国外发展中国家反贫困实践及其启示

贫困问题是一个挥之不去的幽灵，长期笼罩在各个发展中国家头上。自20世纪70年代以后，各个国家逐渐意识到贫困不再是单一国家的问题，而是全体发展中国家，甚至是整个人类在发展进程中面临的共同问题。基于这种考虑，许多发展中国家都制定了自己的发贫困战略，并相互借鉴各自反贫困经验，推动国际反贫困事业发展。各国政府在反贫困作法中，都主要采取了根据本国特殊情况制定具体反贫困计划。

一、亚洲地区：以印度为例

印度位于南亚地区，是南亚次大陆面积最大的国家，在古代，印度和古巴比伦、古埃及、中国一道被誉为“四大文明古国”。而现今21世纪印度是当今金砖国家^[50]之一，也是世界上发展最快的国家之一，近年来印度经济产业多元化，涵盖农业、手工业、纺织以至服务业，特别是服务业增长迅速，日益重要。已成为全球软件、金融等服务业重要出口国。

今天的印度的发展受到了全世界的瞩目。但是古今辉煌的背后也暴露出一系列亟待解决问题：印度作为世界上人口仅次于中国的发展中国家，印度人口在2011年已经达到了12．1亿，约占世界总人口的17．0%，但是时至今日印度三分之二人口仍然直接或间接依靠农业维生，贫困现象依旧十分明显，根据世界银行的数据显示，2011年印度人口贫困比例高达21．9%，约2．6亿人口生活在贫困当中，是世界上贫困人口最多的国家。^[51]同时近些年经济的快速发展也造成了社会财富分配极度不平衡，社会贫富差距悬殊，并由此也产生了很多社会问题。反贫困一直以来都是印度各届政府孜孜追求的目标和不遗余力的任务。

印度的反贫困战略主要针对两个方面，一个是侧重于满足基本食物需求的供给，以及教育、卫生医疗等基本公共服务；另一方面则是通过增加就业人口解决就业问题来减少贫困。

（一）农业绿色革命

从20世纪60年代中期，印度政府开展了著名的“绿色革命”运动，主要是发展农业生产，保证粮食供给，避免饥荒和减轻贫困。这场技术革命以引进推广优良品种、合理实施农田灌溉、正确使用化学肥料、鼓励采用农业机械、及时防治病虫杂草为主要技术支撑；以增加农业信贷、完善乡村公路网络、建立农村市场体系、实现农村电气化为主要经济投入；以国家的优惠政策（如价格政策、土地政策等）和政府的组织、管理与协调为基本保障体系。通过一系列的举措来配合“绿色革命”的顺利开展。

自20世纪60年代至80年代，印度“绿色革命”将近持续了20多年。通过此举，使得印度农业得到了飞跃式的发展，粮食产量大幅度提高，实现了粮食的自给。通过表3-7可以看出经过农业绿色革命，印度主要粮食作物均取得大幅度增长。在1965—1966年印度刚开始进行农业革命时，全国的粮食总产量为0．72亿吨，而在绿色革命后的1983-1984年，印度粮食总产量实现大飞跃，达到了1．524亿吨。绿色革命的成功解决了印度人民的吃饭问题。由于绿色革命大量采用新技术、新设备，也促进了印度农业的现代化。但是绿色革命也造成了一定程度的负面影响。农业的大丰收虽然在一定程度上缓解了贫困现象，但是产量带来的大部分利益都流向了发达地区的富农那里，造成了印度不同地区贫富差距过大，不利于全面反贫困。

表3-7　20世纪60年代和80年代同期印度主要粮食作物生产的变化（单位：万吨）

（上述数据来自：《中国软科学》，1995年10月刊，第96页。）

（二）公营分配制度

公营分配制度是印度政府在第五个“五年计划”期间（1974—1979）制定的政策。由于贫困人口家庭在食品上的开支一般占其总收入的大部，造成恩格尔系数比较高，特别是在20世纪70年代的印度，穷人家庭几乎花费他们收入的80%在食品上，所以印度政府适时制定了旨在强调重新分配的反贫困发展战略。

所谓公营分配系统就是政府控制价格的一系列平价商店，保证以合理价格向广大人民，特别是贫弱阶层供应基本消费品。计划总共规定了有六种基础物品，即小麦、大米、食糖、食用油、焦煤和煤油，统一由中央政府负责收购，并把它们供应给各地方邦的公营分配系统。1971—1980年间通过公营分配系统分配粮食数量增加了4．5倍，通过公营分配，系统分配的粮食从占粮食总产量的10%增加到13%。^[52]同时印度政府在农村地区设置了大量平价商店，1987年底平价商店的数量为34．3万家，到1992年已经达到近40万家^[53]。覆盖印度全国近5亿人口，并且增加供应商品的种类，除了粮食和基本必需品外，还供应诸如茶叶、肥皂、豆类和碘盐等。目前印度至少大米、小麦总产量的16%和粗粮的5%都是通过公营分配系统转移给穷人家庭^[54]。印度再分配战略实施三十多年来，例如自从20世纪80年代以来每人谷物消费不平等性在减少，主要是因为公营分配制度的存在，所以说该制度对于印度改善贫困现象起了十分重要的作用。

（三）促进就业计划

由于印度拥有数量庞大的农村人口，而且绝大多数缺乏知识和必要技能，造成失业问题严重。所以，解决失业问题一直被认为是解决贫困问题的有效手段之一。印度历届政府非常重视促进就业问题。早在20世纪70年代中期开始，印度政府就开始在农村地区实施就业发展计划：1970—1971年，小农发展计划和边际农及农业劳工发展计划；1972年，干旱区域发展计划，上述这些计划被统称为农村综合发展计划。

