地方公共档案馆发展研究：比较及对策

英国长期形成的自治传统，使得英国地方公共档案馆的建设与发展呈现出与中央公共档案馆不同的发展道路。早在1707年，英格兰与苏格兰合并而颁布的《与苏格兰联盟法》，为了保持苏格兰的相对自治，更是明确规定：“（苏格兰的）王冠权杖、议会档案以及所有其他案卷登记材料，无论是公共还是私有的，继续在苏格兰保存。”^[48]1838年，《公共档案馆法》颁布，但并未涉及地方公共档案的管理问题。1877年修订的《公共档案法》规定，不具备档案保存价值的公共文件可以被移交至当地机构如图书馆，这被视为官方有意推行公共档案本地化保管理念的最早源头，但直至20世纪初叶之前，英国地方公共档案的保管问题一直未能受到国家层面的重视而难以得到真正的发展^[49]。从历史发展角度看，英国地方公共档案馆主要经历了“官方档案保管机构建立前的分散保管模式”“地方议会负责的官方档案馆统一保管模式”和“协同合作理念下的地方研究中心融合模式”等发展阶段。

1.官方档案保管机构建立前的分散保管模式

地方档案的保管模式与地方政府的发展演化有密切的关系。在20世纪初地方档案馆正式创建之前，英国地方档案的保管工作主要依赖地方政府当局和非政府组织及个人的努力，中央政府和公共档案馆对此并未投入过多精力。这一时期，主要存在五种发展模式：“治安法官档案室模式”（The Clerk of the Peace's Record Room）、“市镇存储库模式”（City and Borough Repositories）、“公共图书馆寄存模式”（City and Public Libraries）、“文化遗产机构代管模式”（Archaeological and Record Societies and Museums）和“郡议会档案委员会过渡模式”（County Council Record Committees）^[50]。

（1）治安法官档案室模式

治安法官（Justices of the Peace）起源于治安维持官（Keeper of the Peace或Conservators of the Peace），是指英国中世纪以来，授权主要审判轻微刑事案件或民事案件的一种地方基层司法文官，一般是由不具备职业法官资格的普通公民担任^[51]。19世纪地方政府改革之前，治安法官既是地方司法官又是地方行政官，季审法庭（Quarter Sessions）既是其审理案件的场所，又是其处理郡内政务的地方。治安法官在实际工作中意识到档案对公共事务处理具有重要意义，因此创建了保存季审法庭档案的档案室，并由其助手——书记官具体负责管理。米德尔赛克斯（Middlesex）季审法庭的档案室是最早创建的档案室之一^[52]，部分治安法官还聘请专业人员对这些档案进行定期的修复、整理及编纂工作，甚至允许公众对这些档案进行审查。治安法官档案室被视为郡档案馆的萌芽^[53]。

（2）市镇存储库模式

1835年，英国通过《1835年市政法案》（Municipal Corporations Act 1835），由此建立了民选的多功能自治市议会，自治市镇获得了更大的自主权，地位得以提升^[54]。这一时期，不少自治市镇的文化遗产保存意识开始兴起，地方公共档案管理工作藉此融入市镇行政管理体系当中。《1835年市政法案》实施后，布里斯托市就由财务委员会承担起市政档案的管理与整理任务^[55]。《1882年市政法案》则明确要求镇书记员肩负起保管宪章、契约、公文、档案的职责^[56]。尽管大多数地方政府当局建立的档案库房条件简陋，但这一模式基本实现了对地方当局市政档案资源的有效管理。

（3）公共图书馆寄存模式

英国地方公共图书馆的发展要早于地方公共档案馆，这使得致力于收藏地方文献的公共图书馆可能成为寄存地方公共档案的重要场所之一。1850年英国议会通过《公共图书馆法》，经过数十年的发展，特别是在实施义务教育（1876年）、成立图书馆协会（1877年）之后，公共图书馆数量快速增长，从1860年的28所增加到1900年的360所^[57]。公共图书馆寄存模式的出现，主要与以下因素具有密不可分的关系：首先，地方公共档案馆的长期缺位使得依法成立的地方公共图书馆比较自然地承担起地方历史档案保管的职责，公共图书馆的手稿部、特藏部等保存着大量的地方档案，这些手稿部、特藏部在相当程度上扮演着地方公共档案馆的角色。其次，由于公共图书馆在开放与利用方面具有优势，一方面使得地方政府当局愿意将公共档案保存在图书馆，另一方面普通民众也愿意去图书馆查阅公共档案，因此使得这一模式极易得到广泛的支持^[58]。最后，从法律授权的角度看，1962年《地方政府档案法》颁布之前，地方政府基本无权监管本单位之外的档案^[59]，而设置于公共图书馆的档案部则可能借助《公共图书馆法》的庇护，拥有相对稳定的财政和人力投入，进而获得对地方档案的部分管理权限^[60]。因此，尽管这一模式受到不少质疑，但1922年和1924年的《财产法》（Law of Property Act）还是使公共图书馆获得庄园档案保存库的法定授权^[61]。

