国企参与保障房建设的政策建议

综上所述：国内国企参与保障房开发建设主要是指以房地产业为主导的国企，社会化、专业化地发展保障房，向全社会中低收入群体集中统一地供给，而不简单地表现为传统计划体制下企业普遍自建福利房，并限于供给本单位职工的那种旧套路。由于国企的主导属性是公共性，承担向社会公众提供公共产品或部分准公共产品是其功能或使命所在，反映在居住领域，以房地产业为主导的国企积极开发建设保障房，持续助力破解居住民生，具有充分的必要性、重要性和紧迫性，即充分的义理性，这种积极作为不属于“企业办社会”，不与国企建立现代企业制度的改革大方向相违背，也不会让国企不堪重负。作为当前理论极度贫困的领域，本文在重新界说国企、国企功能、国企参与保障房开发建设、“企业办社会”“企业分离社会职能改革”等核心概念含义之基础上，详细阐述国内国企参与保障房开发建设的义理性，创新性地搭建国企参与保障房发展的基本概念框架，这对于丰富住房理论和国企相关理论，无疑有积极的理论意义。就人口基数极其庞大的国情以及保障房所承担的“双重大使命”而言，命题的解读无疑具有持续助力破解居住民生的重要实践意义。

而就当前时局和中国未来发展战略而言，国企参与保障房开发建设的相关政策建议如下：

（一）国企宏观管理部门通过规划引导央企发展保障房“解决群众住房问题是一项长期任务”^[31]，因而要依法科学地规划保障房开发建设，形成央企参与保障房发展的长效机制。

首先要进一步确定承担保障房开发建设的央企名录，之前的十六家央企是否有专业优势而继续保留，是否还需增补新央企成员，要抓紧规划好。其次可根据这些央企已有的业务优势、经营特点与区位优势，有针对性引导央企与省市政府对口支持，克服央企在全国各地盲目无序的开发状态，形成更稳定的央地联动机制。复次，在央企利润中拿出合理数量资金转为保障房发展资金，克服资金瓶颈，夯实保障房可持续发展的财力基础，并消解过度膨胀的国企储蓄。最后，支持地方国企监管部门制定相应的保障房发展规划，以及保障房发展社会责任与经营绩效的双重目标奖惩考评机制。

令人欣慰的是，在近期党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第二部分“（6）积极发展混合所有制经济”，已强调要“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”无疑，在这个扩增的保障改善民生的“资金总盘”中，保障房开发建设资金应占重要份额。

（二）央企自身的保障房发展规划和实施方案

首先要正确认识保障房种类，提高保障房发展规划的有效性与科学性。仍有一些央企管理层人士认为保障房是赔本的买卖，或至少不赚钱而不愿进入，对中央高层政策变花样予以阻滞。这与对保障房种类及其在中国的发展趋势缺乏了解有关。前已指出，保障房包括公租房、经适房，其中公租房保本微利，但是经适房仍有其他一般性行业所不具有的稳定可观的利润，棚户区、工矿区、林区的安居工程改造，其利润也高于一般行业，再加上这些领域有政府财政、利率等优惠措施，以及稳定的面大量广的需求等有利条件，只要经营得当，名利双收的把握相当大。其次，正如前述，未来二三十年是国内城镇化加速发展期，央企需要看清这个大趋势，在积极建设保障性住房，以及购买库存的普通商品房、发展以住房租赁为主营业务的专业化子公司等满足面大量广的居住民生需求中，乃至“化解房地产库存”方面，持续获得经济效益和社会效益的双丰收。

基于此，承担保障房开发建设的央企应积极主动地制定更为具体的年度实施方案，包括资金、人力、组织、考评监督等内控机制。也要根据地区、群体特征，创新经济效益较好、社会效益明显的保障性住房品种，取得更好的经营管理绩效。

（三）地方政府国企管理部门的保障房发展规划

保障性住房建设运行中存在的几大难题主要体现在：建设资金瓶颈、质量问题、公平分配以及有效监管。但是对地方政府特别是大中城市政府来说，在财权事权对称化改革尚未取得大进展的转型阶段，资金瓶颈更显得紧迫。