该计划由中央和邦政府各支出50%的资金。该计划主要措施就是向生活在贫困线以下的小农、边际农和无地农业劳动者提供补助和贷款；同时向他们供应种子、化肥、农药等生产性投入，提供各种技术性服务；政府投资兴修一些水利设施；开办各种职业培训；兴办一些小型农村工业增加就业机会。印度政府通过资本补和提供贷款渠道等方式，旨在农村地区创造更多的就业机会，使得贫困地区通过发展经济和就业摆脱贫穷。

进入80年代末期，印度总理拉吉夫·甘地在1989年4月28日宣布开展贾瓦哈尔就业计划，该计划由全国农村就业计划和农村无地农民就业保证计划合并而成。该计划由中央政府和各邦政府分别出资80%和20%，由乡村评议会负责实施，使印度农村生活在贫困线下的4400万家庭受益，从1989年到1992年共拨款769亿卢比，创造约2．5亿个就业岗位^[55]。该计划促进了印度农村基础设施的建设，有助于增加社会全面发展的投资，在一定程度上改善了印度农村地区的贫困状况。

（四）医疗保障计划

长久以来，农村地区的医疗保障问题一直是印度政府的薄弱环节。印度政府在农村地区开展的是基层卫生保健网络以及农村医院相结合。根据计划，每10万人设置一个基层医疗保健中心，每5000人设一座保健站，每800人设一名兼职医生，由此形成一个农村三级医疗保健网。由于该体系属于免费医疗保健，难免会出现服务质量差以及面临药品短缺等问题。为了改变这种局面，近年来，印度政府也在农村地区开展了小额医疗保险，虽然形式和内容上与一般的医疗保险存在差异，但由于属于小额，所以成本较低，每人每年只需支付几十卢比，在一定程度上解决了贫困人口看病困难的问题。

（五）印度近年来反贫困思想政策

1．政府干预政策

进入新世纪以来，贫困问题相较以往有了新特征。对于印度政府来说，消除贫困问题更加紧迫，特别是高度贫困，它常常集中在某一个特定地区，与文化、道德、种族、民族等群体特征相关。社会排斥植根于社会关系之中，某一个群体在市场或非市场环境下的排外性会导致被排斥人群面临机会不均。

印度尼赫鲁大学印度贫民研究所主任Sukhadeo Thorat认为^[56]，政府应该根据社会情况的发展而不断调整其政策方针，而改进政府现行政策可以综合市场干预与市场竞争两个方面来进行。其一，干预并改善不平等状况，进行资产二次分配，实施支持性社会资产政策，改进人力资本，发展教育。其二，制定促进公平的政策体系，制定反歧视法规，建立透明的监测以及评估系统，促进政府有效地实行公平政策。

2．金融小额信贷

微型金融（Microfinance）是专门针对贫困、低收入的人口和微型企业而建立的金融服务体系。包括小额信贷、储蓄、汇款和小额保险等。小额信贷是一种以城乡低收入阶层为服务对象的小规模的金融服务方式。小额信贷旨在通过金融服务为贫困农户或微型企业提供获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。它既是一种金融服务的创新。

印度对微型金融领域的需求十分庞大，但是存在重大缺口。为此印度工业信贷投资银行（ICICI）经济学顾问Sona Varma认为^[57]，相比传统的“自助团体-银行（SHG-Banker）”信贷模式，“商业银行-小额信贷机构-客户”的模式更具有效果。由印度工业信贷投资银行（ICICI）向小额信贷机构（MFI）批发贷款（含资金及技术），通过小额信贷机构（MFI）发放并监督贷款，既降低了风险，又促进了小额信贷的扩展和可持续发展。商业银行则通过对产品组合的优化，缩减穷人获取服务的中间费；政府部门应当通过放宽利率管理、基建，加强登记系统建设和乡村，用来提升穷人的可达性。

3．构建贫困人群组织

印度消除农村贫困协会首席执行官Vijay Kumar认为贫困人群自身有着强烈的脱贫意愿，将贫困人群联合并建立相关穷人组织可以通过有效地动员穷人，释放挖掘其勤劳致富的能力，以实现自我脱贫的目的。

穷人组织的建构，有利于进行高水平的社会动员，汇集更广泛贫困人口的力量；相对于脆弱的个体贫困人口，通过集体行动，能够更好更有效地解决问题；提高益贫公共服务传递的有效性；减少贫困个体对外部援助的依赖。比如印度乡村联盟，就是很好的案例。

贫困人口组织通过其自身的不断发展，也可实现一个良性循环：支持下线穷人组织；形成政治议价能力，影响益贫政策制定；同其他组织、金融机构建立常规合作关系。

4．“建设印度”计划

印度政府在新千年后为了减贫实施了多项计划，印度规划委员会秘书长Sudha Pillai将这一系列计划统称为“建设印度”。该计划重点放在农村地区发展基础设施上。例如为所有6—14岁儿童提供免费义务教育，为小学生提供营养餐，为城市贫困人口提供基础社会服务，为贫困地区居民提供集体住房等。

2008年金融危机后，面对经济发展的衰退，印度政府也采取了很多措施，比如更多创造就业机会、减税、住房补贴等措施来减缓金融危机的影响。在医疗方面，印度发放了大约600多万张医疗卡，每张卡都能够覆盖多人，向贫困人口提供免费医疗服务。

