21世纪的中国政协：政治民主之研究

走向21世纪的人民政协

中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治体制中发扬社会主义民主的重要形式。它的历史与中华人民共和国的历史共起始，它的功绩与中华人民共和国的成就同辉煌。在人民政协即将走过50年的历程、迈向新世纪的时候，认真研究老一辈革命家创立人民政协的历史依据与理论渊源，正确总结人民政协的实践经验与独特作用，深入分析人民政协的未来走向与发展进程，具有重要的理论价值和现实意义。本文试就此作一探讨。

一

1949年，中国共产党领导人民推翻国民党反动统治之后，在新生的人民共和国没有采取西方式的政治架构，也没有搬用苏联的政治模式，而是创造了一种具有中国特色的、以人民代表大会制度与共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容的新型政治体制。人民政协作为这种新型政治体制的一个重要组成部分，产生于20世纪的中国，这绝不是偶然的现象，而是有着深刻的理论依据和历史必然性。

人民政协有两个基本的理论支点：一是马克思主义的统一战线学说，二是马克思主义的人民民主思想。以毛泽东同志为代表的中国共产党人在把马克思主义基本原理同中国革命具体实践相结合的过程中，创造性地将马克思主义的统一战线学说与人民民主思想统一起来，为人民政协的创建和发展提供了直接的理论依据。

众所周知，旧中国是一个半封建半殖民地的大国，帝国主义、封建主义、官僚资本主义的力量比较强大，而产业无产阶级的力量却比较薄弱。只有建立广泛的统一战线，实现工农联盟，并在此基础上实现各革命阶级乃至一切可以争取的力量大联合，才能完成新民主主义革命的任务。在中国，没有统一战线就没有革命的领导权，就形不成进行革命所必需的强大力量，就没有取得革命胜利的可能。因此，统一战线在中国有着特殊重要的地位和作用。与此同时，以毛泽东同志为代表的、肩负领导革命重任的中国共产党，对中国的国情有着最深刻的认识与科学分析，他们创造性地把马克思主义普遍原理运用于中国具体实践，提出了一整套统一战线的理论、方针与政策，使统一战线成为党的总路线总政策的一部分，成为党领导中国革命的一大法宝。统一战线在中国地位之重要、作用之巨大、经验之丰富、理论之完整，在国际共产主义运动史上是绝无仅有的。

毛泽东思想中关于统一战线的理论内容十分丰富，概括其最主要的方面，包括以下基本观点：（1）统一战线是中国革命和建设的一大法宝；（2）建立以工农联盟为基础的占全民族人口绝大多数的最广泛的统一战线；（3）坚持共产党对统一战线的领导权；（4）区分中国资产阶级的两个部分并分别采取不同的政策；（5）坚持又联合又斗争等策略原则；（6）实行人民民主专政和发展统一战线相互促进、相辅相成；（7）实行共产党领导的多党合作。这是人民政协的理论渊源之一。

中国共产党建立与发展统一战线的目的，是要建立一个人民当家作主的新中国，实现中国的独立、民主、和平、统一和富强。因此，在中国，统一战线与人民民主本身就有着天然的内在的联系。中国共产党把马克思主义民主学说同在中国建立人民民主的实际相结合，形成了具有中国特色的民主思想。民主具有不同层次的含义，就其在阶级统治、国家形式的意义上说，毛泽东思想中关于民主的观点主要有：（1）中国不能实行西方式的资产阶级共和国，只能实行工人阶级领导的人民共和国。毛泽东明确指出：“西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产。资产阶级的民主主义让位给工人阶级领导的人民民主主义，资产阶级共和国让位给人民共和国。……资产阶级的共和国，外国有过的，中国不能有，因为中国是受帝国主义压迫的国家。唯一的路是经过工人阶级领导的人民共和国。”^[1]（2）必须根据中国自己的国情建设有中国特色的人民民主，即实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。（3）在人民民主专政国家中，工人阶级是领导阶级，必须坚持共产党的领导。（4）由新民主主义革命胜利而建立的人民民主专政的国家政权具有统一战线的性质，它是民主和专政的统一，即对人民实行民主，对敌人实行专政。人民的范畴包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级。此外，毛泽东同志把民主特别是人民的监督看作共产党执政后跳出历代兴衰周期率的根本途径。毛泽东思想中关于人民民主的理论，是人民政协的另一个理论渊源。