然而中国人口众多、幅员辽阔，加上保障性住房是位置难以移动的区域性准公共产品，地方政府承担本地保障性住房建设的主导责任始终存在，这就是自1979年房改以来，至今仍合理有效的保障性住房政府职责逻辑架构：即领导责任分担格局上是省级负总责，市县抓落实，中央政府的角色体现为宏观决策和大方向引导。与这个逻辑框架相对应，就国内已形成的三级主导的国企行政管理体系来说，省市国资监督管理部门也应根据中央和国务院国资委的部署，制定有利于促进本地区城镇化发展、降低农村富余人口彻底转移入城的门槛，以及保障城市已有居民基本居住民生的规划。在此方面，北京国资委支持市属国企利用自用土地参与保障房建设等经验，可资借鉴。

（四）地方国企的保障房发展规划

地方国企主要由省级政府和地级市政府掌握的国企组成。契合保障性住房位置不能移动的区域性准公共产品的特征，它们自然也应和央企一道参与本地保障性住房开发建设。

地方国资委在考核地方国企时，更需借鉴国务院国资委在考核央企时扣除保障房相应成本的经验，以支持地方国企在保障房民生领域有更大作为。有专家在解读国有企业与现代市场经济的边界后指出，“在省级以下的行政区不必设立国有企业”^[32]，这有一定的合理性。只不过从已形成的中央、省、地级市的三级国企管理架构来看，地级城市国企似乎还不能大规模缩减，特别是地级的省会大城市面临城镇化人口转移和不断扩张的保障房需求，因而仍需保持适当数量的国企。

（五）保障性住房品种的创新方面

传统的保障性住房品种，如公租房的利润确实薄。国企作为公共性经济组织要履行社会责任，还是积极承担了“油水不大或近无”的该项工程。但是，股份制改造和现代企业制度的逐步建立，使得大部分国企还要承担对出资人保值增值的经济目标责任。为此需创新保障性住房品种，开辟经济效益和社会效益均不错的保障性住房领域。高校人才专项保障性住房就是这样一个有较可观利润的新品种。

一次房改后，房贴在高校人才住房困难破解和居住条件改善上，发挥了较大作用，但是并未促进该类人才普遍获得良好居住环境，而表现出大的局限性。正如所见，在房贴支持下一些人才虽享受适当的居住面积，但住房周围毗邻道路、菜市场或商场，终日被噪声或灰尘所围困，住房环境不安宁导致居住品质低下，使其难以获得高质量睡眠^[33]。另外，我国城镇化已进入加速阶段，在城镇化加速直至实现的几十年内，每年都会有数以千万计的农村富余人口入城，导致大城市体系以交通拥堵、汽车尾气污染等为主要形式的城市病有加重趋向，也难以在短期内得到根治，这就给高校人才居住环境带来更大挑战。一个大城市的高校人才往往多达几万，如在毗邻校园周围建设高校人才专项保障房，既为规模宏大的该类人才提供与其科教工作特点相适应的安静、生态、居位适当的良好居住环境，也有利于减缓城市交通拥堵、减少污染排放等城市病，从而有效对接资源节约型社会、环保型城市的发展战略，成为契合城市化加速期国情、市情、校情与高校人才工作特点的“一石多鸟”的政策举措。

显然，这个“一石多鸟”的政策举措对于国企而言，也是一个利好的福音，意味着其一旦积极投身建设高校人才保障性住房园区，将带来新的发展空间。理由很简单，规模宏大的高校人才，收入虽不高但稳定，购房首付问题不大，还贷风险几乎为零，再加上政府人才政策、科教创新政策等优惠措施，如央地国企联合高校开发人才保障房，且定价合理，则利润相当稳定可观，成为央地国企经社效益兼得、多维度政策效应均可实现的首善工程。不过，需对这类人才保障房的面积标准、区位分布、产权模式、融投资、建造、管理等做合适的制度安排，特别是根据投资主体的结构，确定该类保障性住房的共有产权，以及不能简单地进入一般房市的特殊买卖机制，以优先保证其特有的人才居住民生功能，并减少其对商品房市场不应有的负效应。

