我国公共工程投资改革与发展

第四章　我国公共工程投资的发展与改革

公共工程是固定资产投资的重要内容，通过研究固定资产投资的发展和改革过程，可以辨析我国公共工程投资制度和决策机制的发展与变化。新中国成立以来，我国的公共工程投资经历了一个新的历史时期，伴随着固定资产投资体制的完善而不断发展，先后经历了改革开放前的计划经济和改革开放后的市场经济两个时期，并进一步划分为8个阶段。

第一节　改革开放前的公共工程投资制度

新中国成立初期，处于百废待兴的中国面对西方资本主义国家的封锁，只能借鉴原苏联计划经济体制模式。改革开放以前，计划经济这一体制强有力地集中了有限资源，使国民经济得到了迅速恢复和发展，巩固了新生的人民政权。改革开放前，我国公共工程投资都是由中央政府或者地方政府统一决策、统一建设、统一管理，整个社会严重缺乏私人投资。

一些学者将改革开放前的固定资产投资发展划分为4个阶段^[1]，据此，也可以将我国公共工程投资划分为相应的4个阶段，并分析其中一些固有的特征。

1.从1949年到1957年，计划经济形成时期

新中国成立初期，我国经济生活中存在着大量的民族资本、没收的外国资本、个体工商业、手工劳动者，形成了所有制结构、经济成分多样化的格局，从而决定了公共工程投资主体多元化的局面。在公共工程投资资金来源中，国家财政拨款、公私合股出资、赎买资金、银行借贷均占不少比例。1956年生产资料的社会主义改造完成以后及“一五”计划的最后完成，高度集中的计划投资体制逐渐形成，政府投资成为公共工程最主要的投资主体。

2.从1958年到1960年，“大跃进”时期

为克服第一阶段时期投资体制中存在的高度统一集中的弊端，调动地方政府的积极性，中央采取扩大地方投资审批权、投资计划的编制权及管理权，实行基本建设投资资金包干制，裁撤中国人民建设银行并将其并入财政部等措施，动摇了前一段时期形成的投资体制。但是，“大跃进”使中国经济生活秩序被打乱，被调动了积极性的地方政府成了追求高标准、大规模、低效益的盲目投资、重复投资的“先锋队”，致使国民收入在1959年到1969年之间下降35％，一个有希望的新的公共工程投资制度亦遭夭折。

3.从1961年到1965年，国民经济调整时期

1961年，中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针。中央以调整为中心，力图搞好综合平衡，加强了对新建、改建大中型项目的计划审批权，削减地方财政投资拨款权，改由中央财政专项拨款，调整投资力度，改革投资结构。然而，此项投资体制的调整是基于国民经济的恢复和社会稳定的需要，借助于具有强制力的行政命令实施的，因而未能从根本上改善公共工程投资体制的运行机制，反而重新回到高度集中统一的计划投资体制。

4.从1966年到1978年，“文化大革命”时期

“文化大革命”时期我国投资经济体制及其运行机制被严重破坏。为摆脱这种局面，国家采取了一系列措施，如再次下放基本建设投资计划的审批权，投资包干的资金管理形式再次启用，建立基建施工指挥部和工资制度，扩大地方、企业的投资分配权限等。然而，政治运动或强行干预，并未使相应的投资管理体制形成，反而最终导致全国公共工程投资总规模失控、投资结构极不合理、投资无效益的局面。

总的来讲，新中国成立后我国的公共工程投资体制虽然经过了反复的变动，但最终仍然未能跳出计划经济体制的藩篱。其共同特点是：投资主体单一，政府是公共工程投资的主导力量；投资资金来源单一，中央财政拨款成为公共工程资金的唯一来源；投资管理组织、机构、制度高度统一，公共工程投资计划的编制和投资资金的预决算都集中在中央统一管理。

第二节　改革开放后的公共工程投资改革

改革开放后，我国的经济体制得到了根本改变，以党的十一届三中全会为标志，摒弃了原来高度集中的计划经济制度，坚定地走社会主义市场经济的道路。随着改革开放的不断深入，我国的社会主义市场经济制度日趋成熟，国民经济得以持续高速增长。经济的繁荣为我国公共工程的建设提供了大量资金，最近30年里，我国的基础设施建设取得了举世瞩目的成就。