中国共产党把统一战线与人民民主相结合的实践，至少从抗日战争时期即已开始。当时的特点是共产党领导的民主政权带有统一战线的性质，其典型事例便是在各抗日根据地及以后的各解放区建立的三三制政权。三三制政权的实施与国民党的一党专政形成了鲜明对比，在全国人民中树立了“民主中国的模型”^[2]，也为以后中国共产党提出组织联合政府、召开政协会议乃至新中国成立后我们政治体制的许多方面带有统一战线的色彩积累了宝贵的历史经验。中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，同各民主党派和无党派民主人士进行了密切的合作，建立了不同程度的合作关系。随着革命战争的胜利，各民主党派先后接受了共产党的政治领导，愿在共产党的领导下为建设新中国而共同奋斗。这样，召开新政协会议，共商建国大计，不仅条件已经成熟，而且其本身即反映了时代的必然要求，成为推动中国社会前进发展的一种重要方式。正如毛泽东所说：“必须召集一个包含各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的代表人物的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，并选举代表这个共和国的民主联合政府，才能使我们的伟大的祖国脱离半殖民地的和半封建的命运，走上独立、自由、和平、统一和强盛的道路。”^[3]“大家认为只有这一条道路，才是解决中国一切问题的正确的方向。”^[4]

二

人民政协是以完成建立新中国的使命为自己光辉开篇的。此后，它作为中国人民大团结的象征，作为实现共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，作为我国社会主义政治体制的组成部分，在新中国的各个历史时期发挥着特殊的作用，对国家的革命与建设事业作出了积极的贡献，也为其自身的长期存在和发展奠定了良好的基础。

中国人民政治协商会议第一届全体会议，在特定的历史条件下肩负起建立新中国的历史使命。这次会议制定的《共同纲领》，是新中国第一个人民大宪章，具有临时宪法的作用。会议向全中国和全世界宣告了中华人民共和国的成立，制定了中央人民政府组织法，选出中央人民政府委员会，并赋予其行使国家权力的职权。会议决定了新中国的国旗、国歌、国都和纪年。会议选出政协第一届全国委员会，标志着中国人民民主统一战线在组织上的形成和共产党领导的多党合作与政治协商制度的建立。周恩来同志指出，既要合作，就要有合作的组织。这组织叫中国人民政治协商会议，当然要长期存在。刘少奇同志在代表中共中央的讲话中也强调，中国共产党将为人民政协的最高威信而奋斗，并希望各民主党派、各人民团体、各族各界人士也采取同样的态度。

建国后，对人民政协性质、任务及其必要性的一次重要讨论，是在1954年。当时，第一届全国人民代表大会召开，政协全体会议执行人大职权的任务结束。对于这一历史性变化，许多人在当时并不理解。有人担心人民代表大会召开后政协就不会再有多大作用，有的甚至怀疑政协是否还有存在的必要；另外，也有人认为政协应当向权力机关发展，应该使之具有权力机关或半权力机关的性质。毛泽东同志就此表明了自己的见解并进行了解释。他说，人民代表大会召开并不妨碍政协进行政治协商。新中国所做的事情虽然大体上都是正确的，但办法还很不完备，还需要多方面协商、讨论，各党派、各民族、各团体的领导人物，大家一起来协商新中国的大事非常重要。人民代表大会代表性虽然很广，但它还不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。他还指出，不能把政协搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和管理机关，如果把政协也搞成国家机关，岂不成了二元论了吗！这样就重复了、分散了，民主集中制就讲不通了。政协是各党派的协商机关，共产党就是党派，也不是国家权力机关，但它的价值并不因此而有所降低。毛泽东同志还明确提出今后人民政协的五大任务：协商国际问题，进行国际活动；协商人大代表候选人名单和政协组成人员人选；联系人民群众，反映群众意见建议；调整社会各阶级之间关系，协商、处理政协内部和党派团体间的合作问题；自愿学习，进行思想改造。毛泽东同志的这些论述，解决了人民政协的定性定位问题，解决了政协的必要性问题。1956年，随着对生产资料私有制的社会主义改造基本完成，毛泽东同志又提出共产党同民主党派“长期共存，互相监督”的方针，并在1957年2月最高国务会议上所作的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》讲话中，深刻阐述了这一方针的提出过程及其重要意义。多党合作、长期共存作为中国共产党的基本方针被进一步明确规定下来。

