（一）实践
在我国宋代，曾出现过私人向官府承包经营酒坊、河渡、商税场和盐井的“买扑”。还有一种“实封投状”，即私人将课利或买价数额，以书面形式递交给官府，承买酒坊、河渡等，经官府选择确认后，包付给报价最高的人，类似于现在政府招标，但这只是政府管理中的偶然现象。
我国行政合同的真正产生，始于十一届三中全会以后的经济体制改革，农业联产承包责任制是以行政合同代替行政命令的开始，农民通过与政府签订行政合同获得土地的使用权。1985年1月1日，中共中央国务院发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，称“粮食、棉花取消统购，改为合同订购”，据此，“在农业领域国家管理的方式上，行政合同管理已经占据主导地位。[19]”
党的十三大明确指出“无论实行哪种经营责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业、企业所有者与企业经营者之间的责权利关系”，这实际上为城市经济体制改革中运用行政合同提供了基本依据。而后，在工业、商业、外贸、交通运输、城乡建设等领域中，出现了多种行政合同及相关制度。
关于我国行政合同的种类，认为有土地出让合同、国家订货合同、国有企业的租赁或承包合同、农村粮食或棉花订购合同、农村某些土地承包合同等[20]。除了上述行政合同外，BOT政府特许权协议也应纳入行政合同的行列。
BOT是Build（建设）-Operate（经营）-Transfer（移交）的缩写，它既可以指一种投资方式又可以是一项制度，具体地说就是把需要政府开发、营建的基础设施公共工程项目，以政府特许的方式交给项目公司进行融资、建设并在一定时期内经营，然后再转交给政府的新制度[21]。以上海市大场自来水处理厂BOT项目为例，首先上海市政府授予上海宝维士·泰吾士大场自来水有限公司（以下称专营公司）建设、经营大场自来水处理厂的专营权，而后上海市自来水公司依上海市人民政府的指定与专营公司签订BOT特许权协议。该项目于1997年10月24日完成一期工程并进入经营阶段。依协议，该项目特许期为20年，专营公司应于2018年6月11日专营期届满后，将大场水厂的固定资产、流动资产以及有关的工业产权、专有技术等无形资产无偿转让给上海市人民政府。BOT项目的核心是政府工程特许，即东道国政府（包括中央政府和地方政府）将专属于政府的基础设施开发、营建权以特别许可的方式授予投资商或项目公司。这种许可是政府以取得对项目设施的所有权为目的，即要从投资商或项目人的民事活动中获得公共利益，因而只能以协议的方式而非强制征收征用的方式进行。
以政府特许的方式进行基础设施建设最早起源于法国，1980年以来在世界各国广泛应用，至今方兴未艾。在中国，BOT方式更是倍受欢迎，因为基础设施远远无法满足经济发展的需要，而政府所能提供的建设资金却十分有限。第一个成功使用BOT方法建设的工程是广东沙角B电厂，之后，武汉军山大桥、上海延安东路隧道、海南三亚凤凰国际机场等等工程都是采用这种方式集资建设的。实践中，BOT特许权协议被看作是一般的民事合同，适用我国的民法规则。《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》中第一条就是“BOT方式在一些方面有其特殊性，但仍要纳入我国现行的有关外商投资企业法律和审批体制”。在许多大陆法系国家，BOT合同不受私法支配，而适用行政规则，1996年联合国国际贸易委员会通过的BOT项目法律指南也指出了这一点，显然，是将BOT政府特许权协议定性为行政合同。
从合同主体、内容和目的等多方面判断BOT合同实质上是行政合同，理由如下：
1.合同的一方当事人是行政机关或其他行政主体。实践中，BOT的一方经常是政府授权的国有企业，这些企业是依照政府的审批和指定而成为BOT合同的一方的，应适用代理效力及于本人的规定。合同的另一方当事人是投资商或项目公司。
2.BOT合同以执行公务和实现社会公共利益为目的，1996年上海市政府专为大场水厂BOT项目发布的《上海市大场自来水处理厂专营管理办法》第一条就明确了授予上海宝维士·泰吾士大场自来水有限公司特许专营权是“为了加快公有基础设施建设，进一步完善公共供水网络”，同样，1994年制定的《上海市延安东路隧道专营管理办法》也有类似内容。这与一般合同的签订者以满足自身需要而签订合同有着明显不同。
3.BOT合同中的政府特许，是政府的职权性行政许可行为[22]。因为合同中的特许是对一般禁止的解除，而一般禁止是行政主体以国家的名义行使行政管理活动单方面确定和实行的，对一般禁止的解除也只能以同样规则进行。BOT工程项目及其范围、经营权限、收费权限以及其他优惠待遇都属于政府的行政管理权限。政府许可决定的根据是社会公共利益而非商业赢利。
4.BOT合同贯彻行政优益权原则。国家对公共基础设施享有专属权，这种专属权是一种国家行政性质的公共权利，因而只能以行政法的原则进行许可，而不能按照民事交易原则进行。许可方对合同的履行负有保证义务，对合同履行有监督权或指挥权。在上海市大场自来水处理厂BOT项目中，上海市人民政府对专营公司利润盈收、税收减免、土地使用权及外汇兑换、汇出进行政府保证，并明确提出在整个投资案进行过程中对拆迁工作及水、电、通讯等基础工程设施的协助保证。同时规定了未经上海市人民政府批准，专营公司不得在专营期间将专营权及相关权益转让、出租、抵押给专营合同双方以外的第三者以及专营公司生产的净水由上海市自来水公司统一销售和调度等内容，这些都是行政优益权原则的具体体现。