一、改革开放后公共工程投资的改革过程

可以把改革开放后30年间公共工程投资机制的发展划分为以下4个阶段^[2]：探索阶段（1979—1983年）、扩大改革阶段（1984—1988年）、深化改革阶段（1989—2003年）、继续深化改革新阶段（2004年至今）。在各个阶段，中央政府及其各部门均制定并出台了大量的政府文件，促进了我国公共工程投资的改革，具体如表4-1所示。

表4-1　改革开放后关于公共工程投资改革的重大文件

续表

续表

续表

二、改革开放后公共工程投资的特点

自从1978年我国实行改革开放以来，作为固定资产投资的重要组成部分，公共工程投资就逐步深入推行改革。这一时期与改革开放前相比，公共工程投资有以下主要特点：

1.投资主体的多元化

以国家作为主导的投资体制已经被打破，改革开放初期，就是利用外资来发展我国的国民经济，随后，国内的私人投资也逐步发展壮大。私人资本发挥了越来越重要的作用，进入一些社会公共事业，地方政府也倾向于利用私人投资进行基础设施的建设以及相应的升级换代。与此同时，这些投资主体相互结合，形成了更为复杂的投资主体形式，如中外合资。

2.投资资金的多元化

在整个社会的公共工程投资中，资金的来源已经不再仅仅来源于中央政府，地方政府开始利用自己的财政收入、融资平台进行了大量的公共事业的建设。同时，私人投资资金在公共工程投资中占据了重要的比例，随着我国投资改革的深入，这一比例还在逐步提高。

3.投资决策与管理的分散化

投资主体的多元化，必然最终导致整个社会的固定资产投资无法由某一个投资主体统一决策、统一管理。对于不同的投资，政府主管部门在审批或备案时进行区别对待，加强对公共工程投资项目的管理，同时扩大私人投资的决策权，鼓励地方政府大量引入外资。

第三节　我国公共工程存在的问题

改革开放以来，我国经济的高速发展，由政府财政直接投资建设了大量的公共工程；同时，随着我国的社会主义市场经济制度的逐步确立，大量的私人资本进入到一些公共工程中，进一步促进了公共工程的建设。但是，在过去几十年的公共工程的建设过程中，也暴露出许多问题。

一、公共产品供需矛盾突出

公共产品的有效供给不仅关系国民经济和社会的健康快速发展，而且对于社会公平和和谐社会的构建都有着十分重要的意义，公共产品供给问题也是我国经济体制改革和政府职能转变过程中需要关注和改善的问题。

理论上，城市规模决定了城市公共产品的供给规模，随着一个城市的不断发展，大量的农村人口转移至城市中，对公共产品的需求将不断增加。当前，我国正处于城市化水平高速增长时期，对城市基础设施之类的公共产品需求十分强劲，各大城市都在进行大量的公共工程建设。如表4-2所示，从2000—2009年这9年间，我国的城市市政公用设施水平得到了很大提高。虽然建设了大量的公共工程，但是公共产品的供给问题并没有得到很好的解决，主要是供需矛盾突出，即重复建设与供给不足二者并存，导致公共产品供需失衡。

表4-2　2000—2009年全国城市市政公用设施水平增长情况^[3]

1.重复建设

重复建设是生产能力超过社会需要，建成后不能发挥同类项目效益的建设，是多余的不必要的建设。在市场经济中，作为比较充分掌握信息的政府在向社会公众提供公共产品时，可以使资源配置处于一个相对合理的水平，但是事实上，许多公共工程的建设缺乏合理的、综合的、长期的规划，重复投资依然大量存在，造成了大量的资源浪费。

以我国电信基础设施建设为例，2008年8月27日，在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上，审计署审计长刘家义作了审计报告——《关于2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。对于我国的电信产业，审计调查发现：2002—2006年，5家企业（中国移动通信集团公司、中国电信集团公司、中国联合通信有限公司、中国网络通信集团公司和中国铁通集团有限公司）累计投入11 235亿元，用于电信基础设施建设。由于缺乏统筹规划，重复投资问题突出，网络资源利用率普遍偏低，通信光缆利用率仅为三分之一左右。如中国电信和中国网通在对方主导区域内已有本地电话网的情况下，又投资508亿元新建本企业本地电话网；中国铁通在中国电信和中国网通投资在建各自全国固定电话网的情况下，也投资铺设本企业的全国固定电话网，到2006年累计投入455亿元。