党的十一届三中全会后，中国进入了以实现社会主义现代化为中心任务的新的历史时期，人民政协也随之进入一个新的发展阶段。邓小平同志作为中国改革开放的总设计师，在拨乱反正、认真总结“文化大革命”历史教训的基础上，在探索与设计有中国特色社会主义发展道路的同时，对新时期的人民政协提出一系列重要思想和观点，成为建设有中国特色社会主义理论的不可分割的一部分，是新时期人民政协工作的指南。

关于人民政协的性质，邓小平同志指出，人民政协既是统一战线组织，也是发扬社会主义民主的重要形式。他强调指出：“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”^[5]

关于人民政协的任务，邓小平同志指出，中共十一届三中全会以后，党和国家的工作重心已经转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，人民政协必须围绕这个中心开展工作。他明确提出：“新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”^[6]

关于人民政协的政治基础，邓小平同志认为，四项基本原则是我国的立国之本，同时也是人民政协的政治基础。他指出：“坚持社会主义道路，坚持无产阶级专政，坚持共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想，这是人民政协的政治基础。在此基础上，人民政协应当在我们国家政治生活中充分发挥它的重要作用。”^[7]

关于人民政协的基本方针，邓小平同志把毛泽东同志提出的“长期共存、互相监督”八字方针充实、发展为十六字方针，指出：“我们一定要坚持‘长期共存、互相监督’、‘肝胆相照、荣辱与共’的方针，加强同各民主党派、无党派民主人士和一切爱国的党外朋友们的合作，共同为开创我国社会主义现代化建设的新局面，为开创爱国统一战线的新局面，为开创人民政协工作的新局面而努力奋斗。”^[8]

关于人民政协的职能，邓小平同志主持制定的政协章程把政治协商和民主监督规定为人民政协的主要职能。他指出：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”^[9]

关于人民政协与祖国统一，邓小平同志认为，人民政协应当也能够在完成祖国统一大业中发挥作用。他说：“人民政协应当积极开展工作，发展爱国统一战线，促进台湾早日归回祖国，实现祖国统一大业。”^[10]

关于人民政协在对外友好交往中的作用，这是邓小平同志积极倡导并推动实践的一个重要工作领域。他明确提出人民政协要积极主动地开展国际友好往来，“要积极开展人民外交活动，加强同国际朋友的友好往来，为发展国际反侵略扩张的统一战线作出自己的努力”^[11]。

关于人民政协的发展前景，邓小平同志站在国家发展全局的战略高度思考了人民政协的前景问题。他对人民政协事业寄予厚望，认为人民政协“前程远大，大有可为”。“我们的政协，一定能够在把我国建设成为现代化的、高度民主高度文明的、统一的社会主义强国的宏伟事业中，发挥更大的作用。”^[12]

邓小平同志关于新时期人民政协的思想，是对毛泽东思想中有关政协的理论、方针和政策在新的历史条件下的继承和发展，它构成了新时期人民政协工作的理论基础和政策依据。在邓小平理论的正确指导下，新时期人民政协工作得到了前所未有的重大发展。

以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在老一辈革命家开创的事业的基础上，继往开来，高度重视人民政协工作，对人民政协工作提出了更高的要求，为人民政协发挥作用创造了很好的条件。近些年来，人民政协工作在多方面取得了新的进展。其中包括：修订了政协章程，把参政议政列为政协的主要职能，拓宽了政协工作的渠道和领域；制定了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，明确了政协履行主要职能的内容、形式和方法，推进了政协工作规范化、制度化建设；围绕党和国家的重大决策以及群众关心的重要问题，组织政治协商和参政议政，在党中央、国务院的许多重大决策中发挥了积极作用；提出并开展反映社情民意的工作，对党和政府全面了解实际情况、体察群众情绪起了桥梁纽带的作用；加强了同海内外爱国人士的广泛联系，推动了在振兴中华、统一祖国共同目标下的大团结、大联合；扩大了同世界各国的友好往来，宣传了我国社会主义民主政治的特点与优点，参加了为改革开放、经济建设创造良好国际环境的工作。所有这些，都为人民政协顺利进入21世纪保持了良好的发展态势。此外，1982年通过的国家宪法中庄严地载明：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”1993年全国人大八届一次会议通过的宪法修正案又进一步规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”宪法对人民政协的地位和作用的充分肯定，为人民政协在21世纪的发展提供了强有力的法律保障。