经过新千年后印度政府在反贫困事业上的不断努力，近些年来印度贫困状况有了明显改善，取得了可喜的成就。根据表3-8可以看出，印度贫困人口比例，近年来呈现逐渐下降趋势，2009年贫困人口百分比为29．8%，相对2004年的37．2%，下降了7．4%；2011年的数值为21．9%，同比下降了7．9%。但是印度人口的持续增长、庞大的农村人口、各地区经济社会水平严重不均衡以及2011年以来新一轮经济危机的影响，都使得印度在反贫困问题的道路上是不会一帆风顺，注定是任重而道远。但是印度历届政府在反贫困问题上的不断实践也给亚洲各国以宝贵经验，为整个亚洲地区反贫困事业做出了突出贡献。

表3-8　印度贫困人口比例占人口的百分比（按照国家贫困线衡量^[58]）

（注：数据来自世界银行官方网站：世界发展指标，南亚，印度）

二、非洲地区：以南非为例

南非地处南半球，有“彩虹之国”之美誉，位于非洲大陆的最南端，其东、南、西三面被印度洋和大西洋环抱，陆地上与纳米比亚、博茨瓦纳、莱索托、津巴布韦、莫桑比克和斯威士兰接壤。东面隔印度洋和澳大利亚相望，西面隔大西洋和巴西、阿根廷相望。

在近代历史上，南非先后长期被荷兰与英国殖民。20世纪60年代初，南非退出英联邦，成立了南非共和国。但是南非白人当局长期在国内以立法和行政手段推行种族歧视和种族隔离政策，先后颁布了几百种种族主义法律和法令。1994年4月，南非举行历史上首次多种族大选，南非非洲人国民大会（简称“非国大”）上台执政，标志着新南非的诞生。随着种族制度的土崩瓦解，南非社会也进入了新的历史发展时期。

但是由于长期的种族主义统治，事实上新南非面临着一个问题复杂多样的社会环境，广大人民生活在贫困的窘境当中。南非经济的发展，以农牧业起步，后来由于金矿、稀有金属等的发现，采矿业发展较快，近些年来制造业也有了快速发展。虽然经过十几年的发展，但是由于经济结构性问题以及历史社会等各方面的原因，尽管南非是撒哈拉以南非洲发展程度最高的国家，不过贫困问题依旧严重困扰着这个非洲大陆最南端的国家。根据世界银行的统计，2005年南非贫困人口比例高达66．6%^[59]。所以如何解决贫困问题也一直是历届南非政府面临的首要问题。

（一）重建与发展计划

“重建与发展”计划是1994年由新南非政府提出并制定的旨在带动经济的恢复与发展的一个社会经济政策总框架。该计划主要以通过政府为主导，改善社会服务，满足人民最基本的生活需要，经济发展反过来又促进再分配，从而形成良性循环。

具体措施主要包括：1994—1995年五年间政府为黑人建造至少100万套住房；居民在方圆200米以内可获得清洁管道饮用水；两年内为大多数学校和诊所提供通讯服务；让75%以上的农户获得卫生设施服务；到2000年，为250万居民解决家庭用电问题；杜绝三岁以下儿童营养不良和饥饿现象发生等。^[60]

该战略计划在一定程度上有利于种族隔离制度瓦解后新南非国家社会经济的恢复与发展，建立与健全了社会保健制度，改善了居民的生活状况，也在一定程度上减少了贫困现象。

（二）增长、就业与重新分配战略

“增长、就业与重新分配”战略是1996年6月由南非政府出台的一项旨在通过经济增长来促进就业的计划。主要通过严格控制政府支出、减免税收、抑制工资增长、加速国企重组即私有化等措施，大力促进私营经济的发展，通过此举刺激经济增长，从而使广大人民受益。

该战略提出的主要目标是：到2000年国内生产总值增长6%；加速就业增长，到2000年每年创造40万个工作机会，扭转失业增加的形势；抑制通货膨胀率，使之低于10%的界限；提高外国投资流入额，其指标相当于国内生产总值的4%等。^[61]根据这个策略，南非政府采取了谨慎的财政政策、紧缩货币政策，大力推进贸易与金融领域的自由化，提高劳动力市场的灵活性，实行基本保健、教育和基础设施等领域公共开支优化的措施。

该战略的实施，使南非的经济形势出现较为明显的好转。但是该战略的主旨思想是新自由主义经济理论^[62]。对于解决南非失业、贫困等社会问题效果不尽如人意，国家财富依然集中在少数人手中，社会两极分化现象依旧严重。

（三）加速和共享经济增长计划

2005年7月，为了进一步促进经济发展以及改善贫困状况，南非政府启动了“南非加速和共享经济增长计划”。通过该计划，南非政府预期到2009年，年经济增长率达到4．5%，而2010-2014年年均经济增长率达到6%；通过投资交通运输、通讯等基础设施与其他社会服务设施，建立一个和谐的社会体制，以确保经济发展取得的财富由大多数国民来共享；到2014年将南非的失业率和贫困率降低一半^[63]。该计划的实施加大了政府干预经济的力度，通过优先建设基础设施，加强教育及人力资源培训，促进了经济的发展、就业和减贫。

