我国网络视听产业的发展与规制：《娱乐法导论》

（一）1999年～2002年：初始阶段

网络视听产业的产生依托于互联网的诞生，中国于1989年开始建设互联网，1994年获准加入互联网，并于同年5月完成联网工作。中国的网络视听产业，自1996年12月中央电视台国际互联网站（央视国际网络的前身）成立开始产生。^[6]随着信息网络的快速发展，网上传播电影电视类节目的活动越来越普遍，为了加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目的管理，监控电视节目、视频节目、电影节目等通过信息网络传播的活动，国家广播电影电视总局于1999年10月发出《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》（现已废止），对境内的单位或个人利用互联网向公众传播广播电影电视类节目作出了规定，该规定是就规制网络视听节目首次出台的行政规范。此后，互联网行业进一步发展壮大，针对互联网领域的监管进一步得到落实。为了规范互联网信息服务活动，促进互联网信息服务健康有序发展，2000年2月国务院通过《互联网信息服务管理办法》，将互联网信息服务分为经营性和非经营性两类，分别实施许可制度和备案制度。

在互联网不断繁荣发展的大背景下，网络视听产业以生产基于互联网传播的视听文化产品为基础，作为面向社会大众的公共文化产业，成为互联网行业中的重要内容。保障网络视听产业的健康发展，不仅需要产业自身遵从互联网发展的特点和规律，而且需要政府在公共服务、内容监管、版权保护等方面发挥职能，规范引导。网络视听产业不断蓬勃发展，逐渐产生强大的影响力，对其进行监管和规制，建构相关法律制度的需求应运而生。网络视听产业与相关法律法规发展进入到下一个阶段。

（二）2003年～2010年：强化经济性规制阶段

1.2003年～2006年：行业初期。在这一阶段，基于网络视听产业所产生的强大影响力，监管与规制不断强化，加强监督管理、建立和完善法律制度成为这一阶段的重点任务。2003年1月，国家广播电影电视总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（总局第15号令）（现已废止，以下简称《办法》），作为网络视听节目管理的综合性单行法律文件，首次通过部门规章的形式对于互联网等信息网络中开办视听节目栏目提出明确要求，以加强监督管理，维护健康的市场竞争秩序，促进社会主义精神文明建设。该文件明确了“信息网络”“视听节目”的概念，适用范围界定为在互联网等信息网络中开办各种视听节目栏目，播放（含点播）影视作品和视音频新闻，转播、直播广播电视节目及以视听节目形式转播、直播体育比赛、文艺演出等各类活动。同时该文件明确“信息网络传播视听节目”的概念，《办法》中第3条第3款界定的信息网络传播视听节目的范围，是指通过包括互联网在内的各种信息网络，将视听节目登载在网络上或者通过网络发送到用户端，供公众在线收看或下载收看的活动，包括流媒体播放、互联网组播、数据广播、IP广播和点播等。对网络视听产业的经济性规制主要集中在市场准入、版权维护、引导监督三个方面，要求通过信息网络向公众传播视听节目必须持有《网上传播视听节目许可证》，由国家广播电影电视总局主管信息网络传播视听节目，负责制定信息网络传播视听节目的发展规划，确定视听节目网络传播者的总量、布局和结构，对视听节目的网络传播业务实行许可管理。同时《办法》第19条第11款提出，要求禁止通过信息网络传播从网络或境外媒体上收录下来的境外节目的内容。

随后，2003年5月，文化部发布《互联网文化管理暂行规定》，确立了进口互联网文化产品的内容审查制度，进一步对境外互联网文化产品和节目的引进和播放进行完善。仅仅一年后《办法》进一步得到完善，2004年6月，国家广播电影电视总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（总局第39号令），将适用范围进一步明确为，以互联网协议（IP）作为主要技术形态，以计算机、电视机、手机等各类电子设备为接收终端，通过移动通信网、固定通信网、微波通信网、有线电视网、卫星或其他城域网、广域网、局域网等信息网络，从事开办、播放（含点播、转播、直播）、集成、传输、下载视听节目服务等活动。新《办法》重新对视听节目进行了定义，视听节目（包括影视类音像制品），是指利用摄影机、摄像机、录音机和其他视音频摄制设备拍摄、录制的，由可连续运动的图像或可连续收听的声音组成的视音频节目。同时，新《办法》对信息网络传播视听节目业务实行许可制度，要求申请许可证的机构都必须具有可行的节目监控方案，同时要求通过信息网络向公众传播的影视剧类视听节目必须取得《电视剧发行许可证》《电影公映许可证》。总体上，对比修改之后的《办法》，为实现规范互联网等信息网络传播视听节目秩序，加强监督管理，进一步明确了业务许可、业务监督的范围，细化了违反《办法》的罚则的规定，体现出更细致、严格的特点。同时新《办法》明确了外商独资、中外合资、中外合作机构不得从事信息网络传播视听节目业务。