（4）文化遗产机构代管模式

在英国的部分地区，文化遗产机构如地方档案学会、私人信托机构、考古学会、博物馆等机构，在官方档案机构缺位开展公共档案的收集与整理工作，这也是非常重要的一种地方档案馆建设模式，而在某些特殊条件下，这一模式会与官方机构发生直接冲突。1910年创建的林肯郡档案协会，由于其成员具有一定的档案管理经验，因而热衷参与地方档案的收集与管理事务，他们当中有相当一部分人进入了后来组建的公共档案馆^[62]。私人信托机构在地方公共档案馆发展中也发挥着重要作用，如斯坦福郡档案馆就是由1872年创立的威廉·索尔特（William Salt）家族信托基金会及其运营的威廉·索尔特私人图书馆演变而来^[63]。博物馆、考古学会等机构积极参与地方公共历史文件的收集与整理，起到了创建地方公共档案馆催化剂的作用，1846年成立的多塞特郡博物馆档案室则为多塞特郡档案馆提供了丰富的档案资源和完备的基础设施条件^[64]，创建于1863年的约克郡考古学会（1893年之前名为约克郡考古与地形学会）直到在“二战”结束前后依旧在保管地方档案方面发挥着重要作用^[65]。

地方档案学会、考古学会、博物馆、私人信托基金等机构从事地方档案保管工作，主要源自这些机构及其成员对学术研究的需要进而衍生的对文化遗产保护的神圣职责，在官方档案机构缺位的情况下，它们发挥了地方档案临时代管库的作用，而一旦地方公共档案馆体系开始筹建之后，这些机构往往会选择将自身的资源和库房移交给地方档案局，为“二战”后英国地方公共档案馆的快速发展奠定了基础。

（5）郡议会档案委员会过渡模式

郡议会档案委员会模式是英国郡自治制度民主化的产物。19世纪70年代和90年代的大规模地方政府体制改革活动，使得英国形成了选举产生的双层的城市—乡村地方政府结构。作为现代地方自治的高层纽带，郡一级政府被赋予很多职能，郡议会首次成为真正的选举产生的地方当局，接管了治安法官的行政责任，1888年之后英格兰和威尔士地区建立了62个郡议会，单独组建了伦敦郡议会，并在苏格兰地区建立33个郡议会，郡议会的地位及其权力辐射能力均得到极大提升。^[66]1888年的《地方政府法》使得郡书记官接管郡级政府的文书档案工作，季审法庭档案也交由郡议会负责，这使创建地方公共档案馆具有了可能性。同年，英国档案学会（British Record Society）的创始人威廉·菲利莫尔（William Phillimore）在《泰晤士报》发表文章，建议每个郡府（County town）在郡议会指导下建立保存郡内所有地方档案的郡档案馆^[67]。不过，由于缺乏明确的立法支持和来自中央公共档案馆的直接指导，各地郡议会在相当长时期内无法完成建成郡档案馆的目标，于是部分新成立的郡议会探索过渡机制，如赫特福德郡（1895年）、贝德福德郡（1896年）先后创建了档案委员会，伍斯特郡（1898年）则组建了档案与慈善委员会，积极对地方档案的保管与服务状况系统调研，支持郡内各地区官方和非官方机构的档案收集、整理与出版工作，哈迪家族以及被誉为英国“地方公共档案馆之父”的乔治·赫伯特·福勒（George Herbert Fowler）分别在赫特福德郡和贝德福德郡的地方档案工作中发挥了非常关键性的作用^[68]。(www.xing528.com)