（四）迈向反贫困战略

2008年3月南非政府出台了一部旨在减贫的国家战略文件，即“南非迈向反贫困战略”。该战略的主要目的是创造经济机会，使穷人参与分享经济增长过程。^[64]使贫困家庭通过就业提高生活水平；投资人力资源，为贫困群体提供保健、教育、培训、安全饮用水、电力、卫生设备等服务；通过提供住房、土地等物产，使贫困人口具有减贫资产；让社会各阶层、各种族共享信息，构建平等的社会资本，减少社会排斥；保护自然环境，使之具有可持续性；在扶持政策和宏观经济管理中进行良政建设，确保公共资金的效力。此外，政府还通过加大财政支出，实施了一系列计划、项目，例如“农村可持续发展战略项目”、“城市改善计划”推动就业以及摆脱贫困。“南非迈向反贫困战略”的提出，促进了国家经济的发展，改善了居民生活水平，也在一定程度上减少了贫困状况，该战略的出台标着南非的减贫进程进入一个新的历史阶段。

（五）新工业政策执行计划

2010年4月，南非政府又出台了“新工业政策执行计划”，以解决南非经济中产业机构的不合理和失业率较高等结构性问题。而2010年第19届国际足联世界杯在南非举行，再一次在南非掀起了基础建设的热潮，通过举办世界杯，促进了南非建筑、旅游观光、通信等行业的快速发展，向世界展示了南非的新面貌，也给经济的发展注入了一针强心剂。

（六）南非政府反贫困的政策实践反思

新南非政府建立二十多年来，一直通过制定各种减贫战略与政策，致力于塑造一个更广泛、更公平的财富分配体系，使经济发展的成果惠及全体国民。南非政府近些年来的减贫举措，也在一定程度上改善了南非贫困状况，通过表3-9我们可以看出在2000年南非贫困人口比例还高达35．2%，至2008年已经减至15．07%，减贫工作取得了巨大成就。但是由于南非经济的严重外向型特点，对外国资本的依存度较高，导致2008年和2011年世界爆发两次经济危机，严重影响到南非经济的发展，也导致了失业率上升等社会问题，所以贫困人口比例在2011年出现了反弹情况。所以，在减贫事业的道路上，南非还应该适时合理调整经济结构，优化产业链，以经济增长促减贫，创造更多就业岗位促减贫。

表3-9　南非贫困人口占人口的百分比（按每天1．90美元衡量占人口的百分比）

（注：数据来自世界银行官方网站：世界发展指标，撒哈拉以南非洲，南非）

三、南美洲地区：以巴西为例

巴西，全称巴西联邦共和国，是南美洲最大的国家，享有“足球王国”的美誉。与乌拉圭、阿根廷、巴拉圭、玻利维亚、秘鲁、哥伦比亚、委内瑞拉、圭亚那、苏里南、法属圭亚那十国接壤。历史上巴西曾为葡萄牙的殖民地，1822年9月7日宣布独立。

巴西拥有丰富的自然资源和完整的工业基础，国内生产总值位居南美洲第一，为世界第七大经济体。全球发展最快的国家之一，是重要的发展中国家之一。特别是第二次世界大战后，巴西进入高速发展时期。但是由于历史上长期受殖民主义和帝国主义的掠夺与统治，外国资本基本控制了巴西的经济命脉，使巴西经济畸形发展并形成了二元结构。这就进一步加剧了城乡对立和广大农村地区的衰落，加重了落后地区居民和农民的贫困。加之盲目追求经济增长的发展战略，集中全力发展制造业等工业，而忽视农业的发展，这也是导致巴西农村持续贫困的直接原因。

80年代初起，尤其是债务危机以后，其贫困人口发生率有所上升。据世界银行的统计，1983年每天生活在不足1．9美元的贫困人口占总人口的比例高达30．4%^[65]。贫困人口的大量存在不仅有碍于经济发展，而且给社会稳定带来了不良影响。所以反贫困一直是巴西历届政府工作中的重中之重。从二战后开始，巴西历届政府采取了一系列反贫困措施，力图改变贫困状况。

（一）农村土地改革

由于殖民时期大庄园制度的历史影响，导致巴西一直以土地高度集中而闻名于世。土地集中的趋势一直在不断扩大。为缓解土地集中引起的冲突，1964年政府颁布了土地法并建立了专门机构，即巴西土地改革委员会。1970年，土改委员会被解散，代之以国家垦殖与土改委员会，因为政府决定把移民作为解决土地问题的主要办法。土地法颁布后，政府利用公共土地以及从大庄园主那里收购的土地安置了55万无地农户。但是，由于被安置的农户既缺乏资金，又缺乏最基本的基础设施和社会生存条件，结果分得土地的农户不久又放弃土地，重新沦为无地农。

（二）东北部农业发展计划和全国一体化计划

为解决农村贫困问题，巴西政府于1970年和1972年把拟用于北部和东北部地区工业发展的一半的税收鼓励资金，用于东北部农业发展计划和全国一体化计划。巴西东北部地区较为闭塞，主要为亚马孙原始森林，开发程度不高，东北部农业发展计划是为实现东北部农业现代化而制定的，主要由一个土地再分配计划和一个为购置土地、农业机械、化肥和其他农业物资而制定的信贷计划组成。全国一体化计划的目标是要扩大经济边疆，尤其是农业边疆，包括中西部地区、东北部河谷地区以及亚马孙部分地区。

70年代初，巴西政府在东北部、北部和中西部地区投资修建3条公路主干道。其中1条是横贯亚马孙的大公路，另外两条是南北走向的公路。这些公路干线的建成和通车，将北部和中西部地区纳入全国交通体系之中，把边远地区同发达地区连成一片，从而为移民和区域经济开发创造了条件。同时政府也鼓励人们在亚马孙地区有前途的农业地带定居。并提供政策和技术资金上的优惠措施，为了促进该地区农产品出口，巴西政府采取了“出口走廊”计划，促进农产品出口。