在中国网络视听产业发展的大事记中，2006年以前被统称为导入期（即行业初期）。作为新兴的领域，网络视听领域在此之前缺少明确的经营和盈利模式，在行业发展和法律规定方面都处在经验探索阶段，基本形态尚未确定。一方面，2005年初广电总局陆续颁发了数十张针对互联网视频的《信息网络传播视听节目许可证》，其中大多为广电体系下的单位获得，互联网企业得到的数量并不多。^[7]另一方面，截至2006年7月，中国互联网宽带用户数已经达到7700万，而2005年上半年仅有5300万用户，平均年增长45%，宽带用户数迅猛的增长势头为网络视频产业的发展打下了坚实的用户基础，并预示了网络视频市场的发展趋势。^[8]

2006年作为重要的时间节点被称为网络视听元年。在这一年，出现了第一批民营视频网站，具有代表性的优酷网、酷6网成立，仅一年时间，视频网站由原来的30家增长为300余家。据艾瑞统计，2005年中国的网络视频用户占中国网民的29%，2006年网络视频用户有6300万，占网民的47%，网络视频收入总规模为5亿元，复合年增长率为60%左右；与此同时，网络视听产业在海外呈现高热度发展，据艾瑞统计，截止到2006年10月软银、凯雷、IDG、Sequioia Capital、SIG等国际顶级风投均不约而同地进入网络视听领域，视频分享类和P2P流媒体类中的很多网站都获得不同程度的投资，累积总额达1亿美元以上。^[9]同年8月，土豆网获得第二轮850万美元投资，12月，优酷网获得1200万美元风险投资。

2.2007年～2010年：成长期。2007年到2010年为其成长期（即行业高速发展期）。Nielsen的监测数据显示，从2007年5月至8月，土豆网一周视频播放量从1.3亿次跃升至3.6亿次，一周独立用户数从1149万增长到2884万，8月播放量和独立用户数分别是5月份的2.75倍和2.5倍。^[10]在此期间，视频网站的运营模式大多采用“用户生产内容”模式，由用户自主上传自制内容，通过社交的方式进行分享，从而带来更多的流量和关注度。这种模式的缺陷在于用户上传的内容质量难以保证，而网站管理者一方面具有审查义务，另一方面其技术和能力有限，无法快速进行处理和判断，因此政府对此进一步加强管理。

2007年12月，国家广播电影电视总局与信息产业部联合发布《互联网视听节目服务管理规定》（总局56号令），对之前的规定进行了大幅度修改，明确规定从事互联网视听节目服务，应当取得《信息网络传播视听节目许可证》，还应符合安全传播管理制度，具有视听节目资源储备、相应的技术能力、网络资源、资金、技术人员等要求，提升了网络视听行业的准入要求。同时要求申请视听许可证须具备国有独资或国有控股单位的身份，对准入条件进一步作出了限制。在内容要求上，对制作、编辑、集成、并通过互联网（含移动互联网）向公众提供视音频节目，以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动做出具体规定。对广播电影电视主管部门和电信主管部门进行了明确的分工。至此，对于网络视听领域的法律规制的内容较为详实，对行业规范、准入要求、市场监管都有明确的规定，但规定中要求国有独资或国有控股单位的身份，确实不利于民营视频网站的融资和更进一步的发展。