总之，20世纪40年代之前，英国各地方档案事务以五种不同的模式相对独立地各自发展，在部分地区甚至出现多种模式同步推行的态势，它们几乎没有受到中央档案管理机构的直接指导，加上行政管理体制、地区文化差异以及相关负责人多元化的背景，造就了灵活多样的运作机制，从而在统一的地方档案馆创建之前肩负起地方档案的保管与服务职责。由于这五种地方档案发展模式深刻反映着英国悠久的自治传统，它们并没有随着现代地方公共档案馆的出现而完全退出历史舞台（如公共图书馆寄存模式），有的甚至以新的方式进入地方公共档案馆体系（如文化遗产机构代管模式），在当今的英国地方档案事务中仍然发挥着不可低估的作用。郡议会档案委员会过渡模式是地方公共档案馆成立前的最后一个发展模式，由于郡议会档案委员会主要负责地方档案政策的调研与设计，无法具体开展地方档案事务，其职责决定了它只能临时性地起到地方公共档案馆的部分职能^[69]，当公共档案馆出现后，它就会回归其公共档案咨询与决策的本职工作，并积极推动地方公共档案馆的形成与推广。

2.地方议会负责的官方档案馆统一保管模式

19世纪80年代至20世纪初叶，英国地方政府的双层结构趋于稳定，以郡议会为中心的经由选举产生的地方议会全面接管地方行政事务，各郡议会档案委员会开始过渡性地履行郡档案馆的职责，1913年10月乔治·赫伯特·福勒担任贝德福德郡档案委员会主席，并从1914年初开始对郡议会档案室进行了一系列重大改革：清除非档案文件，销毁不具备永久保存价值的档案（如从1914年2月开始销毁10年以上的会计凭证和教师薪水清单）；在英国公共档案馆实践基础上创建了能够快速检索文件的分类方案，并建立了专门面向学生的档案查询室；任命一名有固定薪水的助理；购置移动档案架和通风设备，加固了防火墙等，提升档案室基础设施水准；初步建立了私人档案的寄存制度。尽管“一战”的爆发制约了这一改革的深入和推广，但贝德福德郡议会档案室基本具备了未来郡档案馆的核心要素：良好的档案实体存储条件、检索工具、公共利用（尽管是有限制的）、有限的政府文件管理、受薪的固定员工等。因此，贝德福德郡档案室被视为英国第一个真正意义的郡档案馆，并开启了国家公共档案网络体系建设的新篇章。^[70]具体而言，以郡档案馆为核心的官方档案馆统一保管模式主要经历了两个发展阶段。

（1）地方公共档案馆的初步发展阶段（1913—1945年）

贝德福德郡档案室为英国地方公共档案馆建设提供了经典范式，但这一阶段地方公共档案馆发展的关键在于，1922年和1924年的《财产法》使得不少郡档案室成为庄园文件的法定存储库，此后，地产和家族档案、教区档案、商业档案等先后进入郡档案室法定存储库的保管范围。1930年5月，贝德福德郡档案委员会决定将郡档案室（County Muniments Room）改名为郡档案馆，并承认它可以在“郡议会需求之外”开展工作^[71]。这一决定极大拓展了郡档案馆的职责范围，对其他郡档案馆建设和英国地方公共档案馆的整体建设起到了较好的示范作用。不过，总体而言，这一阶段地方公共档案馆建设的整体成效并不显著，到1945年时仅有10个郡档案馆成立。这一现象的产生主要有以下几个方面的原因：首先，这一时期地方档案馆建设主要是部分地方当局、少数学术团体和知名社会人士自发开展的，在外部缺乏国家政策与立法的有力支持，内部档案专业人才相当匮乏，致使少数郡档案馆的成功模式难以大规模复制。其次，这一时期公共图书馆寄存模式、文化遗产机构代管模式等依旧发挥着重要作用，因此虽然郡档案馆获得了诸多地方档案的法定寄存权，但在实际中，大部分的地方档案还是流向了公共图书馆等机构，这种竞争态势的存在客观上抑制了各地方当局创建公共档案馆的积极性。最后，这一时期经历了两次世界大战，长期的战争与动乱使得地方政府无暇顾及公共档案馆建设。

（2）地方公共档案馆网络的形成与发展阶段（1946—1973年）

“二战”结束后，英国政府开始关注地方公共档案事务，一系列关键性的事件推动了地方公共档案馆网络的快速形成。首先，英国管卷大臣档案委员会（Master of the Rolls Archives Committee，1943年成立）和隶属于皇家历史手稿委员会的英国国家档案登记处（National Register of Archives，1945年成立）及国家档案登记处各地方档案委员会的先后成立，使地方档案馆建设有了相对稳定的政策支持。其次，英国高校开设档案管理培训课程（1947年伦敦大学学院首次启动）以及英国地方档案工作者协会（Society of Local Archivists，1947年成立，1954年改名为英国档案工作者协会）的成立，推动了档案管理行业的标准化和规范化建设，提升了英国地方档案工作者的专业化水平和合作意识。最后，1948年国际档案理事会的成立，以及英国档案协会（British Records Association，1932年成立）反对“废纸回收”（Paper Salvage，1939—1950年）政策的抗争运动，显著地提升了英国社会对档案服务价值的整体认同度。^[72]在各种力量的积极推动下，1945—1955年，除少数经济困难的郡外，英国大多数郡都成立了郡档案馆来统一保存地方公共档案，地方公共档案馆网络体系至此基本组建完毕^[73]。