2.供给不足

虽然我国存在公共工程重复建设的问题，但是并不表明目前我国的公共产品的供给就是十分充足的。当前在很多地区、很多领域，公共产品依然不能满足广大人民群众的要求。随着我国人均收入的增加、产业结构的变动以及人们价值观的不断变化，人们对公共产品的供给提出了更多和更高的要求，而政府财力不足、政府运营公共资金的低效率又导致政府提供的公共产品严重不足，这种矛盾构成了当前以及未来很长一段时间内我国公共产品供给的主要矛盾。

实际上，公共产品的供给与当地经济水平存在很大关联，大量的公共工程的建设必须要依靠繁荣的经济发展水平。长期以来，在我国广大的农村地区，公共产品供给总量不足。改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心，忽视了农村地区的公共工程建设，如表4-3所示，改革开放之后，我国农业公共服务支出虽有增多，但是占财政支出的比重急剧下降，并且长期保持在很低的水平。2001年，我国开始逐步实施农村税费改革，特别是农业税取消征收之后，作为农村公共产品供给主体的县乡政府，财政缺口加大，难以保证农村公共产品的供给。以致大部分农业水利设施年久失修，大型灌溉设施及大型农用固定资产短缺；农村交通不便，电网亟待更新，电价昂贵；农村义务教育投入严重不足，教学设施简陋，师资力量薄弱，农村教师工资偏低；农村医疗保险普遍缺乏，缺医少药的问题十分严重，农村社会保障体系有待完善；农村科技开发资金投入不足，缺少农业科技人员，农业科技推广力度不强、范围不广，农民直接获取科技知识、农业信息的渠道不畅等。这一现状很难满足农业生产发展和广大农民的需要。

表4-3　从1978年到2006年我国农村公共服务支出情况^[4]

②　科技三项费用是指国家为支持科技事业发展而设立的新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费，农业科技三项费用就是指用于农业科技事业研发而设立的专项费用。

续表

3.供给失衡

重复建设与供给不足在一定程度上导致了公共产品的供给失衡，如表4-4所示。这种供给失衡突出地表现在以下两个方面：

表4-4　2009年我国东部、东北部、中部以及西部地区城市市政公用设施水平^[5]

（1）区域之间的供给失衡

公共工程建设中投入的大量资金，需要相应的经济发展水平作为支撑。由于当前我国各个地区经济发展极不平衡，公共产品的供给水平在区域之间也表现出巨大的差异。与我国经济发展水平相对应，公共产品总体水平自东向西呈现逐渐下降的趋势。

（2）区域内部的供给失衡

无论是经济发达的东部，还是经济落后的西部，在一个特定的区域内部都存在公共产品的供给失衡，主要是不同类型的公共产品之间存在供给差异。主要表现为，有些公共产品已经能够满足当地居民生活及生产的要求，而反之其他一些公共产品却急需进一步的供给。

上述公共产品的供需过程中所表现出的问题：重复建设、供给不足以及供给失衡主要是由于公共工程的建设没有考虑整个社会的需求情况，尤其是公共工程的决策过程中，缺乏必要的需求分析，最终导致了虽然修建了大量的公共工程，但是公共产品的供需矛盾依然无法解决。

二、公共工程目标偏移

第二章第一节中的分析指出，服务性是公共工程的本质属性，公共工程建设目标是服务社会公众，表现为实现一定的社会职能或满足社会的公共需要及人民的福利。然而在实际的建设过程中，大量的公共工程偏移了原来的建设目标。各地频繁出现的“政绩工程”“形象工程”就是这种现象的表现，这些工程的共同特点就是政府部门不顾群众的实际需要，利用手中权力建设标榜政绩的形象工程。它们一个共同的特点是建造的工程耗资巨大，却没有真正满足当地的民生需要。

改革开放30年来，我国GDP长期保持了高速平稳增长，政府的财政收入得到了大幅度的增长，如表4-5所示。政府财政收入的增长为公共工程的建设提供了很好的资金保障，但是不少政府并没有将财政收入投入到民生急需的公共工程中，而是建设了一批“政绩工程”“形象工程”。突出的表现为不愿建设见效慢、周期长的公共工程，热衷于上新项目、建新工程；不愿对现有的公共设施加以维护，热衷于提供具有形象展示功能的公共工程。2011年3月，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和新浪网，对1 620人进行的一项调查发现，97.5％的人表示自己身边存在形象工程，其中50.0％的人表示“很多”。