（三）迁都巴西利亚

巴西的旧都里约热内卢是南美洲最大都市之一，也是享誉全球的国际大都市，但其位置偏居东南一隅。1950年前后，巴西全国的政治、经济、文化、教育等都集中在里约热内卢周围不到全国11%的地域内，而广阔的中西部和北部亚马孙地区发展长期滞后，虽然物产丰富，但交通不便，人烟稀少。这样就有所谓“两个巴西”的存在：一个是先进的沿海巴西，集中在东南部的狭长地带，其现代化程度堪与欧美发达国家相比；一个是荒凉落后的内陆巴西，是全国的“低谷地带”。

相对来说，巴西利亚位于巴西中央高原，地理位置比较居中，可以充分发挥全国政治、文化和交通中心的作用，其辐射力可以达到边疆地区。在迁都后的3-5年内，中西部地区的经济、特别是农业经济得到了长足的发展。在迁都的同时，政府还修建了通往东北部地区和北部地区的公路，从而为落后地区的开发奠定了基础。

（四）制定反贫困政策计划

1．雷亚尔计划

雷亚尔计划是指巴西1993年末颁布的自1985年萨尔由文人政府恢复执政以来的第7个以恢复和稳定经济、反通货膨胀为主要奋斗目标的经济计划。巴西佛朗哥政府实施的雷亚尔计划（Real）是自1985年萨尔内文人政府执政以来实施的第8个以反通货膨胀为主要目标的稳定经济计划。这项计划是在总结前7个稳定经济计划失败的经验教训的基础上制定的，因而，是一项有充分准备的、有计划的、分阶段的和较为完善的反通货膨胀计划。

该计划的主要目的是恢复经济发展和制止通货膨胀，减少贫困现象，缩小社会贫富差距。具体内容有：第一阶段平衡联邦财政收支，消除赤字；第二阶段实施“实际价值单位”，以稳定货币；第三阶段，发行新货币雷亚尔。经过财政平衡和稳定货币阶段，消除了财政赤字和惯性通货膨胀的影响。作为宏观经济政策的“雷亚尔计划”本意在于通过降低通胀率来稳定宏观经济形势，促进国家的发展，但是客观上该政策不仅变相增加了劳动者的收入，也为后来的继任总统推行减贫政策创造了较为稳定的经济环境。

2．零饥饿计划

“零饥饿计划”是2003—2010巴西总统卢拉执政期间颁行的一系列社会政策的总称。这一计划的主体由资助贫困儿童入学的家庭救助金计划、提高贫困学生大学入学率的全民大学计划、实现贫困地区通电的全民电灯计划、改善中低收入阶层住房条件的“我的房子、我的生活”计划等构成。截至2010年，社会政策惠及家庭达1100万户，受惠民众达2900万。^[66]

该计划的主要措施有：重建国家食物和营养安全委员会，职能是总统顾问机构；建立粮食保障和消灭饥饿特别部（Mesa），直属于总统，职能是制定和落实食品安全政策；家庭农业食品采购计划（PAA）——调拨资金，从家庭农业生产者手中采购食品；对贫困家庭进行财政支持，补贴其用于购买食物的收入等。^[67]

通过“零饥饿计划”，卢拉政府在结束第一任期的2006年底，巴西贫困人口减少了27．7%。2006年家庭补助计划的投入相当于巴西国内生产总值的0．5%和政府总支出的2．5%，而受益人口却达到4400万。^[68]通过该计划，使巴西国内贫困状况大为改善。

3．无贫困计划

巴西前任总统迪尔玛·罗塞夫在2011年6月启动了“无贫困计划”，旨在通过现金转移支付和其他支持性政策创造更多就业机会来帮助巴西的绝对贫困人口摆脱贫困。

该计划的目标包括：增加每个家庭的人均收入；提高人们享受公共服务的机会；创造更多的城乡生产性行业的就业机会。其重点在于通过不同渠道让城乡保证生产的高效，以使社会和经济获得长久发展。比如：城市通过提供培训和专业资质以获取小额贷款来创造更多的就业和收入的机会；乡村则通过专业技术指导提高生产率和消费水平，促进市场化进程。

巴西罗塞夫政府在延续卢拉的政策理念的基础上，进一步强调经济增长和社会发展是一种协调的发展，强调让所有公民享受经济增长的好处。从2009年至2011年，巴西的贫困率和赤贫率有了明显下降。其中贫困率降幅达2个百分点。^[69]通过近些年来巴西历届政府的不断努力，巴西的贫困率大幅度下降。透过表3-10，可以看出巴西贫困人口比例从2009年的13．3%，降至2014年的7．4%。毫无疑问，巴西在反贫困道路上取得了丰硕的成果，大大改善了国内贫困状况。但是考到巴西贫困问题的历史性、社会性根源以及经济增长缓慢的现实，巴西政府的长远减贫事业依旧任重而道远。

表3-10　巴西贫困人口比例占人口的百分比（按国家贫困线衡量）

四、国外发展中国家反贫困对中国的启示

国外各发展中国家在减贫事业上都取得了各自的成就，各国在具体政策制定、执行过程中给我们以有益启示，留下了许多宝贵的经验，这都值得借鉴，具体归纳起来主要有以下几个方面。