1958年英国《公共档案法》规定：“倘若大法官认为，公共档案馆外某一地点能够为安全保管档案及公众查阅档案提供适宜条件，大法官可在征得负责该地点档案保存工作的机关同意后，将该地点定为保存任何一类依据本法挑选出来作为永久保存的公共档案的地点”^[74]，这在一定程度上可视为公共档案馆试图强化对地方公共档案监管的信号，加强了英国公共档案馆与地方公共档案馆之间的官方联系，不过可惜的是，1958年的《公共档案法》并没有制定地方档案机构的建设标准，未能提供一个能够推广的可行模式和方案^[75]。1962年英国《地方政府法》授权郡议会可以管辖议会之外的地方档案文件，郡档案馆具有对地方档案进行集中管理的法定权限，1964年英国公共档案馆首次任命联络官（Liaison Officer），定期视察英国各地的公共档案保存库，与郡档案馆负责人进行交流与沟通，进一步强化了中央与地方公共档案馆之间的官方联络^[76]。1962年之后，地方公共档案馆进入了一个相对稳定的发展阶段，这一时期，受过高等教育的新一代档案工作者进入各地方公共档案馆工作，使中央与地方合作创建档案专业标准和规范成为紧迫的事情，但英国公共档案馆和皇家历史手稿委员会未能常态化地提供国家层面的整合与指导服务，致使地方公共档案馆网络失去了一次宝贵的“升级换代”的机会，未能有效地应对20世纪70年代经济危机带来的强大冲击而陷入发展的困境，一个新的模式随即产生。

3.协同合作理念下的地方研究中心融合模式

20世纪70年代经济危机爆发引发了英国新公共管理运动的推行，英国保守党政府在地方公共服务中引入对私人部门的强制性竞标制度（Compulsory Competitive Tendering，简称CCT），即通过对私人部门进行强制性招标的方式，为地方提供公共服务，旨在解决隶属于地方政府的公有部门开支浪费和效率低下等实际问题。布莱尔政府执政期间（1997—2007年），通过公私合作制、私人融资模式与私人部门开展合作，以“最佳价值”政策取代了强制性竞标制度。^[77]20世纪70年代末英国新公共管理运动的开展，使得以竞争方式进行资源配置成为英国当代公共政策的真实写照。地方公共档案馆的发展也不可避免受到这一重大政策的影响。从1974年开始，在地方公共财政投入日趋减少的背景下，英国各地的地方档案馆逐步将服务对象由服务于综合部门转向教育、文化、遗产或休闲机关，并积极介入私人收藏的寄存工作，以获得更多来自私人部门的资金，国家遗产纪念基金（National Heritage Memorial Fund，1980）、遗产彩票基金（Heritage Lottery Fund，1994）等文化遗产基金创建后，很快就成为各地方档案馆最重要的资金来源^[78]。由此导致地方公共档案馆逐步淡化了长期以来和地方政府当局（如郡议会）建立的行政关系，强化了其文化遗产服务功能，地方议会负责的官方档案馆统一保管模式日渐式微^[79]。因此，从20世纪70年代末开始，一些地方公共档案馆改变与图书馆、博物馆等机构的竞争态势，主动与相关图书馆、博物馆开展协同服务，而1980年成立的郡档案工作者协会（Association of County Archivists，简称ACA）在致力于创建郡档案馆协作网络的同时，开始倡导将地方档案馆事业纳入国家文化遗产政策体系以获得更多的财政资助和私人捐赠^[80]。部分郡档案馆甚至从郡议会大楼搬出，与图书馆、博物馆等机构进行实质性融合，以地方研究中心（Local Studies Centre）^[81]的名义面向公众开展集成式文化信息服务，从而产生了一种新的地方公共档案馆发展模式。