表4-5　从1980—2009年我国政府财政收入情况^[6]

三、公共工程成本控制不力

造价控制不力一直是我国公共工程建设的重大问题之一。虽然，公共工程在项目建议书和可行性研究阶段编制投资估算，在初步设计阶段编制设计概算，在施工图设计阶段编制施工图预算，在工程施工完成竣工验收阶段，编制竣工决算。但是，公共工程建设存在大量的概算超估算、预算超概算、决算超预算现象。近年来，随着我国政府部门加强对公共工程的决算审计，这一现象得到了很大的改善，但是相对私人投资工程，我国公共工程的造价仍然偏高。

为了验证公共工程的造价控制水平，课题组收集了同类的公共工程与私人投资工程的造价样本数据，并对样本数据进行了显著性检验，分析结果显示公共工程的造价控制水平明显不如私人工程。下面将详细阐述整个调研及数据分析过程。

1.样本数据的收集

为了能够将公共工程与私人工程进行对比，收集的工程对象必须是公共投资和私人投资都会参与投资兴建的项目。通过对各类项目的比较，最终选择幼儿园工程作为研究的对象。收集的内容涉及幼儿园工程的相关数据，包括项目名称、资金来源、建设时间、建设地点、工程内容、建筑结构、建筑面积、建安成本等。案例的来源包括各地造价信息公报、网站与相关资料。(www.xing528.com)

2.数据的筛选

为了保证数据的有效性和可比性，需要对初步收集到的数据进行筛选。选择的标准如下：

（1）选择工程内容大致相同的项目

所选择的幼儿园工程的建设内容需要包括以下两大部分：

①土建工程——基础工程（土石方工程、桩基工程及各类基础）；混凝土工程（柱、梁、板、楼梯、栏板）；墙体工程（砌体工程）；屋面工程（屋面防水、排水、保温隔热）；门窗工程（木窗、铝合金门窗、不锈钢门窗、塑钢门窗等）；装修工程（内墙装修、外墙装修、楼地面装修、天棚面装修、油漆工程等）。

②安装工程——电气工程（包括强电、弱电工程）；给排水工程；通风管道工程；设备工程（空调、电梯、消防等设备）；室外构筑物工程。

（2）建筑结构：框架（局部砖混）

（3）建筑层数：3～4层

（4）修建年限：2005—2009年

特别要说明的是：在筛选样本的时候，并没有剔除项目所在地这一因素，原因是受到数据来源的限制，所收集的项目分布较广，如果仅以某一区域范围内的项目作为研究对象，所拥有的数据容量过小。因而在研究中采取的办法是不论项目所在地位置，只将其分为市区范围内的和市区范围外的两类。

3.数据的整理及检验

（1）数据的整理

①通过筛选和整理后的幼儿园数据共有52组，其中公共工程、私人工程各26组；工程在市区和非市区的各26组。这些工程的详细数据如表4-6所示。

表4-6　公共工程及私人工程数据

续表

②将52个建安成本的数据根据以下标准分为6个样本：

样本X代表公共工程的建安成本，样本容量n＝26；

样本X1代表所在地为市区的公共工程的建安成本，样本容量n＝13；

样本X2代表所在地为非市区的公共工程的建安成本，样本容量n＝13；

样本Y代表私人工程的建安成本，样本容量n＝26；

样本Y1代表所在地为市区的私人工程的建安成本，样本容量n＝13；

样本Y2代表所在地为非市区的私人工程的建安成本，样本容量n＝13。

计算各个样本的均值及方差，如表4-7所示。

表4-7　各样本的均值及方差

（2）显著差异检验

本次研究采用t检验，亦称student-t检验（Student’s t test），是用于小样本（样本容量小于30）的两个平均值差异程度的检验方法。它是用t分布理论来推断差异发生的概率，从而判定两个平均数的差异是否显著。t检验的适用条件是样本总体服从正态分布。t检验分为单个样本t检验、独立样本t检验和配对样本t检验。本研究中采用的是独立样本t检验（Independent-Sample t Test），被检验的两个样本要求所属的总体服从正态分布，并且相互独立。通过t检验可以判断两个总体的均值是否相等。本次研究共进行三次t检验，分别是公共工程与私人工程的建安成本均值的检验；市区范围内公共工程与私人工程建安成本均值的检验；非市区范围内公共工程与私人工程建安成本均值的检验。

