国外高校后勤管理模式及其启示

国外高校后勤管理模式及其启示

浙江师范大学　季诚钧

高校后勤是社会生产服务的一部分，与教学科研不一样的是，它是可以实现等价交换的一种服务。高校后勤为教学、科研和师生所提供的各种服务性劳动，具有商品属性。过去对后勤部门的劳动只强调其教育性，否认其商品性，排斥按经济规律办事，以致形成了一种纯服务、福利型、封闭式的管理体制与运行机制，在管理体制、方法等方面与教学管理、科研管理几乎一致。本文通过对国外高校后勤管理做法与特点的归纳，试图找到可供我国高校后勤管理借鉴的经验。

一、国外高校后勤管理模式

后勤管理与后勤事务的运作模式有着十分重要的关系。国外高校后勤事务的运作模式十分灵活，大致可分为高校直接参与型、专门机构负责型、自办与引进结合型三种类型。直接参与型是由学校直接负责后勤具体事务。在这种模式下，学校设有专门的后勤管理机构，并成立具体的后勤办事机构，由后勤管理部门下达任务，学校具体的事务部门负责实施，计划经济下的前苏联为这一模式。自办与引进结合型则是由学校与社会共同承担学校后勤事务。在这一模式下，大学同样设有专门后勤管理机构，有分管大学后勤工作的专职副校长，并设有各种服务机构，学校也直接管理与运作部分大学后勤服务项目。但同时，也将大部分后勤服务项目以招、投标方式向社会开放，吸引社会各方纷纷进入大学，运用市场化的企业机制为大学提供更加经济与高效的后勤服务。英国、美国、日本等国家为这一模式。专门机构负责型则是由政府专门成立面向高校后勤的机构，以法律的形式明确规定大学的后勤服务全部交由校外机构负责，如“大学事务中心”和“大学生服务中心”。在这一体制下，高校不设后勤管理机构，后勤事务完全脱离学校。专门机构可以自己承担高校后勤事务，也可以吸纳社会第三产业参与。这一体制为德国、法国等欧洲大陆国家所采用。

以德国为例。德国大学后勤服务的社会化管理已有80多年的历史，颇具特色，为欧洲大多数国家的大学所效仿。德国大学后勤服务是通过一个健全和协调的机构网络——在大学集中的城市或地区建立的大学生服务中心来实现的。目前，德国共有65个大学生服务中心，分别隶属于州或直辖市政府教育管理部门，其性质为一种福利型的独立的事业法人单位，接受政府的财政拨款和法律监督，其机构为代表大会、管理委员会和常设机构。代表大会由有关院校各选派一名常务副校长、数名大学生、教授、妇女事务专员等组成，任期两年，每年召开一次会议，讨论经营、财务等工作，审定服务中心的年度工作报告和工作计划，选举管理委员会正、副主任，并报请州政府文教部批准。管理委员会由教授或常务副校长、大学生、社会人士、服务中心工作人员及妇女事务专员等组成，任期两年。管理委员会聘任服务中心正、副经理，并报请州政府文教部批准；审议和通过经理的财政计划和年度财务报告；决定购置或出售房地产等。大学生服务中心下设人事、膳食、宿舍、设备及维修、贷学金管理等职能部门，作为常设机构管理有关事务。大学生服务中心主要面向大学的学生和教职工，服务范围包括住宿、饮食、文化娱乐、教育资助、残疾人救助等等。大学生服务中心按民营企业的管理办法进行成本核算，实行有偿服务，但价格比市场上低三分之一至三分之二。大学生服务中心经营如有盈利，则留做发展基金，不得转为工作人员的福利经费；收不抵支，则由国家给予补助。法国政府也于1955年颁布了向学生提供后勤社会服务的专门法律条款，决定成立负责大学后勤事务的“大学事务中心”，明确了机构的组织、职责与权限，规定“大学事务中心”必须在法律的规范下开展各种经营活动。

美国高校由于其独立性、自治性及其不同的发展历史传统，其后勤服务也形成了各式各样的模式和特色。总体上看，美国高校后勤事务社会化程度很高。根据薛沛建的总结，其特点有^[1]：一是形式多样。美国大学的宿舍、食堂等举办形式，有学校直接举办、社会举办或两者兼而有之三种。一般来说，普通大学和社区大学因其规模较小而不设宿舍、食堂、医院、书店和其他服务设施，而多由周边的社区或—些企业经营；但一些综合性大学、名牌私立大学、军校等，校内后勤服务设施一应俱全，从事多方面的经营活动，由学校进行管理。二是尽可能地充分利用社会力量办后勤。三是学校与后勤部门形成规范的权利义务关系，以严谨的合同方式予以确定。许多比较正规、规模较大的大学都由校长、副校长组成管理运作系统，严格按照合同条款、行业标准对服务质量予以监督。四是学生参与后勤事务。美国大学的学生会组织膳食管理委员会定期评估餐厅工作，同时膳食管理部门吸收学生参与餐厅管理工作，并组织学生到餐厅劳动。五是为学生学习和生活服务的意识非常突出。美国高校后勤管理贯彻了“以人为本”的思想，尽可能地贴近学生学习和生活需要，方便师生生活。如食堂、图书馆开放时间长，学生晚间回家由校车接送，并规定司机要等学生进了家门才可以把车开走，这些细小的规定充满了人情味与认真负责的作风。

