完善我国法官层级制度的构建理念

王在魁^[1]

［内容摘要］不同层级法院所承担的职责及其面对的问题不尽相同，对法官的要求也有所区别。通过尝试运用普通法官、高级法官的概念，对照法官裁判、调解、引导的社会职能，提出普通法官应当从事法律技术工作多一些，高级法官应当从事核心裁判工作多一些，二者遴选标准理应存在差异。为建立结构合理的法官队伍，在整体上提高我国法官队伍的战斗力，应当合理区分法官层级、进一步细化遴选标准、建立科学的遴选程序。

培养和塑造高素质的法官群体，是建设法治社会的必然要求。然而，高素质并非仅仅意味着高学历，不同层级法院所承担的职责及其所面对的问题不尽相同，对法官的要求也有所区别。因此，对法官队伍在内部进行合理区分，对不同层级的法官设置不同的遴选标准，最终构成一支结构合理的法官队伍，对于在整体上提高我国法官队伍的战斗力，应是大有裨益。遵循这一思路，本文将从分析法官的社会职能、工作性质、遴选标准及培训内容方式出发，对如何合理区分法官层级进而提高法官队伍整体素质提出建议。^[2]

一、法官的社会职能

按照《牛津法律辞典》的解释，法官是指法院中负责对当事人的法律纠纷或争端进行裁决的国家官员。这是对法官角色的狭义理解。认真考察我国当前司法实践，法官的社会职能至少应包括以下三方面:

(一)裁判

即对于进入诉讼程序的纠纷，法官居中进行裁判，对纠纷当事人的权利义务进行判定。这是法官的主要职能，也是其他职能的基础。

(二)调解

即对于诉中或诉前的纠纷，法官引导纠纷当事人进行协商，由当事人自愿达成争端解决方案。这是中国法官较为特殊的社会职能，被誉为宝贵的东方经验，体现了中国传统“和”文化的精髓。

(三)引导

即法官通过裁判结果及其说理过程，对某种社会行为予以肯定或否定，进而引导民众行为。这一职能在某种意义上起到了立法作用，在不同法系中有不同程度体现。由于民众通常不研究法条，多看判例，法官在判例中所阐述的道理也易被群众理解。因此，引导职能有着深刻的现实意义。

裁判、调解、引导，从三个不同层面体现了现代法官的社会职能。从本质上看，法官首先是争端纠纷的解决者、裁判者，然后才是社会行为的引导者。因此，法官的基础职能是争端平息和矛盾化解。在这个意义上，从事调解工作的人民调解员、从事和解工作的乡村威望士绅，以及古代基层行政官员也可理解为广义的法官。

二、法官的工作性质

在理论上，法官的工作可分为两类:一类是法律技术工作;一类是核心裁判工作。^[3]普通法官法律技术工作多一些，高级法官裁判工作多一些。

(一)法律技术工作

所谓法律技术工作，应理解为具备通过训练能达致的法律素养即可从事的工作。既包括审查卷宗、甄别证据、组织庭审、撰写判决等纯粹的技术工作，还包括根据法律法规、指导性案例等进行判决，保证辖区裁判标准统一的裁判活动。因此，应在广义上进行理解。

法律技术工作的特点是，只要从事者具备一定的社会经验，经历过系统的法律训练，便可基本胜任。实践中，普通法官面对的几乎都是一般性纠纷，比如婚姻、邻里纠纷、劳动争议等，通常依据常识、常理、常情及地方性知识，遵循法律或指导意见的明文规定进行处理即可，这就是法律技术工作。绝大部分的司法活动在性质上都属于法律技术工作。对应法官的社会职能，其体现的是调解和裁判职能，主要由普通法官承担。

(二)真正的裁判活动

司法实践中，会出现一些疑难案件，这些案件已无法通过调解或遵循经验下判的途径进行解决。比如许霆案，其利用银行电脑故障而多取钱，属新类型、有争议的案件，无法调解结案，也无先例可参照。对于这些案件，法官要结合社会形势等法律理论外的知识进行裁判，甚至还要具有超前意识，通过裁判结果表明社会对行为的态度，引领社会活动向良性发展。法官的这种活动就是核心裁判工作。