【注释】

[1]马先标，经济学博士、政治学博士后，南昌大学校聘教授，主要研究方向为体制改革与城镇化、经济学与政府理论。

[2]由于当前国企参与保障房的活动，主要集中在勘探、规划、设计、建造等基本环节，而未主要延伸到后续的分配、管理，所以，当前国企的这种行为，称之为“参与保障房开发建设”比较准确。当然，随着今后住房金融专有性国企的组建，和以房地产业为主业的国企规模化从事保障房融投资业务，我们就可将国企这种履行居住民生的使命担当行为，统称为“国企参与保障房发展”，这正是文题采用“保障性住房发展”，而不是“保障房开发建设”的要因。然而，俯观现况，当前以央企为主力的国企，其投身保障房的资金多为财政性资金，一个类似新加坡或美国等市场经济发达国家的中央住房金融企业，还未产生，故而，国资委官方文件以“开发建设”描述央企进军保障房的行动，是符合现况的，即“国企发展保障性住房”，在当前表现为“国企开发建设保障性住房”，两者在本文中可互指。另外需要注意，“开发建设”有时也是广义的“建设”之含义，本文在解读命题时也因袭这一理解范式。参见：《关于积极参与保障性住房开发建设有关事项的通知》，国资厅发规划〔2011〕28号。

[3]R.科斯 A.阿尔钦 D.诺斯.财产权利与制度变迁［M］.上海人民出版社，2004：382.学界用来阐述某一政策、制度或规则，乃至行动、战略是否有充分理由时，渐用该词。本文在理解义理性的内涵时，根据命题的阐述特征，认为义理性体现在必要性、重要性、紧迫性等方面，见文后有关部分。

[4]（英）亨利·帕里斯等著，张冀湘等译.西欧国有企业管理［M］.东北财经大学出版社，1991：1-2；伍柏麟，席春迎.西方国有经济研究［M］.高等教育出版社，1997：10.相关研究表明，许多国家还少有对国有制企业的法律定义，与此含义最相近的当属欧共体的Public undertaking或西方经济学中的Public enterprise，而该英文术语的中译名似乎也应是“公营企业”或“公共性企业”，关于公营企业（公共性企业）与国有企业的一致性，见文后的专门阐述。另外需要注意，在我国经济学界所说的国有企业，包括State enterprise（国营企业）、State_spornzed enterprise（国家主办企业）、State_owned enterprise（国有企业）三类，这三类国企的含义在西方学界存在差别，按理，中文的“国有企业”，其对应的英文术语就应该是state_owned enterprise这一个类别，然而，习惯上，我国学业两界已经较长期地将国有企业视为包括上述三种类别的公共性企业。

[5]Leroy P.Jones，“Public Enterprise and Economic Development：The Korea Case，Korea Development Institute”，Seoul，korea.1975，pp.23.

[6]（英）戴维·皮尔斯著，毕吉耀等译，肖之中译校.现代经济学辞典［M］.航空航天大学出版社，1992：450，452.

[7]伍柏麟，席春迎.西方国有经济研究［M］.高等教育出版社，1997：11～16.

[8]应该说，这里的价值并非等同于商品价值中的那个“价值”的含义，也不是完全的哲学意义上的抽象的价值含义。在社会科学领域，当我们讨论某一事物具有某种特定价值，从而也就是具有存在根据或存在的理由时，价值的基本意思指的是“对于人或社会的积极意义、积极作用”。参见：肖前，黄楠森，陈晏清.马克思主义哲学原理［M］.中国人民大学出版社，1994：657-670；辞海［M］.上海辞书出版社，2010：876.(www.xing528.com)

[9]钱津.论国有企业在社会主义建设中的地位与作用［J］.福建论坛（人文社会科学版），2007（01）：21～26.

[10]徐泰玲.正确认识国有企业的地位与作用［J］.群众，2012（6）：67～68.

[11]谭安华.大型国有企业在社会主义市场经济中的地位作用及发展趋势研究［J］.商场现代化，2011（06）：42～43.