三

人民政协已走过近半个世纪光辉而曲折的历程，即将跨入新的世纪。参加人民政协的各党派、各团体和各族各界人士，始终风雨同舟、和衷共济，为国家的富强、民主、文明作出了重大的贡献。

人民政协由此获得了中国人民的信任和国际人士的赞誉。展望21世纪，在建设有中国特色社会主义的伟大事业中，人民政协不仅将继续存在，而且将不断发展，更有作为。

（1）中国的改革开放和现代化建设事业，为人民政协注入了新的活力，创造了大有可为的广阔天地。这是因为：

第一，在21世纪上半叶，中国将致力于实现现代化建设的第三步战略目标，这就需要继续运用统一战线这个法宝，需要人民政协继续发挥统一战线组织的功能，巩固壮大爱国主义和社会主义旗帜下的两个联盟，促进各党派、各团体、各民族、各方面人士的大团结、大联合，调动一切积极因素为实现共同的战略目标奋斗。(www.xing528.com)

第二，在新的世纪，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，不同地区之间、不同阶层之间、不同人群和个人之间的利益差异和矛盾将会增多，需要人民政协继续发挥其在协调关系、化解矛盾、沟通意见、理顺情绪、维护稳定方面所具有的特殊优势和作用。

第三，我国政治体制改革的主要内容，就是坚持与不断完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度。政治体制改革的深入，要求加强人民政协这个多党合作和政治协商机构的建设，活跃国家的政治生活，为推进社会主义民主政治建设贡献力量。

第四，20世纪末期香港、澳门的相继回归，使“一国两制”的构想开始变为现实，祖国统一的历史任务，需要人民政协继续发挥其海内外联系广泛的优势，推动台湾海峡两岸的交流与合作，促进祖国统一大业的最终完成。

（2）人民政协将适应社会主义现代化的发展进程，与时俱进，发生一些积极的变化。

21世纪是中国全面实现经济振兴、政治民主、精神文明的世纪，是把中国带入现代化的世纪。在中国政治体制的基本格局不变和人民政协的基本性质、政治地位、主要职能不变的前提下，人民政协的组织、工作及其他有关方面都将发生一些有利于其进一步发展的、带有时代特点的变化。概而言之，其未来走向主要表现在三个方面。

第一，政协的组织构成更加多样化。

现在，人民政协由包括各党派、各团体、各族各界代表人士等34个参加单位组成。在21世纪，社会主义市场经济体制将在我国最终建立并得到发展。市场经济的发展必将引起我国社会经济结构的变化，导致新的社会阶层、利益群体的形成和新的代表人物的涌现，从而使统战工作的对象日益增多，他们的代表终将被吸纳到作为最广泛统一战线组织的人民政协中来。其变化主要反映在四个方面：其一，私营经济、个体经济增长迅速，逐步形成一定的利益群体和一批有影响的代表人物；其二，知识分子队伍分流加剧，一部分知识分子流向新兴城镇、进入乡镇企业，一部分“下海”经营、加盟非公有制经济队伍，一部分进入各种民营科技、文化等机构，成为独立开业的自由职业者或靠智力谋生的“打工族”，一部分成为外资企业的高级职员，等等；其三，港澳台胞和海外侨胞来大陆投资的越来越多，同时由国内到国外定居成为新华侨或海外华人的人数也会增多；其四，市场竞争的自发性、风险性、“残酷性”会使一部分人增加拜神、信教心理，信教群众的数量有增加的趋势。所有这些，不仅使统一战线工作对象的数量大为增加，而且随着一些社会阶层或利益群体在经济上的发展，其政治要求也势必会以某种方式反映出来。人民政协具有政治上的广泛代表性和组织上的巨大包容性，届时这种社会变化所带来的多样性必然会反映到政协的组织构成上来。

第二，政协工作进一步规范化、制度化，并逐步纳入法律化轨道。

建设有中国特色的社会主义民主政治，是我国现代化建设的一个重要目标。而使经过实践检验的、行之有效的好做法规范化、制度化并逐步实现法律化，这是党的十三大、十四大早已明确的重要方针。对于人民政协来说，法律化不是权力化。权力化是改变其现有的性质和职能，而法律化是对其性质、职能予以保障、限定和规范。法律化符合中国政治体制改革的方向，也符合社会发展的规律。在20世纪90年代，人民政协及其工作已经走上规范化、制度化轨道，随着社会主义民主和法制建设的总体进程，可以预想它将进一步纳入法律化的轨道。而这将是我国多党合作和政治协商方面的一次历史性飞跃。

