣案、赦免国事犯案等。并于1911年迫使清廷放弃独立财政。在各地的谘议局中，绅商们也提出对外交事务权利的要求，反对支付不经谘议机构同意的各项外国债务，这种情形已类同“没有代议士就不纳税”的原则。

第二届资政院会议在宣统三年（1911年）10月10日革命党人武昌起义之后十几天召开，许多民选议员未能赴会。会议期间通过了一些方案，特别是议员们打倒了违法违宪的皇族内阁，推翻了朝廷不准抗违的宪法钦定原则，取得资政院起草并议决宪法的神圣权利；排除了阻挠，争得了早日召开国会；他们起草的《十九信条》是中国第一部真正的资本主义宪法纲领，实行英国模式的议会政治，虚君共和，一切权力皆归国会，在实质上达到了与民主立宪同等的程度。

1912年2月12日，清王朝灭亡，第二届资政院会议通过的议案完全失去效力。但民主共和，一切权力归人民的理念却在中国的土地上从此生根。

此后的近百年间，中国历经北洋军阀统治、民国政府和中华人民共和国几个历史发展阶段，这期间民主政治尽管时有反复，但作为国民权利也作为纳税人权利象征的议会（人民代表大会）制度始终屹立，因为“以权利制衡权力”是世界民主政治发展的大道，“世界潮流，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡”。

七、小结

税收与议会互动的历史清晰地说明财产权益对文明演进和宪政体制的催生作用。由于王权制度下征税的困难，英王不得不让步——眼睁睁看着贵族会议演变成为一个机构，使纳税人的代表能够对政府的收入和支出有所控制，这就是议会和宪政体制的起源。议会制之所以能够从社会中汲取更多的收入，在于议会制给予财产权利人参与决策的机会，使其相信税收的用项是为了保护他们的利益，增进他们的福利，因而愿意纳税。孟德斯鸠说：议会不是民主理论的产物，而是财产权与王权斗争与妥协的结果。诚哉斯言。

英国的经验启示后人，要维护个人权益，关键是联合起来以制度和法律的形式限制独大的王权或行政权力，而不一定是彻底改变既有统治秩序，因为推翻一个统治者，换上一个新的统治者或民众领袖上台，虽然可能在短期内减轻税负，但只要权力不从根本上受到限制，那么仍然会陷入苛政—革命—轻税—苛政的循环。而以制度的形式限制权力，就从根本上解决了绝对的权力导致绝对的腐败的问题。将权力收束在笼子内，尽管斗争似乎不彻底，充满了妥协、反复，但却是以最小的代价取得尽可能大的成果的选择。

我们注意到，最初推动英国建立议会的主导力量是贵族、封建领主、主教等社会的上层阶级，在当时的社会背景下，这是必然的，因为他们是英国土地财产的主要占有人，因而也成为国王征税的主要负担人。而平民因为财产很少，因而“税痛”不强烈而难以团结起来。贵族、领主等与国王都是统治阶级成员，他们与国王的博弈相对理性，不以政治权力转换为目的，而以保护财产权益作为交换筹码，只要对方作出让步即见好就收。这也是英国的政治体制改革暴力较少，社会动荡相对较小，最终走向君主立宪的原因。

以后城市成长起来，工商业逐步发达，关税成为王室的重要收入，国王利用城市来制约封建领主；同时新兴的工商业者也以自己的实力通过争取扩大普选权挤进议会，使议会所包含的成分逐渐扩大，民主权利逐渐下移。议会的演进，又使民主政治发展到不同于古希腊、古罗马城邦直接民主的代议政治。议会成为实现民主政治的唯一平台和途径，成为与行政、司法并立的代表人民利益的立法机构。而具有立法权的议会，势必会发展演化出政党，对一个议案的赞成派，演化成执政党，反对派演化成为反对党。当代政治博弈的基本格局就是这样发展而来的。

欧洲思想家对纳税人维权的影响也不可忽视。从古希腊、古罗马思想家到文艺复兴思想家，再到17世纪以后资产阶级启蒙思想家，他们关于人权、民主、法治的思想一脉相承，特别是霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人，他们通过自己的著作，从人类发展史的角度，说明国家权力的起源及其与人民权利的关系；阐述了国家是社会契约的产物，主权在民，法律面前人人平等；论证了行政、立法和司法的分权，互相制衡，是公民自由的保障等等。从理论上支持了纳税人维护自己权益的合理性，并对其制度创新予以高度评价。他们的学说在欧洲、美国的历史文献如美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》中都得到了充分体现，使革命的成果不可移易。