第一，根据中国具体国情，选择适合我国的反贫困模式、路径。我国是一个发展中国家，人口多，底子薄，东、中、西部地理区域，历史文化、社会经济发展存在巨大差异性，因此在选择反贫困战略、制定反贫困政策、措施时，应该从中国具体国情出发，在充分吸纳国外反贫困成败得失基础上，归纳、总结我国反贫困经验，走具有中国特色的反贫困之路。目前我国总体经济实力还不是很强，虽说外汇储备早已突破10000亿美元大关，但与西方发达资本主义国家相比，无论从社会经济发展、人民生活水平、质量、产业结构调整、社会福利、保障体系等方面，都还存在很大差距。因此就我国目前经济发展水平、实力而言，在较长时段内，发达资本主义国家的“社会保障”方案只能作为我国反贫困的一种次要手段，而应把主要精力用于人类基本需求开发战略和“发展极”开发战略上。

第二，建立政府起主导作用的反贫困体制、机制。“从政之道在于济困，治国之道在于安民”。根据我国贫困地区贫困现状、原因、特征及其地域分布等客观实际情况，我国必须把反贫困作为政府重要职能，强化政府在贫困地区经济开发中的主导作用。(www.xing528.com)

在我国转型期，从中央多次召开的扶贫工作会议以及国务院在不同时期制定的反贫困计划中，都能充分体现政府在解决反贫困问题上所起到的特殊作用。假如在反贫困行动中，缺少政府组织和规划，要在全国范围内大规模实施反贫困行动，几乎无法想象。正是由于政府在特定条件下发挥的这种不可替代的作用，所以转型期我国反贫困工作才取得如此巨大的成就。从我国贫困地区反贫困机构设置情况及相互关系来看，这种组织机构的最大特点是自上而下形成庞大系统，几乎包括我国全部行政管理体系，各体系间隶属关系十分明确。

在我国反贫困作为政府的一项重要任务和职责，动员了各层次行政机构，组成了庞大管理体系，在反贫困实践中，政府借助其拥有的特殊权威，以最大的和最主要的组织者身份，决定扶贫机构设置、扶贫方针、政策制定，也决定扶贫资金规模、流向和扶贫计划的实施，上述这种作用，显示出政府起主导作用的反贫困体制、机制在扶贫过程中的功能独特之优势。

第三，逐渐加大反贫困资金投入。扶贫资金是扶贫工作能否顺利实施并取得卓有成效的“血液”动力，从某种意义上讲，它在扶贫运行过程中扮演着“成败与否”的关键性角色，因此扶贫资金投资强度的大小对扶贫效果是否显著具有重要作用。

2011年11月16日，国务院新闻办发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书显示，2001—2010年，中央和地方财政投向国家贫困县和省级贫困县的专项扶贫资金共有1457．2亿元，占总投入的71．3%，县均投入1．36亿元人民币。

比如2010年，中央财政综合扶贫投入为1618亿元。^[70]这些综合扶贫投入不仅包括专项扶贫资金，还包括水利、交通、电力、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各个部门对于贫困地区的资金投入。并且按照国家规定，各部门对贫困地区要政策适当倾斜。

第四，改善、提高贫困地区社会服务。不少发展中国家，如墨西哥、玻利维亚、印度、巴西等，都比较注重改善贫困地区社会服务，如文化、教育、卫生、就业培训等。而在我国许多贫困地区乡村，由于社会经济发展落后，财政困难，导致当地政府提供教育公共物品存在稀缺性，即在提供优质、充足的教育资源方面，无论从“硬件”或“软件”上都存在严重缺口。虽然我国实施了《义务教育法》，但是在某些偏远山区儿童辍学率、学校学生流失率仍然居高不下，农村义务教育由于诸多因素制约仍然步履维艰。

此外，贫困地区教育设施也令人担忧。贫困地区教育状况呈恶化态势，令地方政府也感受到强大财政压力。这是因为教育经费支出在大多数贫困县，占到政府经常性支出的30%－60%。由于贫困地区社会经济发展落后缓慢，而自身衍生、发展经济的能力又极其有限，所以增加财政收入的潜力存在很大局限性，靠贫困地区地方政府筹集足够教育经费的可能性很小，而温饱问题都还没有解决的贫困农户更没有可能也没有能力去解决孩子所需要的教育经费。

因此，要加强贫困地区初等教育，就需要中央政府和省级政府提供新的巨额经费预算。在目前扶贫开发中，中央政府也只要求各级政府部门从支援不发达地区资金中拿出相当于专项贴息贷款5%的技术培训费用于改善、提高贫困地区社会服务，就这一要求，大多数贫困地区也达不到。与教育一样，医疗卫生服务也是贫困地区的又一薄弱环节，基本卫生服务依靠贫困乡村自身力量是很难提供的，农村合作医疗保险计划在贫困地区也很难实行。因此中央、省级政府应增加对贫困地区基本医疗设施经费补助，提供专项经费用于培训医务人员，增加医务人员数量，提高医务人员业务素质，建立、完善县、乡、村三级卫生网。

第五，充分认识反贫困过程是一个长期艰辛的历史发展过程。我国贫困地区多是自然资源贫乏、生产生活条件恶劣、生态环境脆弱的高山区、深山区、石山区、黄土高原区、偏远荒漠地区、地方病高发区、水库淹没区及自然灾害频发区。问题积累多、情况复杂，使得反贫困非一朝一夕就能完成，而需要我们长期不懈的努力。因此，开展扶贫开发工作要有长期的心理准备，只有这样才能打好精准扶贫的攻坚战。

目前我国经济总体实力还不是很强，特别是人均收入就世界范围内来说，也还属于中低收入国家行列，落后状况在短时期内难以迅速改变，因此反贫困工作将是一项长期、艰巨的推进过程。中国多年的反贫困实践充分证明，消除或缓解贫困，解决贫困人口温饱问题不能操之过急、急于求成，要使贫困地区脱贫并赶上全国经济发展的步伐，不可能是一朝一夕的事情。此外，贫困地区经济开发一定要有长远开发规划，对贫困地区社会经济发展作出科学的、实事求是的战略性部署，只有这样，才能目标明确，避免盲目性，少走弯路，这也是被国内外经验所证明了的。

思考题：

1．发展中国家贫困发生的原因是什么？

2．国际社会为帮助发展中国家反贫困采取了哪些对策与措施？

3．印度反贫困给我们留下了什么样的经验与启示？

【注释】

[1]世界银行.2012年世界发展指标［R］.2013.第二章，41页。

[2]图中数据来自：World Development Indicators 2015，Poverty Rates，Trends in poverty indicatorsby region，1990-2015，P35.