经历了前期的积累，除了网络视听制作者、传播平台、投资方和内容版权方之外，网络视听产业的参与方越来越多，政府通过成立国家网络电视台和提高行业标准等方式进一步加强对行业的管理。2009年，我国开始着力推进三网融合战略，对网络视听产业的监管力度进一步加大，对版权保护的力度增强，版权资源成为影响网络视听行业的关键。2009年4月，国家广播电影电视总局发布《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，规定从事互联网视听节目服务的单位所播节目应具有相应版权，在互联网上传播的影视剧必须依法取得广播影视行政部门颁发的相关许可证。同时，该通知要求未取得《电影片公映许可证》的境内外电影片、未取得《电视剧发行许可证》的境内外电视剧、未取得《电视动画片发行许可证》的境内外动画片以及未取得《理论文献影视片播映许可证》的理论文献影视片，一律不得在互联网上传播。同年8月，为了规范一些企业为谋取不当经济利益，未经行业主管部门批准和著作权人授权，擅自将互联网上的影视剧等各类视听节目，随意传送到电视机终端供用户收看，严重侵犯著作权人的合法权益，扰乱互联网视听节目传播秩序的行为，国家广播电影电视总局发布《关于加强以电视机为接收终端的互联网视听节目服务管理有关问题的通知》，以规范互联网视听节目传播秩序。通知要求通过互联网连接电视机或机顶盒等电子产品，向电视机终端用户提供视听节目服务，应当按照《互联网视听节目服务管理规定》（广电总局、信息产业部令第56号）、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（广电总局令第39号）的有关规定，取得“以电视机为接收终端的视听节目集成运营服务”的《信息网络传播视听节目许可证》。

除了行政方面制定针对性监管的法规，2009年9月15日，以搜狐和优朋普乐为代表的视频网站发起成立了“中国网络视频反盗版联盟”，开展了一系列包括诉讼、发布会等保护版权的活动。但自发形成的组织在行业中威信不高，甚至被认为有利用市场优势进行垄断构成不正当竞争的嫌疑，无法解决面临的版权问题，甚至带来盲目竞争等新的问题，此后行业自发组织被广电总局主管的中国网络视听节目服务协会替代。

国家网络电视台也加入了网络视听产业中，2009年12月28日，以平台建设和技术准备为主，中央电视台组建了中国网络电视台，全面部署多终端业务架构，建设网络电视、IP电视、手机电视、移动电视和互联网电视等集成播控平台。^[11]2010年4月，国家广播电影电视总局发布《互联网电视内容服务管理规范》《互联网电视集成业务管理规范》，规定对互联网电视业务采取“集成服务+内容服务”的管理模式，分别颁发集成服务和内容服务的牌照，内容服务商提供节目资源，集成服务提供商建立平台，负责向互联网电视输出节目，对产业进行规范化的管理。^[12]自此，互联网电视牌照制度得以形成，通过颁发牌照管理内容的方式沿用至今，也正式确认了互联网电视业务的合法地位。虽然作为新兴产业的网络视听行业的地位得到了肯定，但行政监管的具体和规范化给其带来了政策的压力，政策的约束引发了更多的限制，产业的发展需要不断探索形成自身明确的定位。(www.xing528.com)

（三）2011年～2016年：强化社会性规制阶段

2011年之后，网络视听产业进入成熟期（即行业成熟—再度突破期）。随着网络用户与企业规模的扩大，网络视听产业的规模与影响力不断扩大，产业化链条逐渐形成与完善，平台整体生态逐步构建。社会性规制要求网络视听产业不仅需要取得经济效益、引领市场健康发展，还需要肩负社会责任、取得社会效益。对规范引导的需求加强了行业自律，2011年8月，中国网络视听节目服务协会成立，主要功能在于制定行业自律规范、打击盗版传播、树立媒体社会责任、促进行业健康发展。同年10月，国家广播电影电视总局办公厅下发《关于印发〈持有互联网电视牌照机构运营管理要求〉的通知》，以进一步规范互联网电视服务秩序、促进三网融合工作顺利进行。同年10月，十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出要加强网络法制建设、形成规范的管理体系，营造文明理性的网络环境。

2011年之前，受制于网络、技术、终端等因素，桌面端是视频网站发展的主要受众，移动端视频发展缓慢。在内容方面，早期的网络内容由网民自发完成，形成了“用户生成内容”模式。到了2011年网络自制内容逐渐增多，移动互联网成为行业内的新热点，视频网站在“用户生成内容”模式的基础上不断探索出了新的方式，产生了“专业生成内容”的模式。这类模式的上传者大多是专业的媒体人，能够在一定程度上缓解早期出现的视频内容质量不高和版权隐患等问题。2012年，网络视听行业平稳发展，市场规模逐渐饱和，用户增长速度放缓，行业集中加剧，通过一系列的并购、重组、整合逐渐呈现出成熟的行业格局。这一年，优酷网与土豆网合并，爱奇艺收购了PPS，腾讯、爱奇艺与搜狐共同合作组建内容，资源进一步整合和拓展。