①公共工程与私人工程的建安成本均值的检验，即对X，Y两个样本均值的检验。

设

，

，n＝m＝26。

假设H0：μ1＝μ2，H1：μ1＞μ2。

将样本X和Y的数据输入SPSS软件进行t检验，结果如表4-8所示。

表4-8　X与Y的T检验结果

表4-8中的第一项“Levene’s Test for Equality of Variance”是方差齐性检验，计算结果Sig.＝0.027＜0.05，表明X与Y的方差不相等，取“Equal variances not assumed”所对应的P值。P＝0.009＜0.05，说明H0不成立，即μ1＞μ2。

通过t检验说明公共工程建安成本的均值高于私人工程建安成本的均值。

②市区范围内公共工程与私人工程建安成本均值的检验，即对X1，Y1两个样本均值的检验。

设

，

，n＝m＝13。

假设H0：μ1＝μ2，H1：μ1＞μ2。

将样本X1和Y1的数据输入SPSS软件进行t检验，结果如表4-9所示。

表4-9　X1与Y1的T检验结果

表4-9中的方差齐性检验：Sig.＝0.004＜0.05，X1和Y1的方差不等，P值取0.003＜0.05，说明H0不成立，即μ1＞μ2。

通过t检验说明在市区范围内，公共工程建安成本的均值高于私人工程建安成本的均值。

③非市区范围内公共工程与私人工程建安成本均值的检验，即对X2，Y2两个样本均值的检验。

设，，n＝m＝13。

假设H0：μ1＝μ2，H1：μ1＞μ2。

将样本X2和Y2的数据输入SPSS软件进行t检验，结果如表4-10所示。

表4-10　X2与Y2的T检验结果

表4-10中的方差齐性检验：Sig.＝0.292＞0.05，P值取0.609＞0.05，说明H0成立，即μ1＝μ2。

通过t检验说明在非市区范围内，公共工程建安成本的均值等于私人工程建安成本的均值。

4.调研结论

通过对六组样本进行的三次t检验发现，从整体上来说，公共投资建设的幼儿园建安成本平均值高于私人投资建设的幼儿园的建安成本平均值；在市区范围内，公共工程的建安成本平均高于私人工程的建安成本。从方差来看，公共工程建安成本的方差高于私人工程建安成本的方差，可以说明公共工程成本波动的范围大于私人工程成本波动的范围。

基于大量实际案例的调研表明，我国的公共工程造价水平明显高于私人投资，也揭示了我国公共工程投资控制水平不高的事实。

小　结

本章按照改革开放前后，分段回顾了我国公共工程投资体制的发展变化历程。改革开放后，随着我国固定资产投资体制的改革，我国的公共工程的投资出现了投资主体多元化、投资资金来源渠道多元化、投资决策与管理分散化的趋势。尽管我国公共工程的投资建设的规模与效率取得了很大的进展，但是依然存在公共产品供需矛盾突出、建设目标偏移、成本控制不力等突出问题。通过收集52个实际工程造价信息，对比分析同类公共工程与私人工程的成本数据，分析结论表明我国的公共工程造价水平明显高于私人投资，公共工程投资决策与造价控制方面存在很大的提升空间。

【注释】

[1]沙治慧.市场化：投资体制改革的必由之路［J］.经济体制改革，2004（3）：100-103.

[2]张长春.政府投资的管理体制——总体框架、近期改革重点和促进措施［M］.北京：中国计划出版社，2005：4.张长春将我国改革开放后的投资治理制度划分为3个阶段，本课题在其研究的基础上，进一步将我国改革开放后的公共工程投资发展划分为4个阶段。

[3]根据《中国统计年鉴》（2001—2010）整理所得。

[4]雷雨琼，刘丹.农村公共服务供需矛盾及其原因分析［J］.统计与决策，2010，304（4）：71-73.

[5]根据《中国统计年鉴》（2010）整理所得。

[6]根据《中国统计年鉴》（2010）整理所得。