第三，人民政协的民主协商将发挥更重要的作用。

民主协商是人民政协发扬民主的一种基本方式，也是我国社会主义民主的特有方式。李瑞环同志指出：人民政协所实行的民主协商方式，有助于充分吸纳各民主党派的意见，使共产党的领导作用和民主党派的参政议政作用同时得到发挥；有助于拓宽人民群众发表意见的渠道，做到既尊重多数人的共同意愿又照顾少数人的合理要求；有助于在团结稳定的前提下发扬民主，在发扬民主的过程中巩固和发展团结稳定的政治局面。这种民主协商方式，是我国民主政治建设的一大创造，也是我国社会主义民主制度的一大特色、一大优势。^[13]21世纪，就国际社会而言，和平与发展仍将是时代的主题，努力缔造一个和平、稳定、繁荣的新世纪越来越成为各国人民的共识，民主协商将日益成为处理国家之间、地区之间、民族之间、政党之间、利益集团之间矛盾和冲突的普遍方式。就国内而言，民主协商作为我国社会主义民主机制的有机组成部分，对于协调和解决市场经济条件下的各种关系和矛盾，对于实现重大决策的民主化和科学化，都将具有特殊重要的意义。社会主义市场经济体制的建立是一场深刻的革命，它将对我国的经济、政治和社会生活产生广泛而深刻的影响。在市场经济条件下，由于多种经济成分、多种分配方式的并存与发展，由于新的社会阶层、新的利益群体的产生与演变，由于不同生活方式、不同价值观念的碰撞与变化，社会生活的各个方面不可避免地会产生各种复杂的关系和矛盾。这些矛盾主要是人民内部矛盾，因而一般不具有对抗性，但是如果处理不好，也会发生转化，产生不良后果。同时，领导机关就国家事务作出决策时，也必须充分考虑各个方面的要求，听取各个方面的意见，才能保证决策的科学性和民主性。因此，市场经济越发展，越需要统一战线，越需要人民政协充分运用民主协商的方式，为维护社会稳定，为实现决策的民主化科学化发挥更为重要的作用。

此外，21世纪的人民政协，工作内容将更加丰富，工作范围将更加拓宽，委员参政议政的水平将进一步提高，民主监督工作将更加切实有效，人民政协的智力优势和政治优势将同时得到发挥，等等。这些也都是人民政协未来发展中可以预见的趋势，它们将汇入生机勃勃的人民政协事业，促进共产党领导的多党合作和政治协商制度的进一步完善，推动社会主义民主政治建设的进一步发展。

总之，深深植根于中国大地的人民政协，在21世纪，不是要缩小，而是要扩大；不是要削弱，而是要加强。建设有中国特色社会主义的伟大事业，必将给人民政协提出新的任务，赋予新的使命，带来新的机遇，注入新的活力。人民政协必将适应新的形势，走出新的路子，取得新的进展，作出新的贡献。我们坚信，21世纪，是中国社会主义事业再创辉煌的世纪，也是中国人民政协再创新业绩的世纪！

（此文系国家“九五”哲学社会科学研究基金重点项目阶段性成果之一，与卞晋平合作，原载《河北师范学院学报》，1997（2）；收入《人民政协的理论与实践研究论集》，北京，人民出版社，1998）

【注释】

[1]《毛泽东选集》，2版，第4卷，1471页，北京，人民出版社，1991。

[2]《毛泽东选集》，2版，第3卷，1045页。

[3]《毛泽东选集》，2版，第4卷，1463～1464页。

[4]同上书，1464页。

[5]《邓小平论统一战线》，239页。

[6]《邓小平文选》，2版，第2卷，187页。

[7]《邓小平论统一战线》，241页。

[8]同上书，250页。

[9]《邓小平文选》，2版，第2卷，187页。

[10]同上书，188页。

[11]《邓小平文选》，2版，第2卷，188页。

[12]《邓小平论统一战线》，242页。

[13]参见李瑞环1993年3月27日在政协第八届全国委员会第一次会议上的讲话。