（二）存在的问题
时至今日，我国已经有了行政合同制度，但这一制度还存在着一些亟需解决的问题：①理论和立法滞后。在理论上没有一个占主导地位并为大多数人接受的对“行政合同”的界定及识别标准，更未确定行政合同的基本原则。在立法上我国不仅无统一的行政合同法，而且在相关的法律法规中并无“行政合同”的表述。②权利义务配置不合理。表现在既没有充分肯定行政优益权，又没有充分保障相对人的权利。前者例如国务院的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》中第15条的规定“订立承包经营合同，合同双方必须坚持平等、自愿和协商的原则”，以及第18条的规定“承包经营合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得随意变更或解除”等。后者例如在农村粮食订购合同履行不兑现“发放粮食预购定金”的承诺，及国有企业承包契约中对企业享有的权利和优惠有时规定较含糊，且要求必须经有关部门批准，实际上是拖而不办或根本落空等等。③保障当事人合意的程序不完备。散见于不同法律法规中的行政合同缺少统一的缔结方式，听证制度、资讯公开制度、教示制度等保障当事人充分协商的制度也很鲜见。(www.xing528.com)
（三）完善对策
为实现行政合同种种功能，至少为防止行政主体拿公共秩序、公共道德的准则讨价还价，廉价出卖行政权，有必要修正和发展行政合同理论，完善行政合同立法。理想的行政合同制度模式应当是：就行政机关而言，要将行政合同权的行使纳入依法行政的理念的支配之下，既要确保行政合同的特定行政目的能够达成，具体行政政策能够得以切实贯彻，又要防止与杜绝滥用其所具有的优越地位欺压处于弱势的相对人；对于相对人而言，要保证其以主体资格积极参与行政合同的订立与实施，保障其合法权益不受侵害以及其意志的自由表达[23]。在具体的制度构筑上，要完成以下内容。
1.法律法规应明确行政合同的概念和识别标准
在我国，行政合同目前尚不是一个法律上的称谓，新合同法并不适用于行政合同，首先要让行政合同成为一个法律概念。明确行政合同的概念及识别标准是科学的，不仅可以统一对行政合同的认识，还可以为未予明确的其他行政合同留下充分余地。如果每出现一种行政合同立一个法，不仅将使法律数量激增，增加立法成本，也容易导致各法之间的矛盾。统一了行政合同的性质，在形势发展并出现新的行政合同时，就容易适用行政合同的规定。
2.行政优益权和相对人个人利益平衡制度
行政合同作为推行行政政策与实现行政目的的手段，必然内在地决定与要求合同中双方的权利义务的配置是不均衡的，表现为向行政机关一方的权力倾斜和向相对人的义务倾斜。这根源于现代政府之目的不只是安全与秩序，还包括普遍的社会福利和公共服务。但是，由于权力天然具有侵略与扩张的本性，如果它的行使没有有效控制，就极可能使行政合同异化成行政命令。因而立法上对此应有相应的弥补或平衡措施。
在具体设计行政机关在行政合同中特权的内容时，除注意行政合同的特殊性外，还应考虑以下三个因素[24]：
（1）与传统计划经济模式相适应的行政权力一体化运行方式和单纯“命令-服从”关系之理念在政府与公民心中根深蒂固。
（2）企事业单位与公民少的是社会责任感，多的是惟命是从，这类现象是普遍存在的。
（3）人际关系网特别复杂和一些人的法律意识很薄弱。参考法国做法，针对行政合同实践中的问题，应肯定行政主体的优益权，包括在缔约过程中的决定权及否决合法招标权[25]、在履约过程中的监督和指挥合同履行权、单方变更和解除合同权、对违法或违反合同的规定的对方当事人的制裁权。需要明确的是，行政优益权的行使以公共利益为前提，以适当的补偿为代价。但不得施加给相对方与实现特定行政目的无关或不必要的义务和权利，也不能随意扩大行政机关的权利义务。关于何者为公共利益，属于行政主体的自由裁量权内。
相对人参加行政合同并非没有自身的利益要求，与行政优益权相平衡的措施，可以是在合同中为相对人提供其他经济主体难以提供的优惠条件，如优惠的贷款、优惠的价格；也可以使用立法本身已作规定的条件，如减免税等等。另外，公共利益的实现不能以牺牲相对一方经济利益为代价，否则行政合同将失去对象对人的吸引力，因此在相对人无过错的情况下，应对其因保证特定行政合同目的的实现而受到的损失进行补偿。
实践中，相对方的责任及其奖罚都是明确具体的，而经济管理机关的责任则难以明确具体，根据现有的各种合同中关于经济管理机关一方义务的含糊措辞很难依法追究其责任。因而至少要规定在行政机关不履行或迟延履行义务时，允许相对方享有向法院申请强制执行以及要求赔偿损失的权利。行政合同适用行政诉讼程序更合理，虽然行政诉讼法及其司法解释就违反行政合同而使公民、法人或其他组织的合法权益遭受侵害时是否可以提起行政诉讼没有明确规定，但是行政合同应当适用行政程序的依据是充足的。行政合同行为是我国行政诉讼法第2条规定的具体行政行为之一。行政主体缔结和履行合同的行为是行政诉讼的标的，该行为是针对特定的相对人而实施的，对相对人的权利义务能产生实质性的影响。另外，行政合同行为不属于《行政诉讼法》第12条及最高人民法院司法解释的排除范围。
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