[3]GNI：是指一个国家（或地区）所有物质生产部门劳动者在一定时期所创造的价值，是反映整体经济活动的重要指标。

[4]数据来自世界银行2014年度数据统计：World Development Indicators：Size of the Economy．

[5]基尼系数：是1943年美国经济学家阿尔伯特·赫希曼（Albert Otto Hirschman），根据劳伦茨曲线（Lorenz curve）（1905年由经济学家马克斯·劳伦茨（Max Lorenz）所提出的表示收入分配的曲线）所定义的判断收入分配公平程度的指标。是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。

[6]数据来自联合国《2014年度人类发展报告》，表3，不平等调整后的人类发展指数，第167-171页。

[7]数据来自联合国《2014年度人类发展报告》，表3，不平等调整后的人类发展指数，第167-171页。

[8]恩格尔系数：是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。19世纪德国统计学家恩格尔（Engel）根据统计资料，对消费结构的变化得出一个规律：一个家庭收入越少，家庭收入中（或总支出中）用来购买食物的支出所占的比例就越大，随着家庭收入的增加，家庭收入中（或总支出中）用来购买食物的支出比例则会下降。推而广之，一个国家越穷，每个国民的平均收入中（或平均支出中）用于购买食物的支出所占比例就越大，随着国家的富裕，这个比例呈下降趋势。

[9]图中数据来自美国农业部，摘自《The Economist》（经济学人），March 12th-18th，2013．

[10]数据来自World Food Programme（世界粮食计划署），World Food Programe，Hunger Map 2015：Prevalence of undernourishment in the population（percent）in 2014．

[11]数据来自联合国《2014年度人类发展报告》，表12，人身安危，缺粮程度，第206页。

[12]数据来自联合国《2014人类发展报告》，表9，教育，第192-195页。

[13]数据来自联合国《2014人类发展报告》，表7，健康，儿童及青少年，第184-187页。

[14]GDP：国内生产总值（GDP=Gross Domestic Product），是指一个国家（国界范围内）所有常住单位在一定时期内生产的所有最终产品和劳务的市场价值。GDP是国民经济核算的核心指标，也是衡量一个国家或地区总体经济状况重要指标。

[15]数据来自联合国《2014人类发展报告》，表8，成人健康与医疗开支，第188-191页。

[16]数据来自联合国《2014人类发展报告》，表14，环境，第214页。

[17]数据来自世界粮食及农业组织《2014世界粮食不安全状况报告》，第8页。

[18]数据来自世界粮食及农业组织《2014世界粮食不安全状况报告》，第8页。

[19]［印］迪帕·纳拉扬（Deepa Narayan）等著：《谁倾听我们的声音》，中国人民大学出版社，2001年第1版第41页。

[20]数据来自世界粮食计划署报告，世界粮食计划署在非洲2011年事实与数据，第13页。

[21]数据来自世界卫生组织《2010世界卫生统计》，第一部分，与卫生相关的千年发展目标，第13页。

[22]数据来自世界卫生组织《2010世界卫生统计》，第一部分，与卫生相关的千年发展目标，第13页。

[23]数据来自联合国《2014人类发展报告》，表4，性别不平等，第175页。

[24]迪帕·纳拉扬（Deepa Narayan）［印］等著：《谁倾听我们的声音》，中国人民大学出版社，2001年第1版第54页。

[25]数据来自联合国《2014人类发展报告》，表8，成人健康与医疗开支，第190页。

[26]［印］迪帕·纳拉扬（Deepa Narayan）等著：《谁倾听我们的声音》，中国人民大学出版社2001年第1版第一章序言。

[27]［美］约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz），诺贝尔经济学奖获得者，2014联合国人类发展报告特约撰稿，第4章《增强抗逆力：扩大自由度，保护选择权》，第84-85页。

[28]［印］迪帕·纳拉扬（Deepa Narayan）等著：《谁倾听我们的声音》，中国人民大学出版社，2001年第1版第43页。

[29]数据来自世界粮食计划署2011年报告，世界粮食计划署在非洲2011年，事实与数据，第3页。

[30]数据来自《世界粮食计划署2011年报告》，第17页。

[31]《世界银行2013年度报告》，《世界银行行长兼执董会主席致辞》，第2页。

[32]IBRD：International Bank for Reconstruction and Development，国际复兴开发银行，世界银行五个成员机构之一。

[33]IDA：International Development Association，国际开发协会，世界银行五个成员机构之一。

[34]数据来自世界银行，世界银行2013年度报告，第6页。

[35]来自世界银行，世界银行2013年度报告，第8页。

[36]数据来自世界银行，世界银行2013年度报告，第8-12页。

[37]NGO：Non-Governmental Organizations，非政府组织。

[38]NPO：Non-Profit Organization，非营利组织。

[39]数据来自：OXFAM ANNUAL REPORT，HONGKONG，2014∕2015，FINANCIAL ROPORT，P37。

[40]1986年12月，第41届联合国大会以压倒性多数通过发展权利宣言，这个宣言对发展权的主体、内涵、地位、保护方式和实现途径等作了明确阐述，呼吁消除贫困等发展障碍，促进发展中国家的发展，建立国际新秩序，并呼吁遵守和实现人权。