二、国外高校后勤管理对我们的启示

他山之石，可以攻玉。国外高校后勤管理给我们的启示主要有以下几个方面。当然，在具体的实施过程中，还要结合实际，分步骤、有计划地加以实施。

1.加速后勤社会化进程，引入社会力量参与后勤服务

国外高校后勤社会化的程度很高，这样，可以使学校集中精力办好教学、科研等事务，也可以使有限资金集中到教学科研之上。在计划经济体制下，我国高校后勤体系具有供给制、福利制的性质和小而全的特征，普遍采取封闭式和自我配套的服务运作方式。高校就像一座小城市，校内有商店、教工住房、学生宿舍、食堂、招待所等等各种机构设施。学校不仅在“办学”，而且在“办社会”。这种自成体系、自我封闭的“小社会”带来了“铁饭碗”、“大锅饭”和平均主义。后勤系统缺乏活力，效率不高，国家和学校都不堪重负，严重制约了大学的发展。为此，大学后勤自80年代中期即开始改革，但直到90年代在整体上仍处于“政企不分、事企不分”的状态。1999年，国务院颁布了《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见》，高校后勤社会化成为高校后勤改革的主要思路与方向。李岚清曾说，如果我们高等学校的办学模式也能做到像国外一些学校那样，学校主要负责教学、科研、育人，其他用社会化办法运营、解决或由社会去承担，全国高校的规模就可以迅速扩大好几倍，不仅政府不用再花很多钱，而且上大学难的问题也解决了。^[2]高校后勤社会化，高校后勤管理体制如何改革，成为一个新问题，引起学校管理者的重视。

高校后勤社会化就是把高校的后勤服务变成社会服务，从而把高校的后勤服务作为商品来生产和交换，运用价值规律，实行等价经营、有偿服务、按质论价、自负盈亏。最终把学校的后勤服务系统成建制地从学校剥离出去，使高校后勤走向社会，融入社会。将学校办后勤变为社会办后勤；将福利后勤变为经营后勤；将无偿服务变为有偿服务。为此，通过引入社会力量，造成竞争格局，按市场法则进行运作，可以减少学校奖金投入与人员配备，提高服务质量。

2.加快后勤实体与学校的剥离，按现代企业制度改造后勤实体

从我国目前国内大学后勤社会化的典型做法来看，可以归纳为三种主要模式，即内化型、混合型和外化型。^[3]内化型模式是学校仍然保留后勤人员，但实行事企分开，组建准企业化管理的后勤服务经济实体。这是实现高校后勤社会化的初级形式。在坚持“事企分开，两权分离”的原则下，后勤部门通过对学校实行经济承包责任制，将人事、财务实行计划单列，全员全额承包，建立准企业化、半企业化的“小机关、多实体、大服务”的管理模式。学校建立后勤行政管理部门和后勤服务经济实体。后勤行政管理部门作为“小机关”要精干、高效，属学校行政编制，是甲方，对外代表学校行使行政权；后勤服务经济实体必须是相对独立于学校的自主经营、自负盈亏的准企业，是乙方，专门从事学校的后勤保障工作。学校和甲、乙方要明确产权关系和各自的权利、责任，按照市场化原则运营。混合型后勤社会化管理模式采取校际联办或学校与社会联办，走规范化、集约化的道路。这是实现大学后勤社会化的过渡形式。学校将后勤分离出来，采取并入、托管、联办、连锁等方式进入股份有限公司，通过新的体制和运行机制，实行有偿服务。外化型模式是将学校的后勤人员全部推向社会，成为企业编制人员，与学校脱钩；学校用于后勤的国有资产或出售或有偿使用；经费上实行自主经营、自负盈亏，但要严格执行校方的服务标准，实行合理调控。这是高校后勤社会化的最终模式，把学校从后勤中彻底解放出来，集中精力做好教学科研工作。这三种模式在具体的实践中，也可以称之为服务实体模式、社校联合模式、校际联合模式、完全社会化模式等。^[4]从我国目前大学实际操作情况来看，以内化型和混合型模式居多；但在一些高教园区与大学城，社会后勤化的程度较高，以外化型、社校联合模式为主。(www.xing528.com)