核心裁判工作的特点是，从事者除了要求具备深厚的法律理论、社会常识外，还要具备相当的政治敏感、历史意识、哲学思维。其关注的重点不仅仅是纠纷解决和矛盾化解，还包括引导社会民众行为。其无法仅仅通过法条演绎、参考先例的方式找到立论依据，而须从法理上甚至从结论先导的角度确定其推理过程。这种本领并非通过基础的法律训练就能必然拥有。对应法官的社会职能，核心裁判工作体现的是引导职能。实践中，由于疑难案件通常由高级法官作最终裁决。因此，核心裁判工作主要由高级法官承担。

三、法官的遴选标准

由于普通法官、高级法官所承担的社会职能，及其从事工作的性质不尽相同。因此，二者的遴选标准必然有所区别。

(一)普通法官的遴选标准

普通法官通常面对的是一般性纠纷，日常以法律技术工作为主，承担着裁判、调解职能。要成为一名出色的普通法官，除了要对法律规定有基本了解、对社会治安形势能基本把握外，还需要具备以下两个条件:

1.对所在地区的社情民意有所了解。普通法官，特别是基层法院的人民法庭法官，接触的通常是当地民众，处理的都是具有当地区域性质的纠纷。因此，法官必须对所在地区、社区的社情民意有所了解，才能迅速查明纠纷产生的缘由，准确判断纠纷争议的焦点，从而作出最有利于双方当事人的判决，或者引导双方自愿达成调解。在部分地区，比如新疆、云南等少数民族聚集的地区，普通法官还必须掌握当地方言和风俗习惯方可顺利开展工作，在这些地方应尽量挑选本地人从事基层司法工作。

2.实干能力出色。一般性纠纷的当事人，通常不会关注争议涉及的理论问题，他们只希望纠纷能得到迅速、合理解决。因此，处理一般性纠纷，于法律规定上不难，但须遵循两个原则:一是纠纷得到迅速解决;二是当事人对处理结果基本满意。这就要求普通法官必须具备做群众工作的能力，且协调水平出众，简单来说，就是要能说会道、干事麻利，这在调解工作中显得尤为重要。^[4]

与高级法官相比，普通法官的理论水平要求不太高，比如，日本简易法院的审判员可以从不具有法律家资格的人中选任，英国治安法院的治安法官(太平绅士)无须经过法律培训，也不是专职的。^[5]这些司法工作者虽非严格意义上的法官，但在社会基层行使着审判权，解决了大量纠纷，反映了遴选普通法官时应更注重其实务能力，不应对其理论水平、学历资格作过于苛刻的要求。

(二)高级法官的遴选标准

高级法官要时常面对疑难案件，从事核心裁判工作，承担着引导职能。要成为一名合格的高级法官，必须具备扎实的法学理论基础，相当的法理学功底，一定的哲学思维，还要对国家的政治、经济、文化、历史、宗教以及国际趋势有着更深刻的理解。

1.对域外情况有所了解。高级法官处理的通常是全国性、全省性问题。因此，除了关注本国、本省的情况外，还要把眼光放宽到域外，了解外国、兄弟省份的做法，了解域外的立法及相关判例，准确把握本国在国际政治经济形势上的地位，能从横向的角度思考问题。

2.对国家政治、历史、文化有所了解。面对疑难案件，单纯的法条演绎已经失效，为此，高级法官既要清楚所涉法律规定的历史源革，准确领会其立法目的和立法原意，又要敏感地把握社会形势的发展趋向，在法律规定的框架内确保判决具有超前性，能从纵向的角度思考问题。此外，高级法官还要深入理解国家文化传统、政治体制、民族精神、民众习惯、宗教信仰等，准确把握裁判结果对社会的影响及其意义。比如，改革开放初期，对投机倒把行为入罪必须慎重，不能盲从错误舆论，履行好社会稳定控制阀的法院职责。又如，在处理浙江吴英集资诈骗案等案件时，要充分考虑非法集资行为产生的社会背景，准确把握宽严相济刑事政策的内在含义。

实际上，我国古代及外国司法实践大多注重区分普通法官和高级法官的遴选标准。比如，学者通过分析认为，我国古代的中央法官的法律专业化程度相对较高，普通法官则更多关注地方性的知识与风俗。^[6]再如，美国著名学者波斯纳指出，美国对上诉法官和地区法官的要求是不同的，“迅速做出判决、权威的仪态和审判经验对于有效完成上诉法官的工作来说，并不那么重要，但它们却是地区法官有效履行职责的重要因素。”^[7]

四、现行制度存在的问题(www.xing528.com)

上文对法官的社会职能、工作性质、遴选标准进行了详细探讨，若以此来检视我国现行制度，可至少发现存在以下问题:

(一)层级混同

没有普通法官和高级法官的差异，在制度设置上未作相应安排。以刑事审判为例，现行制度没有把技术工作和核心裁判工作进行区分，各级法院对同一案件进行一审、二审、审监等程序中，都既要审查事实问题又要审查法律问题，甚至最高人民法院在死刑复核阶段还要注重事实细节，造成了高级法官和普通法官的职能基本混同，从事的工作基本类似。反映在实践中，就是不同层级的法官所应研究的重点不突出，高级法官不够重视研究法理，普通法官不够重视做群众工作便简单下判，导致案件处理的整体效果受到影响。

(二)遴选标准简单划一

《法官法》对初任法官的遴选标准作了规定:担任基层人民法院、中级人民法院法官的，本科毕业满2年，或硕士、博士毕业满1年;担任高级人民法院、最高人民法院法官的，本科毕业满3年，或硕士、博士毕业满2年。^[8]可见，我国现行制度对高级法官和普通法官的遴选标准规定基本一致，区别不大。但如上文所述，二者的遴选标准应有所不同，高级法官要求较高的法学理论、哲学思维、文化知识等综合素质，而丰富的工作经验和人生阅历必有助于养成这种综合素质。因此，较长的工作年限应是高级法官的重要遴选标准。但我国现行遴选制度和司法实践对此均重视不够，很多学生硕士毕业后到法院工作两年就成为一名高级法院、中级法院的正式法官。

(三)遴选程序简单

《法官法》和最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》对法官的遴选程序作了原则规定，但过于简单。实践中，法官的遴选程序，基本是按照公务员的管理体系进行操作的。整个遴选程序均没能充分体现法官职业的特殊性，法官等级和行政级别联系过于紧密。比如，在高级法院中，行政级别被提拔为副科级的，通常就可以晋升为助理审判员，行政级别被提拔为副处级的，通常就可以晋升为审判员。^[9]遴选程序过于简单。

五、解决问题的对策

遵循上文的理论推导，参照外国的经验做法，对我国现行制度提出以下几点改进建议:

(一)合理区分法官层级

这涉及审级职能区分等一系列重大问题，本文无意展开论述，可试举几个典型例子，比如，在死刑复核程序中，应当明确法官的工作重点是法律审，而非事实审;又如，在中级人民法院、高级人民法院审理的部分重大刑事案件中，可借鉴英美法系的做法，由陪审团对事实进行认定，把高级法官从定罪的工作中解脱出来;再如，在民事审判中，高级人民法院可不再审理一审案件，集中精力做好二审法律审工作，最高人民法院可将民庭变成审监庭，将高级法官的精力主要放在纠错及统一法律适用标准上来。

法官层级区分明显后，法律培训活动也应作相应改革，要强调培训重点，分类培训，对高级法官要增加培训哲学、历史、国情、文化、地理、民俗、经济学、心理学等课程，增加西方法学史、思想史、制度史等内容。

(二)进一步细化遴选标准

包括:(1)强调普通法官的实干能力。要求初任法官具有一定的法律工作经验，以及经历较长时间的实习培训。日本、德国等国家的法学学生在进入法院工作前，要通过两次严格的国家统一考试，并且实习时间均在2年以上。我国的法学教育及初任法官培训制度可予借鉴。(2)弱化普通法官的学历要求。对于经济落后的山区法院，以及部分派出法庭，可将法官任职的学历要求放宽到大专。《法官法》已有类似规定^[10]，应进一步明确及制度化。此外，可允许基层法院的部分法官从非法律专业学生中选任，经短期培训后即可上岗，这在一些经济不发达的地区有其现实意义。(3)显著提高高级法官的遴选标准。^[11]在大陆法系国家，高级别法院的法官通常从低级别法院的法官中选任，其中日本规定最高法院法官通常须担任法官或从事其他法律工作20年以上。在英美法系国家，虽然没有明文的遴选标准，但对高级法官的要求一般较高，其中英国要求高等法院的法官只能从任职10年以上的出庭律师中挑选。我国也应当借鉴学习，明确高级法官的高标准。^[12]

(三)建立科学的遴选程序^[13]