地方研究中心主要以两种形式运行。20世纪80—90年代，地方公共档案馆与地方图书馆（公共图书馆或学术组织附属图书馆）、博物馆主要以机构合并或资源重组与共享等方式，形成综合性的地方研究中心。地方公共档案馆与图书馆合并的有“肯特研究中心”（Center for Kentish Studies，1990年）^[82]、“什罗普郡档案与研究服务中心”（Shropshire Records and Research Service，1995年）^[83]，档案馆与博物馆合作的如1985年威尔士格温内思郡（Gwynedd）创建了一个与郡档案馆合作开展教育与展览活动的博物馆网络^[84]。这一模式虽然一度盛行，但当时就有英国学者认为这种模式在未来具有不确定性和潜在危险：（1）图书馆员、博物馆保管人员、档案工作者之间缺乏真正的职业尊重和互信，可持续的深度融合有相当难度；（2）这种远离地方权力中心的发展模式，容易导致地方当局与地方档案馆之间沟通渠道的中断，从而弱化档案馆馆长对地方档案事务的影响力；（3）“地方研究中心”这一名称容易使普通民众误认为它仅仅是一个地方服务机构，而无法体现公共档案馆在行政与业务指导、教育与学术、维护权利与正义等方面的广泛价值。^[85]因此，经历地方行政隶属关系的短暂变迁后，一些地方档案馆重新加强了与地方政府当局的联系。近年来，在文化遗产基金等支持下，公共档案馆与高校通过建立伙伴关系来建立更加适应信息社会的新型地方研究中心。赫尔大学历史中心（Hull History Center）就是典型代表。从20世纪末期开始，市议会控制的赫尔城市档案馆（Hull City Archives）和赫尔地方研究图书馆（Hull Local Studies Library），以及赫尔大学图书馆档案与特藏部（Hull University Archives and Special Collections）均面临着保管空间和专业人员不足的问题，为了寻求发展机遇和空间，遗产彩票基金、市议会和赫尔大学共同出资建设了赫尔历史研究中心，创建了城市公共档案、地方历史资源和大学档案的集中统一管理方式^[86]。

官方档案保管机构建立前的分散保管模式、地方议会负责的官方档案馆统一保管模式和协同合作理念下的地方研究中心融合模式是英国地方公共档案馆发展过程中先后出现的三种模式，但并不意味着后出现的模式会完全取代之前形成的模式，由于地区差异等因素的影响，它们在很长一段时期内甚至经常是平行出现在英国各地，即使到现在，地方议会负责的官方档案馆统一保管模式和地方研究中心融合模式仍是各地档案馆建设的两个重要选项。

2003年英国国家档案馆的成立，是英国公共档案馆发展史的一次重大变革。近年来，英国长期形成的中央与地方公共档案馆自主发展的模式出现了一些值得注意的变化。首先，在公共档案馆、皇家历史手稿委员会合并的基础上，英国国家档案馆在2006年又并入了公共部门信息办公室（Office of Public Sector Information）、皇家出版局（Her Majesty's Stationery Office）两个机构，形成了对英国中央政府的公共档案和公共部门信息的较为全面的控制。其次，地方研究中心的融合模式是地方当局与文化遗产基金会等机构协同工作的产物，体现出地方当局对其管辖范围内公共档案和私人档案进行集中管理的意图，“在适当的情况下，对私人档案的调查（包括教会档案和其他半官方团体的档案）和对寄存品的接收，往往是地方档案机构最重要的职能之一”^[87]。实际上，国家档案登记处（NRA）、全国档案委员会（National Council on Archives，1988年成立）、博物馆、图书馆与档案馆委员会（Museums，Libraries and Archives Council，2000年成立）、全国档案与文件协会（Archives and Records Association，2012年重新组建）等机构的出现，均体现出英国档案管理机构试图强化集中控制的思路，而地方公共档案馆面对政治机构、经济、技术等环境发生巨大变化所带来的挑战时，也亟须统一的政策和专业领导的支持，国家档案馆的成立无疑是适应时代需求。2005年，英国国家档案馆成立“国家咨询服务部”（National Advisory Services），为英国中央和地方政府公共档案馆，其他政府部门，大学、图书馆、博物馆、企业及慈善机构、私人组织提供文档管理、档案馆建设等方面的政策咨询服务，2009年该部门更名为档案部门发展部（Archives Sector Development），2011年该部门接管了“博物馆、图书馆与档案馆委员会”对全国档案机构发展状况进行监督和指导的职责，这是国家公共档案馆提升行业领导力、公共档案馆体系进一步集中化的重要表征^[88]。总之，中央政府与地方政府的权力博弈，基金会、志愿组织等第三方组织积极介入公共档案管理领域，使得公共档案馆的建设主体更加多元、复杂，因此，行政机制、市场机制、公益机制如何在公共档案馆建设中发挥作用及发挥多大作用，将在很大程度上决定着英国公共档案馆的未来发展模式。