每个学校可根据实际情况选择后勤改革的路径。第一步，要把原有的后勤管理模式转变为“小机关、大实体”或“小机关、多实体”，改变原总务部门既代表甲方又代表乙方的旧模式。第二步，要进一步理顺机关和实体的关系，彻底将小机关的管理职能与实体的经营服务职能剥离，即将全校的后勤资源，包括人员成建制地从学校母体中分离出去。成立后勤服务公司，做到机关要真正小，只行使管理职能；实体要真正实，一开始就按照企业化运作，自主经营，自负盈亏。这两步改革的步伐许多大学都已经迈出。第三步，要通过兼并、股份制等办法，将各自独立的实体组成服务大集团，按照现代企业制度进行管理，实现规模经营，为后勤逐步走上社会、参与社会竞争做好体制上的准备。第四步，完全把后勤部门从学校中分离，人员、资产等都完全独立，与社会部门一起参与学校后勤业务的竞争。要使后勤经济实体真正成为产权界定明晰，有权举债，享有民事权利，承担民事责任的法人企业实体，必须建立与现代企业制度相适应的内部管理制度。为此，首先是劳动人事制度改革。后勤经济实体人员列入企业编制，在与学校主体分离初期，可以采取“老人老办法，新人新办法”的过渡措施，实行干部聘任制和全员劳动合同制。其次是财务制度改革，将过去的拨款制改为市场驱动的运行机制，学校将经费分拨给教学科研单位和师生员工各用户，后勤经济实体以优良的服务态度和服务质量进行有偿服务。另外，可以进行股份制改造，吸收个人或社会上的资金发展后勤服务产业。第三是分配制度改革。根据效益为主、兼顾公平的原则，按岗位、贡献大小建立相应的工资、奖金分配制度。

3.改变后勤管理部门的职能，发挥教师、学生作用

对后勤部门的管理，各大学一般设置后勤管理处，作为校方代表，履行行政管理职能，属事业编制，代表学校管理、监督、指导、协调各服务经营实体，保障各后勤服务实体正常运转。后勤管理机构下面可以设技术质量管理科，负责监督、检查服务质量和服务范围、工程质量和预决算等，并行使制裁、处罚权力；设立资产管理科，负责房地产和行政办公设备等固定资产的管理等；设立财务科，负责后勤管理部门的计划统计及专项资金的管理和使用、有关专项工程的计划审核和经费使用等等。后勤管理处也要进一步转化职能，明确学校、后勤管理者和经营者三者的关系，减少行政干扰，按经济规律办事，实行自主经营、自负盈亏、自我发展的运行机制，逐步建立和形成资产多元化、经营服务多样化、服务管理企业化、消费市场内外一体化的新体系。

市场经济是法制经济、契约经济，后勤管理部门作为学校管理后勤事务的机构，要熟悉市场运作法则，按市场机制操作学校后勤事务。校方与分离出去的后勤服务实体主要通过合同规定的权利与义务加以约束，学校要建立后勤服务的监督协调机制，可以成立由教师、学生、行政人员参加的高校后勤服务监督、评估委员会性质的机构，定期抽查后勤工作的质量，进行监督评估并予以奖惩。

4.各省市可以组建专门面向高校的后勤服务集团，走集约化、专业化道路

由于高校后勤事务具有相同的服务对象和业务纽带，并且基本不受学校办学层次、办学水平等因素的影响，再加上实行“两级管理、地方为主”的管理体制，地方政府在办学资源的配置上有较大权力。因此，可在地方政府的统筹安排和宏观调控下，利用市场机制实现区域内后勤服务生产经营的集约化，建立类似于德国、法国的“大学事务中心”或“大学生服务中心”。这一“中心”是在地方政府的主导下进行的，充分体现高校后勤服务的公益性，并兼顾市场性。

目前，我国高校后勤服务实体市场竞争能力总体上不是很强，地方实行的准社会化、具有垄断性和过渡性的集约化生产经营方式，以保护学校后勤实体的利益，这是可以理解的。但随着高校后勤社会化改革的深入，学校后勤实体改革的完成，后勤服务市场的成熟，高校后勤服务企业和企业集团生产经营能力的增强，后勤服务资源必须在更广泛的领域内得到优化配置，融入区域内社会第三产业的集约化过程，真正实现高校后勤的社会化。

【注释】

[1]薛沛建：《美国大学后勤管理——中美大学后勤管理比较研究》，北京师范大学出版社，2000年版，第10～11页。

[2]国家高级教育行政学院：《中国高等教育体制改革世纪报告》，人民教育出版社，2001年版，第276页。

[3]龚虹：《高校后勤管理社会化研究》（大连理工大学硕士论文），2002年6月。

[4]何曙光：《高校后勤社会化及其资产管理模式的探讨》（武汉理工大学硕士论文），2002年4月。