包括:(1)实现法官员额制，精简高级法官队伍。对高级法官提出较高的遴选标准，必须要求对高级法官的人数进行控制，高级法官应重质不重量，贵精不贵多，以此树立高级法官的权威性。(2)建立法官逐级选任的流动体系。上级法院法官从下级法院法官中遴选，优秀法官从下级法院向上级法院流动，这是国外特别是大陆法系的通行做法。建议在我国建立规范有序的法官逐级选任制度，可引导年轻的优秀人才到基层法院工作，也为法官提供常规性的晋升机会。(3)尽量消除遴选程序的行政色彩。应建立一个区别于公务员选拔和任用制度的法官遴选程序，可考虑设立高级法官遴选委员会，吸收法院系统外的人员参加，扩大遴选程序的社会参与度。(4)打破遴选范围的封闭性。对于经验丰富的律师、理论水平出众的大学教授等，也应选任为高级法官。^[14]应当在大陆法系文官法官制的基础上，吸收英美法系精英法官制的合理部分，将非法官队伍的优秀人才直接选任为法官。

【注释】

[1]王在魁，男，广东省高级人民法院刑事审判第三庭庭长，法学博士。

[2]为了叙述方便，本文将首次提出普通法官和高级法官的概念，通常来说基层人民法院、中级人民法院的法官可归类为普通法官，高级人民法院、最高人民法院的法官可归类为高级法官。但应当承认，这种区分只具有相对意义，二者不存在清晰的界限。然而，通过普通法官、高级法官这种概念的引申，使得学界对法官层级的合理区分予以重视，确是很有必要的，也是本文的重点。

[3]当然，“核心裁判工作”的表述可能不尽准确，有待斟酌。本文将其作为界定与“法律技术工作”相对应的审判活动或工作来使用，这类工作大多涉及严肃的价值判断，对社会行为有引导功能。

[4]实践中，部分法院开始注重引入专业调解力量到调解工作中来，比如广东于2011年2月开始实行“政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的诉前联调机制，矛盾化解成效显著。

[5]详见王晨光:《对法官职业化精英化的再思考》，载苏泽林主编:《法官职业化建设指导与研究》，人民法院出版社2003年版，第42页。

[6]详见李雅琴:《传统社会法官的司法知识结构》，载《理论界》2009年第8期。

[7]详见［美］波斯纳:《联邦法院:挑战与改革》，邓海平译，中国政法大学出版社2002年版，第39页。

[8]具体规定为:高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满2年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满3年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满1年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满2年。

[9]法官等级的行政化，导致出现了一种奇怪现象:在高级法院的部分合议庭中，审判长为助理审判员，合议庭其他成员却是审判员。在这些合议庭中，年纪较大的同志由于工龄较长等原因已被提拔为副处级干部，具有了审判员身份，而年纪较轻的同志虽然业务水平得到认可被任命为审判长，但由于尚未被提拔为副处级干部，仍是助理审判员。由此产生的问题是，《人民法院组织法》明确规定助理审判员是协助审判员开展工作的，实践中却出现了相反情况。

[10]《法官法》第9条第2款规定:适用第1款第(6)项规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。

[11]高级法官的高遴选标准，意味着要对高级法官的人数进行控制，以及在整体上精简法官队伍。为了不至过大增加高级法官的工作量，需要相关制度作相应调整，使法官专心于裁判上:(1)完善法官助理制度。最高人民法院、高级人民法院应设法官助理，相当部分的程序工作包括提审、报告撰写等技术工作可由法官助理完成，减轻法官的负担。(2)大力发挥人民调解、诉前联调等制度的作用，减少进入诉讼程序的案件量;构建科学的案件繁简分流机制，将简单的案件用更为简易的程序进行审理。(3)尽量淡化法官工作的行政色彩。改革法官级别和行政级别完全挂钩的做法，减少法官晋升条件和程序中的行政化内容，将执行工作交由行政机关负责，法官只关注案件本身。

[12]可考虑规定:中级人民法院的法官，须担任基层人民法院法官或从事其他法律工作5年以上;高级人民法院的法官，须担任法官或从事其他法律工作10年以上;最高人民法院的法官，须担任法官或从事其他法律工作15年以上。

[13]根据最高人民法院2002年公布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第28点规定，要逐步推行法官逐级选任制度，在确定法官员额的前提下，上级人民法院的法官职位出现短缺，逐步做到主要从下级人民法院的法官中择优遴选。但该项规定在实践中没有得到很好落实。

[14]《人民法院第三个五年改革纲要(2009～2013)》提出:最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院遴选或招考法官，原则上从具有相关基层工作经验的法官或其他优秀的法律人才中择优录用。在制度上明确了可从法官队伍外的人员中选任法官。最高人民法院曾于1999年进行了一次有益尝试，从全国一级律师、法学教授和研究员中选拔了部分法官。