[41]ODA：即为官方开发援助，Official Development Assistance的缩写。是指发达国家官方机构（包括中央、地方政府及其执行机构）为促进发展中国家的经济发展水平和福利水平的提高向发展中国家或多边机构提供的赠款，或赠予成分不低于25%的优惠贷款。

[42]数据来自OECD：Development Co-operation Report 2015．ANNEX A．Statistical annex．Table A．1．DACmembers’net official developme ntassistance，2013．P310．

[43]数据来自：World Bank．IBRD·IDA．Data．Data Catalog．2015World Development Indicators：Aid dependency．

[44]汉江奇迹：狭义上汉江奇迹这一名词指的是1953—1996年首尔经济的迅速发展。因汉江贯穿了首尔的中心，将首尔分为江南和江北，故以汉江为名；广义上指的是韩国飞速发展的外向型经济，包括快速的工业化、科技进步、国民教育的提高、国民生活水平的迅速提升、城市化、现代化、民主化和国际化的进程。

[45]“亚洲四小龙”是指从20世纪60年代开始，亚洲中国香港、台湾、新加坡和韩国推行出口导向型战略，重点发展劳动密集型的加工产业，在短时间内实现了经济的腾飞，一跃成为全亚洲发达富裕的地区。

[46]中国国际扶贫中心·联合国开发计划署驻华代表处：Martin Ravallion在2007年北京第一届“国际减贫与发展论坛”上的发言，经济增长并非有效的减贫政策．国际减贫与发展论坛集萃（2007-2011）［C］．社会科学文献出版社，2013年第1版第4页。

[47]［美］基思·格里芬（Keith Griffin）：《可供选择的经济发展战略》，经济科学出版社出版，1992年第1版第217页。

[48]UNDP：United Nations Development Programme的缩写，即联合国开发计划署。

[49]中国国际扶贫中心·联合国开发计划署驻华代表处：Rathin Roy在2011年北京第四届“国际减贫与发展论坛”上的发言，宏观经济和社会的恢复．国际减贫与发展论坛集萃（2007-2011）［C］．社会科学文献出版社，2013年第1版第167-168页。

[50]金砖国家：2001年，美国高盛公司首席经济师吉姆·奥尼尔（Jim O’Neill）首次提出“金砖四国”这一概念，特指新兴市场投资代表。“金砖四国”（BRIC）引用了俄罗斯（Russia）、中国（China）、巴西（Brazil）和印度（India）的英文首字母。2008—2009年，相关国家举行系列会谈和建立峰会机制，拓展为国际政治实体。2010年南非（South Africa）加入后，其英文单词变为“BRICS”，并改称为“金砖国家”。

[51]数据来自：世界银行官网，世界发展指标，数据，印度。

[52]杨文武：《印度政府反贫困的政策》，《南亚研究季刊》，1997年第4期，第39页。

[53]杨文武：《印度政府反贫困的政策》，《南亚研究季刊》，1997年第4期，第39页。

[54]王建平：《印度异域观察，印度反贫困的沿革及其启示》，《老区建设》，2009年第17期，第63页。

[55]王建平：《印度异域观察，印度反贫困的沿革及其启示》，《老区建设》，2009年第17期，第63页。

[56]中国国际扶贫中心·联合国开发计划署驻华代表处：国际减贫与发展论坛集萃（2007—2011），［C］．社会科学文献出版社，2003年第1版第39页。

[57]中国国际扶贫中心·联合国开发计划署驻华代表处：国际减贫与发展论坛集萃（2007—2011），［C］．社会科学文献出版社，2003年第1版第44页。

[58]国家贫困率是生活在国家贫困线以下的人口的百分比。国家的估计值是根据住户调查中得出的人口加权的子群体的估计值得出的。

[59]数据来自世界银行官方网站：世界发展指标，撒哈拉以南非洲，南非。

[60]安春英：《非洲的贫困与反贫困问题研究》，中国社会科学出版社，2010年第1版，第142页。

[61]安春英：《非洲的贫困与反贫困问题研究》，中国社会科学出版社，2010年第1版第143页。

[62]经济自由主义是一种支持个人财产和契约自由权利的意识形态。经济自由主义主张限制政府在经济事务中的操控，让市场机制发挥调节资源的作用。经济自由主义包括斯密的经济自由主义和新自由主义。

[63]安春英：《非洲的贫困与反贫困问题研究》，中国社会科学出版社，2010年第1版第144页。

[64]安春英：《非洲的贫困与反贫困问题研究》，中国社会科学出版社，2010年第1版第144页。

[65]数据来自世界银行官方网站：世界发展指标，拉丁美洲和加勒比海地区，巴西。

[66]万军：《公平社会建设》，国家行政学院出版社，2011年第1版第81页。

[67]若泽·格拉济阿诺·达席尔瓦等：《零饥饿计划巴西的经验》，中国农业科学出版社，2014年第1版第57-58页。

[68]赵焱、陈威华：《“零饥饿”计划造福巴西》，《经济参考报》2008年1月29日。

[69]数据来自世界银行官方网站：世界发展指标，拉丁美洲及加勒比海地区，巴西。

[70]数据来自中华人民共和国国务院新闻办公室网络（www．scio．gov．cn），2011年度政府白皮书，中国农村扶贫开发的新进展。