与此同时，移动互联网的整体发展势头迅猛，“移动”首次成为网络视听行业年度发展的关键词。^[13]各视频网站结合自身优势，快速推进移动视频业务。2012年6月，国家广播电影电视总局发布《关于IPTV集成播控平台建设有关问题的通知》，要求IPTV集成播控凭条需要取得相应的许可证才能开展相关业务。同年7月，国家广播电影电视总局发布《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》，要求互联网视听节目服务单位按照“谁办网谁负责”的原则，对网络视听节目实行先审后播的管理制度。这一政策极大地调动了社会各界参与创作的热情，促进了网络剧、微电影等网络视听节目创作繁荣发展。^[14]2013年1月，国家广播电影电视总局发布《关于促进主流媒体发展网络广播电视台的意见》，确立了网络广播在新媒体传播格局中的主流地位。

自制内容改变了视频网站的内容生产格局，提升了自身的内容生产能力，对内容的制作和播出也有了新的监管要求。2014年1月，国家新闻出版广电总局发布《关于进一步完善网络剧、微电影等网络视听节目管理的补充通知》，提出强化对网络视听服务的内容制作和播出的监管。同年8月，中央全面深化改革领导小组第四次会议通过《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，提出加快传统媒体向新媒体转型的步伐。同年4月，“扫黄打非·净网2014”专项行动开展，快播等企业被关闭。同年9月，国家新闻出版广电总局发布《关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》，对境外影视剧的规范引进提出了要求。2015年10月，《中共中央关于繁荣发展社会主义文艺的意见》强调大力发展网络文艺，提出要“加强内容管理，创新管理方式，规范传播秩序，让正能量引领网络文艺发展”，为网络视听产业健康有序的发展提供了政策保障。同年国务院办公厅发布《关于印发〈三网融合推广方案〉的通知》，全面推进三网融合，将广电、电信业务双向进入扩大到全国范围，电信网、广电网、互联网彼此兼容，网络视听新业务迅速发展。2016年，国家新闻出版广电总局发布《专网及定向传播视听节目服务管理规定》，同时废止了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（39号令），对公网和专网视听节目服务实施更加严格的准入退出管理制度。规范性文件目前涵盖了包括公网与专网等不同信息网络定向和非定向的网络视听节目的各个服务类型，针对网络视听平台的监管体系基本形成。

网络视听的发展离不开网络行业的技术开发，技术层面CDN（Content Delivery Network，内容分发网络）推送方式，用于在网络服务器所组成的大型网络中智能组织路由和复制内容，使得宽带进一步普及。^[15]随着网络技术的不断发展，网络视听产业探索出现了许多新的发展形式。2016年，网络直播作为一种新兴业态异军突起、发展迅猛，统计数据显示，2017年“我国网络直播平台已经超过500家，网络直播用户达到3.43亿”。^[16]网络视频直播也在不断探索经营模式。除了网络直播外，短视频也成为2016年的产业热点，因其自身时长短、传播性快等特色迅速积累了一批用户。这期间的规定和办法主要为《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》《互联网直播服务管理规定》《关于加强微博、微信等网络社交平台传播视听节目的管理规定的通知》《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》《网络表演经营活动管理办法》等，成为网络视听内容的监督、规范、管理体系建立的重要环节。

（四）2017年以后：规制多元化阶段

根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第44次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿，较2018年底增长2598万，互联网普及率达61.2%，较2018年底提升1.6个百分点；我国手机网民规模达8.47亿，较2018年底增长2984万，网民使用手机上网的比例达99.1%，较2018年底提升0.5个百分点。其中，我国网络视频用户规模达7.59亿，较2018年底增长3391万，占网民整体的88.8%。各大视频平台进一步细分内容品类，并对其进行专业化生产和运营，行业的娱乐内容生态逐渐形成；各平台以电视剧、电影、综艺、动漫等核心产品类型为基础，不断向游戏、电竞、音乐等新兴产品类型拓展，以IP（Intellectual Property，知识产权）为中心，通过整合平台内外资源实现联动，形成视频内容与音乐、文学、游戏、电商等领域协同的娱乐内容生态。^[17]