[12]主导生产并提供广义的公共产品，包括准公共产品，应该说是国企的重要职责和重要功能所在，也是其区别于一般的商业性企业的重要特征。为便于阐述和行文简洁的需要，本文下面有时将该职责和功能简称为“生产并提供公共产品”。

[13]马先标.论住房价格回归合理水平的内涵、目标与对策［J］.社会科学战线，2012（06）：53～62.

[14]Olsen，Edgar O and David M.Barton.“The benefits and Costs of Public Housing in New York City.”Journal of Public Economics，no.20，1983，pp.299～332.Elizabeth A.Roistacher.“Housing and the Welfare State In the United States and Western Europe.”Neth.J.Housing and Environmental Res。vol.2，no.2.1987.

[15]Clarke，L.M.Harding，and P.Streich，“Multi-family federal rental assistance programs in Canada and the United States：A comparative study”，Ottawa：CMHC，1978.

[16]马先标.两房协调的新住房体制构建问题探讨［J］.经济社会体制比较，2013（04）：67～82；《住房城乡建设部　财政部　国家发展改革委关于公共租赁房和廉租住房并轨运行的通知》（建保［2013］178号）。

[17]《加快推进住房保障和供应体系建设　不断实现全体人民住有所居目标》，参见《中央政治局第十次集体学习》内容。

[18]参见党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第二部分二、坚持和完善基本经济制度（6）积极发展混合所有制经济；（7）推动国有企业完善现代企业制度。

[19]习近平.习近平谈治国理政［M］.外文出版社，2014：192.

[20]Alex Schwartz.“The credit crunch and subsidized low-income housing：the Uk and US experience compared.”Journal Of Housing and Bulit Environment，2011（26）：353～374.

[21]Hon S.Chan，David H.Rosenbloom，“Public Enterprise Reforms in the United States and the People’s Republic of China：A Drift toward Constitutionalization and Deparmentalization of Enterprise Management.”Public Administration Review：Dec 2009，pp.：538～545.Mitchell，Jerry.“iPublic Enterprise Management：International Case Studies”，edited by Ali Farazmand，Westport，CT：Greenwood Press.1996：67～81.

[22]Elizabeth Ann Milnarik，“The Federally Funded American Dream Public Housing as an Engine for Social Improvement”，1933—1937：11～116.A Dissertation Presented to the Graduate Faculty Of the University of Virginia in Candidacy for the Degree of Doctor of Philosophy，Department of Architectural History at Virginia University，May，2009.

[23]Quigley，John.“A Decent Home：Housing Policy in Perspective.”Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs，2000：53～88.

[24]李莉.美国公共住房政策的演变［D］.厦门大学，2008：141.

[25]Hassan，R.Families in flats：A study of low income families in public housing.Singapore，Singapore University Press，1977.Tai-Chee Wong，Adriel Yap，“From universal public housing to meet the increasing aspiration for private housing in Singapore”，Habitat International，2003（27）：361～380；Tan，A.H.H。＆ Pang，S.-Y，“The Singapore experience in public housing”.Singapore：Times Academic Press，1991；姚玲珍.中国公共住房政策［M］.上海财经大学出版社，2003.

[26]陈峰，姚潇颖，邵娜.央企参与保障性住房建设的依据与可持续性路径［J］.中国房地产，2011（15）：58～60.

[27]参见党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第二部分：（6）积极发展混合所有制经济。

[28]参看《国务院办公厅关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》《国务院办公厅关于第二批中央企业分离办社会职能工作有关问题的通知》国办发〔2005〕4号。

[29]此部分内容源于2012年3月10日，作者和包宗华先生在其家中接受新华网记者的访谈。

[30]楚序平.中央企业房地产业务调整的有关情况［A］.《住房理论与政策—中国经济社会发展智库第四届高层论坛》，2011-03-02.

[31]习近平.习近平谈治国理政［M］.外文出版社，2014：192.

[32]钱津.国有企业与现代市场经济的边界研究［J］.国有经济评论，2011，3（01）：60～68.

[33]周溯源.住的问题［N］.学习时报，2011-09-12；马先标.高校高层次人才保障房发展问题探讨［J］.河北经贸大学学报，2014，35（01）：57～62.