此阶段规制的形式与内容多元化，呈现出政府规制与行业自律、社会监管相结合的特征。政府规制方面，2017年以来国家相关政策的密集出台，对多个领域、各个阶段都加强了监管，使网络视听产业规制进一步向科学化、规范化、细分化方向发展。在网络视听节目的播出与审核方面，《关于进一步加强网络视听节目创作播出管理的通知》《关于加强网络视听节目领域涉医药广告管理的通知》《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》强调网络视听节目与广播电视节目的同一标准、同一尺度，对电视剧、网络视听节目实施统筹管理，建立健全的审核制度。《关于开展2017年“网络视听节目精品创作传播工程”的通知》《进一步加强社会主义核心价值观网上传播的通知》更加注重将网络平台作为思想文化与舆论宣传的重要阵地，打造精品内容，营造健康向上的网络氛围。《关于电视剧网络剧制作成本配置比例的意见》《网络视听节目内容审核通则》有利于加强行业自律自管，促进网络视听节目内容健康发展。《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》《微博客信息服务管理规定》《关于加强网络直播答题节目管理的通知》《关于做好暑期网络视听节目播出工作的通知》进一步规范网络视听节目传播秩序，引导行业健康有序发展。《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》对广播电视和网络视听文艺节目在类型、片酬、监管方面提出了要求。《关于网络视听节目信息备案系统升级的通知》实现网上网下同一标准、同一尺度。2019年“青少年防沉迷系统”全面推广上线，限制青少年用户的使用时长、时段、功能和内容，监管更加全面，更细致地在网络视听节目的内容、传播方面提出了相应的管理要求。

自2017年至今，随着网络视听行业的不断发展，网络视听领域发展出许多新的内容，主要包括网络视频（含短视频）、网络直播等，对此仅仅以政府出台规定的形式进行规制，难免存在滞后性。因此，将规制的权利让渡给行业自身与社会组织尤为必要。在行业协会自律方面，中国网络视听节目服务协会作为政府与行业之间连通的桥梁纽带，可以起到有效的监管与约束作用，促进产业的自律发展。2017年6月，中国网络视听节目服务协会常务理事会通过的《网络视听节目内容审核通则》，在2012年根据《中国网络视听节目服务自律公约》的精神制定发布的《网络剧、微电影等网络视听节目内容审核通则》基础上修订完善而成，旨在进一步指导各网络视听节目机构开展网络视听节目内容审核工作，提升网络原创节目品质，促进网络视听节目行业健康发展。具体界定了网络视听节目，包括：①网络剧、微电影、网络电影、影视类动画片、纪录片；②文艺、娱乐、科技、财经、体育、教育等专业类网络视听节目；③其他网络原创视听节目。

2018年短视频平台“抖音”爆发式崛起，利用科技开创了媒介现象，短视频社交成为网络社交的重要形态。面对持续热度很高的短视频，为提升短视频内容质量，2019年1月，中国网络视听节目服务协会发布《网络短视频内容审核标准细则》《网络短视频平台管理规范》。其中，《网络短视频内容审核标准细则》共计100条，对网络短视频的内容审核进行规范，规范监管开始注重价值观引导。同时，行业内部也进行自我监督，视听新媒体平台逐渐完成由单一的播出平台向制播一体化的转变。2019年，腾讯视频、优酷、爱奇艺等联合发布《关于规范影视秩序及净化行业风气的倡议》《关于抑制不合理片酬，抵制行业不正之风的联合声明》等倡议，这对于促进行业的自我协调、自我管理具有积极作用。

综上，自2006年网络视听行业元年以来，网络视听产业的每一次重大事件的发展都离不开规制。随着行业的不断发展，人们对于规制的认识也逐步由浅入深。早期对网络视听行业的规制集中在作为互联网媒体功能的规制上，互联网的功能是实现点对点的快速交流，因此对行业的规制重点在接入与安全规制上。当互联网媒体功能不断拓展，从人际交流转向大众传媒时，对网络视听产业的规制逐渐发展出内容服务规制方面的要求。尤其是自2017年以来，针对网络视听行业的规制越来越多，不仅涉及的领域越来越全面，而且规定的内容越来越细致，对行业的经营战略和策略产生明显的影响。当前规制的主要形式是以行政法规、部门规章为主，结合一定的行业自律的要求，重点在网络视听行业的行政许可、经营行为、内容服务等方面，确定了许可证制、节目审查、分类管理等行业管理的基础性问题。明确了管理的行业内容包括网络剧、微电影、境外影视剧、网络电视台、网络直播、移动互联网、网络综艺等方面。一方面要求提高行业准入标准，另一方面注重在内容服务过程中内容的版权保护与合规性。规制的主体主要是行政规章的制定主体和行业自律主体，包括国家广播电影电视总局（后并入国家新闻出版广电总局）、国家互联网信息办公室、信息产业部（后并入工业与信息化部）、文化部、中国网络视听节目服务协会等。总的来说，对网络视听产业的规制不仅仅是限制，也包含着支持性的措施，在认可了网络视听行业的合法性之后，规制的内容在限制与支持之间不断寻求平衡与发展。